Президентская форма правления в Казахстане: научный анализ конституционной основы института президентства и механизмов его развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Президентская форма правления в Казахстане: научный анализ конституционной основы института президентства и механизмов его развития

И.Е. Ханова

Аннотация

24 апреля 2020 г. в столице Республики Казахстан НурСултане состоялась международная научно-практическая онлайн-конференция «Президентская форма правления: конституционная основа и политическая практика», посвященная тридцатилетию учреждения института президентства в Казахстане. На основании тезисов выступлений, которые прозвучали на конференции, автор публикации анализирует ключевые подходы представителей зарубежного научного и экспертного сообщества к оценкам основных этапов становления института президентства и роли Н.А. Назарбаева, подчеркивая, что личность первого президента Казахстана как безусловно сильного политика всегда являлась объектом пристального изучения академических и экспертных кругов. Все реформы, будь то конституционные, экономические или социальные, так или иначе были связаны с деятельностью первого президента страны. В научной литературе последних лет прочно закрепились такие термины, как «феномен Назарбаева», «феномен лидерства», «политическая трансформация».

Автор констатирует, что изучение явлений, стоящих за этими терминами, представляет особый интерес как для Казахстана, так и для других постсоветских стран - например, для России. У наших стран не только общие географические границы, но и во многом схожие модели формирования партийной системы, экономики, социальной структуры общества и этнодемографии. Исследование основ политической системы Казахстана и ее специфических особенностей дает ключ к более глубокому пониманию политического развития постсоветского пространства.

Ключевые слова: президент, конституция, Казахстан, Нурсултан Назарбаев, государство, политическое развитие, евразийское пространство

Abstract

казахстан назарбаев институт президентство

Presidential form of government in Kazakhstan.

Scientific analysis of the constitutional basis for the institution of the presidency and its development mechanisms

Irina E. Khanova

On April 24, 2020, Nur-Sultan, the capital of the Republic of Kazakhstan, hosted an international scientific and practical online conference “The Presidential Form of Government. Constitutional Basis and Political Practice”, dedicated to the 30th anniversary of the establishment of the institution of the Presidency in Kazakhstan. Based on the reports made at the conference, the author of the publication analyzes the key approaches of representatives of the foreign scientific and expert community to assessing the main stages in the formation of the presidency institution and the role of N.A. Nazarbayev, emphasizing that the personality of the first president of Kazakhstan as an undoubtedly strong politician has always been the object of thorough study among academic and expert circles. All of the reforms, whether constitutional, economic or social, were in one way or another related to the activities of the country's first president. Such terms as “the Nazarbayev phenomenon”, “the phenomenon of leadership”, and “political transformation” are well established in the scientific literature of recent years.

The author states that the study of the phenomena behind those terms is of particular interest both for Kazakhstan and for other post-Soviet countries, for example, for Russia. Our countries have not only common geographic boundaries, but also largely similar models for forming the party system, economy, social structure, and ethno-demography. The study of the foundations for the Kazakhstan political system and its specific features provides a key to a deeper understanding of the political development of the post-Soviet space.

Keywords: president, constitution, Kazakhstan, Nursultan Nazarbayev, state, political development, Eurasian space

Основная часть

Рассматривая развитие института президентской власти в Казахстане в целом, стоит выделить некоторые исторические факты.

В 1989 г. Н.А. Назарбаев был избран первым секретарем ЦК Компартии Казахской ССР.

24 апреля 1990 г. Верховный Совет Казахской ССР учредил пост президента Казахстана, который занял Нурсултан Назарбаев1.

В декабре 1991 г. он был избран президентом страны на первых всенародных выборах.

В 1995 г. полномочия Н.А. Назарбаева были продлены до 2000 г. В 2000 г. Конституционным законом «О первом президенте Республики Казахстан - Елбасы» Нурсултан Назарбаев был наделен статусом «лидера нации»2.

В 2007 г в Конституцию Республики Казахстан были внесены поправки, дающие право Н.А. Назарбаеву как первому президенту страны избираться на высший пост неограниченное количество раз. Переизбрание последовало в 2011, а затем и в 2015 г. Однако в марте 2019 г. Нурсултан Назарбаев сложил с себя полномочия главы государства, оставшись председателем Совета безопасности. Такова вкратце история казахстанского института президентства, которому в этом году исполнилось 30 лет. Этому событию была посвящена международная научно-практическая онлайнконференции «Президентская форма правления: конституционная основа и политическая практика», которая состоялась 24 апреля 2020 г. в столице Казахстана - городе Нур-Султане и целью которой стало обсуждение вопросов формирования и функционирования института президентства в Казахстане, а также анализ исторической роли Нурсултана Назарбаева.

