Некоторые проблемные аспекты правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними в России и меры по их преодолению

Аннотация

В данной статье обосновывается важность института опеки (попечительства) в современных условиях ввиду выявленной тенденции ежегодного увеличения числа детей, оставшихся без попечения родителей. Отмечается общая прогрессивность принятия ключевого Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», но при этом приводятся доводы о его фрагментарности и коллизионности.

Выявлены актуальные проблемы нормативной регламентации и правоприменительной практики в сфере назначения опеки (попечительства) над несовершеннолетними и предложены меры по их нивелированию.

Ключевые слова: опека и попечительство, несовершеннолетний, семейное законодательство, попечение родителей, предварительная и временная опека (попечительство), орган опеки и попечительства.

Abstract

This article substantiates the importance of the institution of guardianship (guardianship) in modern conditions due to the revealed trend of an annual increase in the number of children left without parental care. The general progressiveness of the adoption of the key Federal Law No. 48-FZ dated 24.04.2008 «On Guardianship and Guardianship» is noted, but at the same time arguments are given about its fragmentarity and conflict of laws.

Keywords: guardianship and guardianship, minor, family law, parental care, preliminary and temporary guardianship (guardianship), guardianship and guardianship authority.

Согласно положениям ч.1 ст.7 Конституции РФ, Россия является социально ориентированным государством, нацеленным на обеспечение гражданам достойной жизни [1]. Из данного постулата следует вывод о том, что государство принимает на себя обязательство по заботе о благосостоянии своего народа, при этом неизменно особый акцент в данном аспекте ставится на детях ввиду уязвимости их правового положения и фактической неспособности к самостоятельному обеспечению достойной жизни. Еще большую остроту данный вопрос приобретает в свете положений ст.121 СК РФ, регламентирующих основания для наделения несовершеннолетнего статусом лица, лишившегося родительского попечения (к примеру, лишение родительских прав, болезнь или недееспособность родителей и иные) [2].

Согласно данным Росстата, уровень выявления таких детей неизменно высок. Так, с 2015 г. с учетом всех субъектов РФ, имеют место небольшие амплитудные колебания в сторону роста и снижения количества указанной группы лиц (2015 г. - 104,5%, 2016 г. - 95,5%, 2017 г. - 98,2%, 2018 г. -98,4%, 2019 г. - 78,7%, 2020 г. - 97,2%, за уже истекший период 2021 г. - 96,8% [3]. Между тем, в качестве одного из фундаментальных прав каждого ребенка, утратившего попечение родителей, закреплено его право жить и воспитываться в наиболее оптимальном социальном окружении, иными словами, в семье.

В числе одного из самых распространенных защитных механизмов в отношении таких детей фигурирует предусмотренный законодателем институт опеки (попечительства). Как обоснованно отмечает С.Е. Костина, опека и попечительство в современных условиях занимают нишу одной из самых востребованных форм устройства детей, и значимость данного института вряд ли можно переоценить ввиду того, что он позволяет несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей, воспитываться в условиях нормальной и полноценной семьи, получая должную заботу и любовь [4, с.78].

Между тем, несмотря на неоспоримую важность анализируемого института, нормативная регламентация многих вопросов в данной сфере отличается противоречивостью и фрагментарностью, что значительно снижает изначально заложенный в нем потенциал. Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [5] не смог ответить на запросы самих разработчиков и многих исследователей в части нивелирования имеющихся пробелов правовой регламентации опеки и попечительства. Более того, некоторые новеллы породили новые проблемы в теории и практике правоприменения.

В частности, неоднозначно воспринимается положение ст. 16 Закона об опеке, допускающее возможность заключения договора с опекуном или попечителем об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях вместо ранее единственно предусматриваемого административного порядка возникновения анализируемых правоотношений.

Законодатель, устанавливая такую возможность, не указал критерии, которыми необходимо руководствоваться органу опеки (попечительства), принимая решение о назначении опеки (попечительства) на возмездной или безвозмездной основе. При этом вполне логично, что кандидаты в опекуны (попечители), имея право выбора, предпочтут механизм возмездной опеки (попечительства). Пока же неурегулированность вопроса разграничения возмездной опеки (попечительства) и безвозмездной представляет собой значимый дефект, деструктивно влияющий на единство практики правоприменения. попечительство правоприменительный ребенок

В данном аспекте также рельефно проявляются коллизии между ч. 2 ст. 14 и ч. 2 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве»». В ст. 14 данного закона закреплена обязанность органа опеки и попечительства по заключению договора с опекуном или попечителем при издании соответствующего акта о назначении опекуна или попечителя на возмездных условиях. При необоснованном уклонении органа опеки и попечительства от заключения такого договора опекун или попечитель наделяются правом на понуждение к его заключению путем обращения в суд с соответствующим требованием.

