Развитие и современное состояние муниципальной службы и местного самоуправления в некоторых Европейских государствах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Среднерусский институт управления- филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Развитие и современное состояние муниципальной службы и местного самоуправления в некоторых Европейских государствах

Молдованов Алексей Алексеевич магистрант направления подготовки «Государственное и муниципальное управление»

Аннотация

В данной статье анализируется современное состояние и развитие института местного самоуправления и связанного с ним службы в органах местного самоуправления (муниципальной службы) в некоторых странах Европы.

Ключевые слова. Местное самоуправление, служба в органах местного самоуправления, муниципальная служба.

В Европейских странах, местное самоуправление имеет давнюю традицию. Развитие местного самоуправление часто протекало в противовес административному политическому центру, а иногда оказывалось ему в оппозиции. Степень демократичности развития института местного самоуправления проходило в зависимости от существовавшего политического режима и его демократизации.

Одним из успешных примеров реализации прав местного населения на выборность органов местной власти, решении вопросов местного уровня, право взимания и распоряжения местными налогами стало Магдебурское право, возникшее на рубеже XII-XIII в западной Европе и затем распространившееся практически по всем городам средневековых Европейских государств. Но существовали и другие модели местного самоуправления.

На данный момент, сложившиеся системы местного самоуправления в странах Европы разнообразны. Единой модели местного самоуправления не существует, в силу того, что каждая страна имеет свои сложившиеся традиции, свой определенный тип развития общества и уникальный исторический опыт (Васильева О.В. 2012)1.

На современном этапе основным правовым документом на Европейском континенте, регулирующим правовые отношения в странах членах совета Европы в этой области является Европейская хартия о местном самоуправлении. За её принятие и ратификацию проголосовали 15 октября 1985 г. в Страссбурге 47 государств стран членов Совета Европы. Сама хартия имеет статус открытого для подписания и ратификации документа и любое другое государство согласное с принципами описанными в Хартии, может её подписать и ратифицировать своим законодательным органом.

Европейская хартия о местном самоуправлении рекомендует государствам её подписавших и ратифицировавших, закрепить на законодательном уровне в пределах своих государственных границ общие принципы самоуправления на этой территории, гарантии органам местного самоуправления в финансовой, административной и политической сфере.

Отдельные статья Хартии (статьи 6 и 7) указывают на возможные принципы организации службы в органах местного самоуправления. Как правило, эта служба является муниципальной, а сами служащие получают статус муниципальных служащих, который закреплен на законодательном уровне отдельного государства.

Для нашей страны, опыт становления, развития и современного состояния муниципальной службы в странах Совета Европы представляет несомненный интерес. Сам правовой институт местного самоуправления в нашей стране, несмотря уже на длительное время его существования, продолжает динамично развиваться.

Положительный опыт формирования, реорганизации и оптимизации органов местного самоуправления и связанных с ним муниципальной службы вызывает большой интерес. Об этом говорит многочисленные научные дискуссии на страницах специализированных периодических изданий, посвященных муниципальной службе и местному самоуправлению, а так же учебников, учебных пособий и монографий.

На современном этапе, в мире слежались несколько основных моделей организации публичной власти на местах Так, Туганов Ю.Н. с соавт. (2018)2 описывает четыре основных модели организации органов публичной власти на местах, а. Это англосаксонская модель (Великобритания, США, Канада, Новая Зеландия и др.), континентальная модель (Франция, Германия с некоторыми отличиями и др.), иберийская модель (страны Латинской Америки), Советская модель (Китай, Куба, КНДР). Кочетков А.В. с соавт. (2018)3 выделяет только три типа организации публичной власти на местах. Это - французский тип (континентальный, присущ для Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании и Португалии), англосаксонский тип (США, Канада, Великобритания и др.), смешанный тип (сформированный на основе двух первых и присущ для Германии и Японии). Евдокимов В.Б. (2001)4 описывает шесть систем местного самоуправления:

Британскую (Великобритания, Новая Зеландия и Ирландия), Американскую (США, Канада и Австралия), Романскую (Франция, Италия), Германскую (ФРГ, Австрия, Бельгия, Нидерланды), Скандинавскую (Дания и Финляндия) и Японскую.

Эффективность деятельности муниципальных служащих зависит от организационной системы органов местного самоуправления, которая представляет собой совокупность институтов непосредственной демократии, органов и должностных лиц местного самоуправления. Система местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением. В унитарных государствах - они относятся к компетенции органов центральной власти, в федеративных - чаще к компетенции субъектов федерации (Кочетков А.В. с соавт. 2018)5.