В роли организаторов конференции выступили: Фонд Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы, Конституционный Совет Республики Казахстан, Институт Сорбонна-Казахстан Казахский национальный педагогический университет им. Абая и Институт истории государства Комитета науки Министерства образования и науки Республики Казахстан.

В конференции приняли участие представители Администрации Президента Республики Казахстан и авторитетных международных организаций - ОБСЕ, Венецианской комиссии Совета Европы, Ассоциации азиатских конституционных судов, видные государственные и общественные деятели России, Франции, США, Турции, Азербайджана, Кыргызстана и др., ученые-правоведы, эксперты, профессорско-преподавательский состав и студенческое сообщество ведущих российских и иностранных вузов.

С приветственным словом к участникам конференции обратились К. Джумабаев (исполнительный директор Фонда Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы), К. Мами (председатель Конституционного Совета Республики Казахстан), Д. Букиккио (доктор юридических наук, профессор, президент Венецианской комиссии Совета Европы), Т. Сулейменов (доктор политических наук, дипломат, министр иностранных дел Республики Казахстан в 1991-1994 гг.).

Все они обратили внимание на символическое значение мероприятия. 24 апреля 1990 г. был принят Закон об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений в Конституцию СССР. В тот же день Верховным Советом Казахской ССР на пост президента страны был избран Н.А. Назарбаев. Это был очень важный этап в становлении новой казахстанской государственности, ее политико-правовых и экономических основ: если до 1994 г. все нити реального управления в республике были сосредоточены в Верховном Совете и в Совете министров, то в апреле 1994 г. был взят курс на централизацию исполнительной и распорядительной власти под началом президента, что в период постсоветского транзита представлялось наиболее эффективным с точки зрения национальной безопасности.

С тех пор минуло три десятилетия, и механизм управления государством действительно стал жизнеспособным и устойчивым. За это время «казахстанская форма правления» прошла определенные этапы эволюции в условиях глубокой трансформации общества и государства. Современная форма правления основана на принципе единства власти, который сочетается с ее разделением на законодательную, исполнительную и судебную ветви и использованием системы сдержек и противовесов. Такая система позволяет реализовывать стратегию укрепления Казахстана в качестве демократического государства и авторитетного члена международной жизни.

В первых выступлениях был затронут целый ряд наиболее острых международных проблем современности, которые требуют принятия оперативных и эффективных решений и тем самым актуализируют роль института сильной президентской власти: глобальная пандемия коронавируса стала серьезным испытанием на прочность для политических институтов многих стран; на глобальном уровне бурно обсуждаются наиболее оптимальные модели политического устройства; активно пересматривается роль государства и т. д. В этих условиях особенно важно дать актуальную оценку института президентства в Казахстане, его способности эффективно противостоять вызовам современного мира.

Институт президентства, как и казахстанская государственность в целом, неразрывно связан с именем Н.А. Назарбаева. За годы независимости все основные стратегические решения инициировались и принимались при его прямом участии, будь то внутриили внешнеполитическая сфера: переход к рыночной экономике, формирование национального самосознания, принятие Конституции, введение национальной валюты, создание вооруженных сил, основание Национального фонда Республики Казахстан, организация Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии, Евразийского экономического союза, Тюркского Совета и др. Подобное функционирование института президентства подкреплялось соответствующей правовой политикой. Конституцией Казахстана главе государства были предоставлены необходимые полномочия, позволяющие оказывать руководящее и координирующее воздействие на реализацию положений Основного закона. Для их проведения в реальную жизнь первый президент активно использовал все институциональные возможности.

Уже в начале конференции выступающие констатировали, что президентская форма правления стала фундаментальной основой казахстанской государственности. Однако в ходе обсуждений прозвучала также мысль о том, что сегодня облик президентской формы правления меняется, в ней последовательно усиливается самостоятельность и ответственность парламента и правительства, хотя при этом и сохраняются фундаментальные функции главы государства по политическому контролю.

Как известно, в 2017 г. в Казахстане была осуществлена конституционная реформа, в результате которой произошло перераспределение полномочий между основными субъектами государственной власти. Такое перераспределение позволило президенту республики сосредоточиться на стратегических сферах (осуществление внешней политики, обеспечение национальной безопасности и т. п.), а также на исполнении роли главного арбитра в системе разделения властей. Однако статус президента как гаранта Конституции остается наиболее ответственным в государстве. Президент обязан принимать все дозволенные законом меры по защите конституционного строя, реальному обеспечению прав и свобод человека, охране суверенитета руководимой страны, ее независимости и государственной целостности. Президент, получающий легитимность от народа, обладает конституционными полномочиями в жизненно важных для общества сферах.