В свою очередь, в ст. 16 Закона об опеке установлено кардинально иное по смыслу правило, согласно которому орган опеки и попечительства, ориентируясь на интересы подопечного, имеет право на заключение с опекуном или попечителем договора об осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях. Очевидна несогласованность данных нормативных положений. Изложенное порождает в среде исследователей споры о том, что собой представляет указанное положение - право или обязанность органа опеки и попечительства? Некоторые авторы отмечают, что обязанность по заключению такого договора презюмируется законодателем [6, с.128].

Мы придерживаемся несколько иной позиции, считая, что вменение подобной обязанности вряд ли целесообразно. Но с учетом того, что заключение данного договора должно быть нацелено не на содействие достижению корыстных целей опекунов (попечителей), а на активизацию практики семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, видится обоснованным закрепление перечня ситуаций, исключающих возможность усмотрения органов опеки и попечительства (например, если речь идет о детях-инвалидах, а также тех, кто имеет дефективность в умственном или психическом аспектах, иными словами, о тех, чье устройство в семью в безвозмездном порядке весьма проблематично).

Критически также следует оценить подход законодателя к условиям данного договора. В частности, его предметом выступают лишь отношения по охране имущественных прав и интересов подопечного, а в качестве императивного условия фигурирует указание на состав имущества подопечного и срок его использования, а также порядок и источники выплаты опекунского вознаграждения.

Изложенное позволяет заключить, что акцент поставлен исключительно на имущественных вопросах, между тем, у ребенка такое имущество зачастую просто отсутствует ввиду его возраста и социального неблагополучия. При этом игнорируются аспекты, связанные с базовой целью установления опеки или попечительства - его содержание, воспитание, образование и защита его прав и интересов в семье, о которых есть лишь отдельные упоминания в Законе. Это идет вразрез с самой сутью анализируемого договора и нивелирует его социальную ценность.

Также хотелось бы обратиться к неоднозначности нормативной регламентации вопроса о возможности назначения временного опекуна (попечителя) на основании совместного заявления родителей при невозможности исполнения ими своих родительских обязанностей в течение определенного периода в силу причин, являющихся уважительными. Несмотря на положительную оценку данной конструкции, введенной законодателем, на практике она не востребована, что в значительной мере вытекает из ее дефективности. Так, проблематичен вопрос «совместности» подачи данного заявления. Согласно смыслу анализируемой статьи, изъявить волю на установление временной опеки должны оба родителя, либо же единственный родитель в случае смерти или безвестного отсутствия второго, равно как при ограничении или лишении его родительских прав [7, с.63].

При этом законодатель обходит стороной ситуацию раздельного проживания родителей, исходя из постулата ст. 61 СК РФ о равенстве прав и обязанностей родителей по отношению к своим детям, что в целом следует считать правомерным, и, безотносительно к месту жительства родителей, заявление об установлении временной опеки (попечительства) должно быть подано совместно. Вместе с тем, на практике это может породить сложности, когда родитель, проживающий обособленно в силу тех или иных причин не намерен давать свое согласие на установление над ребенком временной опеки (попечительства). Как видится, в такой ситуации решение данного вопроса должно быть осуществлено судом с учетом позиции самого ребенка.

Помимо этого, как пробел правового регулирования следует расценить отсутствие даже ориентировочного перечня причин, которые должны быть расценены как уважительные в контексте невозможности исполнения родителями своих обязанностей, и решение этого вопроса в полной мере отнесено на усмотрение органа опеки и попечительства[8, с.136 ].

Считаем целесообразным внести в содержание статьи примерный перечень оснований, имеющих наибольшее распространение, оставляя его открытым. В качестве таковых видится возможным закрепление: ситуаций временного проживания родителей в другом городе по причине поиска места для трудоустройства; длительная командировка или поездка за рубеж; получение образования родителями в другом городе или регионе; наличие у единственного родителя тяжелой болезни и иные. Но укажем, что законодательное закрепление таких обстоятельств не следует расценивать как освобождение органа опеки и попечительства от персонифицированной оценки каждой конкретной ситуации.

Как упущение законодателя следует расценить отсутствие ясности по вопросу срока возможного пребывания под временной опекой, и родители самостоятельно определяют предпочтительный промежуток времени, исходя из ситуации, повлекшей прибегнуть к данной мере. Считаем это потенциальным рычагом злоупотреблений со стороны недобросовестных родителей, в силу чего целесообразно закрепить в законе максимально возможный срок временной опеки (попечительства). Как указала А.М. Нечаева, в силу причин, являющихся основанием для временной передачи прав законного представительства в отношении ребенка, оптимальным будет срок, ограниченный 5 годами [9, с.92].