По мнению Кочеткова А.В. с соавт. (2018)5, муниципальная служба на современном этапе, учитывая возможность автономности, может существовать в двух основных вариантах. В первом случае она имеет собственный статус и не входит в систему органов государственной службы и не входит в прямой подчинение органам государственной власти (англосаксонская модель). Второй вариант это континентальная модель, которая допускает вхождение муниципальной службы в состав государственной службы, в качестве низового, местного звена.

Таким образом, на наш взгляд, имеет состояние служба в органах местного самоуправления в таких географически близких странах Северной Европы, как Швеция и Финляндия.

Так, местное самоуправление в Финляндии контролируется государством (Моргунова М.А. 20086, Васильева О.В. 20127), в отличие от Швеции, где местное самоуправление реализует свои права отдельно от государственных органов власти (Моргунова М.А. 2008)6.

Соответственно в Финляндии служба в органах местного самоуправления не может иметь полноценный статус муниципальной службы, и соответственно служба в органах местного самоуправления может считаться и государственной службой одновременно. Напротив в Швеции, служба в органах местного самоуправления обладают всеми признаками муниципальной службы.

Финляндия делится на 12 губерний и 455 муниципальных образований (коммун), 102 из них городские. Губернатора назначает президент. Губернское правление в Финляндии относится к министерству внутренних дел. Но главная власть сосредоточена на местах, в коммунах (муниципальных образованиях). Главным органом в муниципалитете является муниципальный совет (Чубинский В.В. 1998)8.

Финны не избирают главу администрации. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом и ответственен перед ним. Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата. Тем самым обеспечивается устойчивость в деятельности муниципалитета

Большинство муниципальных менеджеров имеет ту или иную университетскую степень, а примерно половина из них изучала местное самоуправление в Университете Тампере. Собрание может уволить менеджера по юридическим основаниям, однако на практике это происходит достаточно редко (Светлов А. 2010)9.

В финских муниципалитетах работает порядка 424 тыс. человек. Это 79 работников на 1000 человек населения, то есть примерно 20 % всей рабочей силы Финляндии: в два раза больше, чем государственных служащих (Светлов А. 2010)10. Так, по данным Полежаевой И.В. (2017)11, только в ведомстве одного департамента образования в Хельсинки работает 8800 служащих, средняя зарплата которых составляет в пределах от 2500 до 4000 евро.

В Швеции существует два уровня местных органов власти - губернский (18 ленов) и региональный (2 региона). Государственную власть в каждом лене представляет губернатор и правление лена, являющееся органом исполнительной власти. Губернаторы ленов назначаются правительством сроком на 6 лет. Законодательным органом на территории лена является ландстинг. Низовым территориально-административным единицами являются коммуны. В Швеции действует 290 коммун. В каждой коммуне работает выборный орган исполнительной власти - собрание коммунальных уполномоченных (Моргунова М.А. 2008)12.

Как указывает Моргунова М.А. (2008)13, в Швеции, центральная администрация создает на местах управления, бюро, конторы, различные службы, находящиеся под двойным надзором своих вышестоящих органов и местных органов общей компетенции. С увеличением круга задач, стали увеличиваться местные специальные органы на двух уровнях, которые не всегда совпадают с административно-территориальным делением Швеции.

Основные вопросы, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, их структуры, порядка формирования их представительных органов, содержаться в «Законе о местном самоуправлении», принятом в 1991 году и «Законом о коммунальных объединениях» от 1981 года.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жёсткая иерархия, унификация и нормативная регламентация (Деханова Н.Г. 2018)14.

Франция имеет трехуровневое территориально-административное деление. На современном этапе во Франции имеется 22 региона (с 1982 года), 96 департаментов (по 4-5 в каждом регионе) и мелкие территориальные единицы - коммуны (37 тыс.коммун, в которых от 50 до несколько тысяч человек). Регионы, департаменты и коммуны имеют свои органы управления. Помимо административно-территориальных единиц во Франции имеются - заморские территориальные коллективы (заморские департаменты, заморские территории и территории с особым статусом).

Статус автономии имеет остров Корсика, особым департаментом является столица - Париж (Туганов Ю.Н. с соавт. 2018)15.

Французская модель государственной службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации. Централизм превратился во Франции в устойчивую административную тенденцию (Деханова Н.Г. 2018)16. местный самоуправление муниципальный административный

Во Франции нет разделения на муниципальную и государственную гражданскую службу. Все чиновники на государственном, региональном и местном уровне считаются государственными служащими. Правовую базы государственной службы составляет положение «Общего статуса публичной службы» (Борщевский Г.А. 2018)17.

Статусом чиновника во Франции обладают служащие центральной администрации, администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, которые имеют ранг и включены в штат. Служащие делятся на несколько категорий: политические назначенцы (кат.А), специалисты (кат. В), обеспечивающие специалисты (кат.С), работники бюджетной сферы (кат. D). Специалисты составляют 56 % служащих (Борщевский Г.А. 2018)17.