В продолжение дискуссии прозвучало выступление президента Российского государственного гуманитарного университета, доктора исторических наук, члена-корреспондента Российской академии наук Е.И. Пивовара. Е.И. Пивовар осветил проблему евразийской интеграции как важнейшего направления политической практики первого президента Казахстана, отметив особую роль Нурсултана Назарбаева в продвижении интеграционных инициатив.

Е.И. Пивовар напомнил, что Казахстан в лице его первого президента был инициатором интеграционных усилий на постсоветском пространстве. Именно в Казахстане 21 декабря 1991 г. была принята Алма-Атинская декларация о создании Содружества Независимых Государств, подписавшие которую главы одиннадцати бывших советских республик подтвердили приверженность сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства и евразийского рынка. В 1994 г. первый президент Казахстана, выступая в Московском государственном университете, впервые выдвинул идею евразийской интеграции и поставил задачу формирования Евразийского союза государств. И именно он в мае 2001 г. стал первым председателем Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (ЕвразЭС). Большой вклад внес Казахстан и в длительный процесс переговоров прикаспийских государств по выработке взаимоприемлемого решения о статусе Каспийского моря.

Председатель Конституционной палаты Верховного суда Киргизской Республики К. Дуйшеев обратил внимание на значимость процессов конституциональных реформ на постсоветском пространстве и необходимость их осмысления, подчеркнув актуальность конференции именно в этом смысле. Он подчеркнул, что на современном этапе развития постсоветских государств поправки в конституции являются неизбежным фактом, профессиональное сообщество конституционалистов должно как никогда быть активным и подсказывать возможные последствия и даже альтернативные пути решения этих политико-правовых реформ.

В своем выступлении он также уделил особое внимание тем проблемам государственного строительства, с которыми столкнулся Кыргызстан с момента обретения независимости. 5 мая 1993 г. была принята Конституция Кыргызстана, в которой представления киргизского народа о национальной государственности были дополнены и обогащены современными нормами. Впоследствии в Конституцию неоднократно вносились поправки по разграничению полномочий между институтами государственной власти, что в полной мере отражало сложный процесс государственного строительства.

Так, вынесенный на референдум в феврале 1996 г. проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызстана был направлен на перераспределение полномочий в то время двухпалатного парламента и уточнение взаимоотношений между законодательным органом, президентом и исполнительной властью. Целью поправок было разграничение полномочий главы государства и парламента, усиление президентской власти, и эта цель была достигнута: внесенные в Конституцию изменения действительно существенно усилили полномочия президента, ослабив при этом парламент. Президенту в определенных Конституцией случаях предоставлялось право роспуска одной или обеих палат парламента. Парламент имел право поставить вопрос об отрешении президента от должности, но фактически механизм импичмента был слишком сложен, чтобы можно было говорить о его эффективности.

Новая конституционная реформа последовала в 2007 г. Новшеством для правовой системы Кыргызстана явилось то, что президент получил право приостанавливать действие нормативно-правовых актов правительства и других органов исполнительной власти. Кроме того, в обновленном варианте Основного закона появилась норма, согласно которой президент осуществлял полномочия, предусмотренные не только Конституцией, но и законами, то есть фактически полномочия главы государства могли быть дополнены и расширены путем принятия законов, которое он мог сам инициировать.

Киргизский сценарий конституционных реформ свидетельствовал о том, что страна до апрельских событий 2010 г. находилась в постоянном поиске некоего «конституционного идеала», который сопровождался частыми изменениями политики конституционного мировоззрения. Иными словами, у каждого национального политического лидера был свой «конституционный идеал», к которому он стремился. И реформы, связанные с политическими амбициями политических лидеров, не могли привести к позитивному для страны результату. Конституционные нарушения привели к деструкции основного принципа организации разделения государственной власти, системы сдержек и противовесов. Конституция Кыргызстана, изъеденная поправками и серьезно деформированная, потеряла конструктивную жесткость и уже не работала как сдерживающее начало. Именно это и привело к событиям 2005 и 2010 гг.

Сейчас Киргизия живет «по Конституции», которая была принята путем всенародного голосования 27 июня 2010 г. и установила парламентско-президентскую форму правления с усилением позиций законотворческого органа. А история конституционных реформ в этой стране убедительно свидетельствует о том, что эффективность той или иной формы правления, тем более президентской, в значительной степени зависит от управленческих и лидерских качеств первых лиц, а также от их патриотизма, чувства долга и ответственности перед избравшим их народом.

Председатель Конституционного суда Азербайджанской Республики Ф. Абдуллаев отметил, что мировой опыт свидетельствует: институт президентства во многих странах использовался при решении вопросов, связанных с выходом этих стран из кризисных ситуаций. Еще Шарль де Голль, высказываясь о президентском правлении, говорил, что в трудные времена государству необходимо иметь руководителя, в котором нация может видеть гаранта судеб нации, способного решать самые сложные и ответственные задачи.