Равным образом, законодатель умалчивает относительно вероятных правовых последствий неявки родителей по истечению срока, на который была установлена временная опек (попечительство). Как видится, в таких ситуациях орган опеки и попечительства первоочередно обязан проанализировать фактические обстоятельства, которые не позволили родителям своевременно приступить к своим обязанностям, и в зависимости от их характера либо продлить срок полномочий временного опекуна (попечителя), либо ставить вопрос о привлечении их к ответственности.

Не отличается четкостью законодательного регулирования также институт предварительной опеки (попечительства), вызванный к жизни необходимостью немедленного назначения опеки в требуемых ситуациях (к примеру, в случае отобрания ребенка у родителей в соответствии со ст. 77 СК РФ). Дело в том, что в данном случае законодатель не предусмотрел необходимости предварительной проверки данных о личности опекуна или попечителя, что логично ввиду потребности в наиболее оперативном проведении данной процедуры во избежание причинения нуждающемуся лицу невосполнимого урона. Однако с учетом специфики положения таких граждан, очевидна потребность в дополнительных защитных механизмах их прав и законных интересов.

В ст. 12 Закона об опеке фигурируют только два базовых требования для опекуна (попечителя) в рамках института предварительной опеки: возраст и дееспособность. Однако иное и не представляется возможным, считаем данное положение скорее излишним при отсутствии действительно необходимых гарантий защиты анализируемой категории подопечных. В данном отношении хотелось бы разделить позицию Л.М. Пчелинцевой, в соответствии с которой при установлении предварительной опеки (попечительства) необходимо исходить из перечня тех кандидатур, которые подлежат учету, и данные о которых уже верифицированы, либо же из тех, кто имеет преимущественное право на приобретение статуса опекуна. Как видится, это несколько оптимизировало бы ситуацию в аспекте вероятных нарушений прав и интересов подопечных [10, с.244].

Наконец, также хотелось бы затронуть проблему недостаточной эффективности деятельности ключевой фигуры в анализируемой сфере - органов опеки и попечительства. Как видится, в значительной степени это обусловлено плюрализмом структур, задействованных в сфере защиты прав детей (суды, прокуратура, учреждения здравоохранения, образования, социальные структуры) при отсутствии координирующего звена, обеспечивающего продуктивное межведомственное взаимодействие.

Показательно, что не во всех субъектах Российской Федерации наличествуют административные регламенты по установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними. Фактически парализован правовой механизм общественного контроля установления опеки и обеспечением прав детей, находящихся под опекой (попечительством). Как видится, в исполнительных органах государственной власти на региональном уровне должны быть сформированы обособленные структуры с закреплением за ними требуемых полномочий. В данном отношении показателен пример Иркутской области, где вполне успешно функционирует Министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области [11].

Подводя итог, укажем, что в данной статье априори невозможно охватить весь спектр проблем, существующих в сфере функционирования института опеки (попечительства) в России. Как видится, нами были затронуты наиболее острые вопросы, однако уже они рельефно обнажили потребность в серьезном реформировании законодательства по вопросам опеки (попечительства). Надеемся, что последующее совершенствование нормативной регламентации данного института будет согласовано с фундаментальными началами государственного упорядочивания деятельности в сфере опеки (попечительства) - обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных и охраны их детства.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 2020. № 144.

2. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223 -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст.16.

3. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: https://rosstat.gov.ru/ (дата обращения: 29.11.2021).

4. Костина С.Е. Опека и попечительство как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2016. - №7. - С. 77-83.

5. Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 17. Ст. 1755.

6. Семейное право: учебник для вузов / под редакцией Е.А. Чефрановой. - 5-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2021. - 331 с.

7. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» и Федеральному закону «Об актах гражданского состояния» / под ред. П. В. Крашенинникова. - М., 2018. - 768 с.

8. Чурсина А.С. Некоторые проблемы правового регулирования опеки (попечительства) над несовершеннолетними в Российской Федерации // // Балтийский гуманитарный журнал. - 2017. - №3 (20). - С.136-142.

9. Нечаева А.М. Семейное право: учебник для вузов / А.М. Нечаева. - 8-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2022. - 294 с.

10. Семейное право: учебник и практикум для вузов / Л.М. Пчелинцева [и др.]; под общей редакцией Л. В. Цитович. - Москва: Издательство Юрайт, 2019. - 330 с.

11. Официальный сайт Министерства социального развития, опеки и попечительства Иркутской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.irkobl.ru/sites/society/ (дата обращения: 18.11.2021).

Размещено на Allbest.ru