После значительных сокращений должностей государственной службы правительством Н. Саркози в 2007-2011 гг. (150 тыс.должностей), а затем в 2011-2013 гг. (97 тыс. должностей), государственная служба насчитывала 5 млн. человек, в том числе - 2,2 млн. государственных гражданских служащих, 1,6 млн. муниципальных служащих и 0,97 млн. человек медицинского персонала (Борщевский Г.А. 2018)17.

Современная Италия децентрализована и разделена на области (20 областей), 103 провинции и коммуны (более 8 тысяч), которые обладают самоуправлением. Пять исторических областей (Сицилия, Сардиния и др.) обладают статусом расширенной автономии (Баглай М.В. 2004)18.

Согласно Конституции Италии, области являются автономными образованиями с собственной властью. Каждая область обладает своим уставом, компетенцией и внутренней организацией области, включая право законодательной инициативы и референдума, а так же права принятия областных законодательных норм (Баглай М.В. 2004)18.

Провинции и коммуны в Италии одновременно являются территориальными единицами как государственного, так и областного деления. Их функции и полномочия регулируются в общегосударственном порядке на основании единого Закона об устройстве автономий (от 17 мая 1990 года). Численность коммун от 5 тыс до 500 тыс. (Баглай М.В. 2004)18.

Области, провинции и коммуны имеют представительный орган власти- совет. Исполнительный орган власти этих территориально административных единиц - джунта. Исполнительный орган власти в провинции возглавляет председатель, а в коммуне - синдик. Председатель джунты провинции и синдик в коммуне избираются населением непосредственно. После чего они самостоятельно формируют исполнительный орган власти - джунту, информируя совет об этом (Чубинский В.В. с соавт. 1998)19.

Муниципальная система Италии принадлежит к так называемому французскому типу: как и во Франции, во всех территориальных единицах Италии обязательно имеется представитель центральной власти. В области эти функции выполняет правительственный комиссар, в провинции -префекты, а в коммунах функции представителя центральной власти возложены на синдика (Чубинский В.В. с соавт. 1998)20.

Доля государственных служащих в областных органах составляет всего 2 % от общего числа государственных служащих Италии (Чубинский В.В. с соавт. 1998)20.

Что касается местных органов власти, то большинство служащих низового звена попадает в них непосредственно после окончания средней школы, но уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную на практическую деятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются из числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управления (Чубинский В.В. с соавт. 1998)20.

Вместо заключения.

Анализ социального института местного самоуправления и службы в органах местного самоуправления в некоторых странах Европы, позволяет сделать некоторые выводы. Это позволит лучше понять пути возможного развития, реорганизации местного самоуправления и муниципальной службы в нашей стране на основе зарубежного опыта. Так, институт системы местного самоуправления в некоторых странах Европы не является самостоятельным и входит в систему государственного управления (Франция, Италия).

Сама же служба в органах местного самоуправления в таких странах является одновременно и государственной службой и является начальным этапом бюрократической карьеры государственного служащего. Напротив, в таких странах как Швеция, местное самоуправление является отдельным социальным институтом, а служба я органах местного самоуправления является в чистом виде муниципальной службой.

Но, несмотря на это государство все равно сохраняет за собой право контроля органов местного самоуправления на местах, право которого закреплено в Конституции государства.

Список использованной литературы

1.Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран. М. НОРМА. 2004.

2.Борщевский Г.А. Институт государственной службы в политической системе Российского общества. М. Юрайт. 2018. с. 99.

3.Васильева О.В. Исторический аспект развития системы местного самоуправления в Западной Европе и России. Курск. Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2012. № 11.

4.Деханова Н.Г. Социология государственной службы. М. Юрайт. 2018. с. 64.

5.Евдокимов М.В., Старцев Ю.А., Местные органы власти зарубежных стран. М. Спарк. 2001.

6.Кочетков А.В., Сульдина Г.А., Халилова Т.В., Занко Т.А., под ред. Охотского Е.В. Государственная и муниципальная служба. М. Юрайт. 2018. С.322.

7.Моргунова М.А. Самоуправление в Швеции, как способ обеспечения общегосударственных и местных интересов. Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4, с.48-50.

8.Полежаева И.В. Сравнительный анализ систем муниципального управления России и Финляндии, преимущества и особенности. Экономические отношения. 2017. Т.7. № 2. с.167-176.

9.Туганов Ю.Н., Журавлев С.И., Петров В.И. (под ред.). Государственная и муниципальная служба. М. Юрайт. 2018. с. 267.

10.Чубинский В.В., Морозов В.И., Волошин В.В. Государственное управление и государственная служба за рубежом. СПб. Образование и культура. 1998.

11.Светлов А. Местное самоуправление в Финляндии. 2010.

Размещено на Allbest.ru