Особое значение сильная власть главы государства приобретает в условиях постимперского кризисного транзита: защитить национальные интересы и возглавить процесс строительства государства может в это время лишь волевая личность, поддерживаемая народом. Именно в период такого кризиса в Азербайджане была введена президентская форма правления. После краха монополии КПСС, в условиях отсутствия партийного плюрализма возникновение института сильной президентской власти стало важным условием обеспечения целостности Азербайджана и сохранения национальной независимости. Лидером, способным достойно справиться с этой задачей, стал Г.А. Алиев.

В своем выступлении Ф. Абдуллаев сравнил деятельность Гейдара Алиева на посту президента независимого Азербайджана с работой его казахстанского коллеги - Нурсултана Назарбаева. В частности, докладчик отметил, что оба президента осуществляли непосредственное руководство разработкой и принятием конституций Азербайджана и Казахстана.

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, вице-президент Российской академии наук, член Венецианской Комиссии Совета Европы от Российской Федерации Т. Хабриева отметила, что институт президентства в России и Казахстане возник одномоментно на основе общих политико-правовых традиций и интересно рассматривать этот тридцатилетний опыт в глобальном конституционном контексте, тем более что конституционное развитие демонстрирует тенденцию трансформации наиболее востребованной модели конституции, так называемой «социальной конституции».

Содержание конституций целого ряда стран сейчас дополняется новыми ценностными установками и ориентирами. Это дает основания считать, что современная модель социальной конституции трансформируется в социально-ценностную модель. Эти изменения затрагивают и институт президентства, в котором изначально заложена сложная комбинация правовых и социальных ролей главы государства.

Казахстан и Россия идут по пути детализации положений Основного закона, чтобы обеспечить полную правовую определенность конституционных институтов. Например, в Конституции Казахстана прямо указывается, что президент - это гарант единства народа. Схожие положения предлагается внести в Конституцию России в соответствии с поправками 2020 г.

Опыт реформ Казахстана и России показывает, что институт президентства претерпевает модернизацию с точки зрения его места в механизме государства. И для Казахстана, и для России характерно перераспределение полномочий президента между различными органами государственной власти. Но есть и различия в проведении этой модернизации. Так, Казахстан придерживается пути длительной конституционной реформы, тогда как Россия избрала тактику одномоментных конституционных изменений, но последние из них, наиболее масштабные по своему значению, приближаются к конституционной реформе. В Казахстане часть полномочий президента распределяется между правительством и парламентом, а в России передается Федеральному собранию, хотя компетенции правительства тоже расширяются. В Казахстане конституционная реформа реализуется в системе установленных в Основном законе понятий категорий, а Закон о поправках в Конституцию России 2020 г. в контексте функционирования органов власти вводит новую конституционно-правовую категорию - категорию «публичной власти» и провозглашает принципы ее единства. Таким образом, конституционная база конкретизируется для согласованного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

В выступлениях участников прозвучала мысль о том, что в конце 1990-х гг. не было единой модели, «дорожной карты» государственно-политических преобразований, по которой постсоветские страны, посткоммунистические страны Восточной и Центральной Европы могли бы двигаться вперед. Кто-то выбрал путь к парламентской республике, кто-то - к республике президентской или смешанной. Выбор казахстанцев, казахстанской элиты и Н.А. Назарбаева оказался в ретроспективе правильным. По результатам развития страны, по результатам государственного и экономического развития, развития человеческого капитала стало очевидно, что президентская республика оказалась самым удачным вариантом из многих возможных.

На заключительном этапе дискуссии ее участники констатировали, что специфика казахстанского института президентской власти определяется статусом главы государства. Изначально Нурсултан Назарбаев был только президентом Казахстана. Впоследствии, в 2000 и 2010 гг., в конституционный оборот были введены новые понятия - «Первый Президент» и «Первый Президент - лидер нации» (казахстанские эксперты отмечают, что это произошло тогда, когда многие не только в Казахстане, но и за его пределами стали говорить о «феномене Назарбаева»). Дважды в Конституцию страны вносились соответствующие изменения, неоднократно конституционность института президентства подтверждал Конституционный совет.

Участники конференции выразили солидарное мнение относительно достижений президентского режима в Казахстане. Достижения эти несомненны: это курс на создание современной экономики, курс на основание рыночных механизмов, привлечение иностранных компаний и инвестиций и создание национального капитала, превращение Казахстана в евразийскую нейтральную площадку для самых различных дипломатических инициатив и переговоров и т. д. Впереди у Казахстана - дальнейшее политическое развитие и переосмысление сырьевой модели экономики, что очень важно особенно сегодня, в условиях катастрофического падения цен на нефть и беспрецедентного экономического спада.

Размещено на Allbest.ru