Правовая природа международных энергетических объединений в современном мире

Размещено на http://www.allbest.ru

Правовая природа международных энергетических объединений в современном мире

А.С. Гуласарян

Abstract

For the first time in the Russian science of international law the author of the paper performs a comprehensive analysis of the legal nature of international energy associations, their role in international administration in the sphere of energy.

International energy associations are grouped into four categories depending on their legal nature: 1) associations in the form of public international organizations (IAEA; Eurato/ESAE; OPEC; EES CIS; CECH; EC; FEG; IRENA); 2) associations functioning as a body of a public international organization (IEA OECD); 3) associations that can be considered as international non-governmental (transnational) organizations (WEC, IGU, IOC), (4) associations that can be classified as informal international associations (G7/G8; G20; IEF). It is noted that the international energy administration involves not only public international organizations, but also non-legal actors of international relations -- international non-governmental (transnational) organizations and informal international associations. In order to determine the legal nature of international energy associations, the author considers constituent instruments, resolutions (decisions), headquarters agreements, agreements regarding privileges and immunities of international organizations, treaties and the contemporary doctrine of international law. Provisions, generalizations and conclusions provided for in the article, can be used for the development of strategies of interaction of the Russian Federation with the above-mentioned associations in the field of energy.

Keywords: international law, international organizations, non-governmental organizations, informal associations, bodies, legal personality, legal status, energy, administrative law, administration.

Аннотация

В статье впервые в российской науке международного права проводится комплексный анализ правовой природы международных энергетических объединений, подчеркивается их роль в международном управлении в сфере энергетики.

Международные объединения в сфере энергетики сгруппированы в четыре категории в зависимости от их правовой природы:

1) объединения, которые являются публичными международными организациями (МАГАТЭ; Евратом/ЕСАЭ; ОПЕК; ЭЭС СНГ; КЭХ; ЭС; ФСЭГ; ИРЕНА);

2) объединение, являющееся органом публичной международной организации (МЭА ОЭСР);

3) объединения, которые могут рассматриваться в качестве международных неправительственных (транснациональных) организаций (МИРЭС; МГС; МНС);

4) объединения, которые могут быть отнесены к неформальным международным объединениям (G7/G8; G20; МЭФ). Отмечается, что в международном энергетическом управлении участвуют не только публичные международные организации, но и неправосубъектные по международному праву акторы международных отношений -- международные неправительственные (транснациональные) организации и неформальные международные объединения.

В целях определения правовой природы международных энергетических объединений рассматриваются учредительные акты, резолюции (решения), соглашения о штаб-квартире, соглашения о привилегиях и об иммунитетах международных организаций, международные договоры, а также современная доктрина международного права. Положения, обобщения и выводы, которые содержатся в статье, могут быть использованы при выработке стратегий взаимодействия Российской Федерации с указанными выше объединениями в сфере энергетики.

Ключевые слова: международное право, международные организации, неправительственные организации, неформальные объединения, органы, правосубъектность, правовой статус, энергетика, административное право, управление.

энергетический безопасность неправительственный

Сегодня мировая энергетика сталкивается рынков, охраны окружающей среды, новыми вызовами. На первый план выдвигавого развития. Успешное решение этих вопроются вопросы регулирования энергетических сов видится в объединении усилий государств на основе международного права по развитию сотрудничества в рамках международных энергетических объединений как на универсальном, так и на региональном уровне, с целью создания эффективных механизмов обеспечения международной энергетической безопасности.

Российская Федерация как крупнейшая энергетическая держава не только не может оставаться в стороне, но должна активно участвовать в этом процессе, выступая с конкретными предложениями по обеспечению международной энергетической безопасности. На необходимости активизации работы России в рамках международных энергетических организаций, а также использования потенциала международных объединений с участием России в целях решения возникающих проблем указывал Президент России В. В. Путин на заседании Совета Безопасности России 29 ноября 2018

Вышесказанное актуализирует необходимость научно-правового анализа вопросов природы, статуса и деятельности имеющихся -- как традиционных, так и новых -- международных объединений в сфере энергетики, а также определения их роли в процессе международного энергетического управления. Положения, обобщения и выводы, которые содержатся в настоящей работе, могут быть использованы при выработке стратегий взаимодействия Российской Федерации с названными объединениями.

Международные энергетические объединения -- понятие условное. Под ними следует понимать объединения, деятельность которых непосредственно связана с международной энергетикой и которые наделяются их членами (участниками) полномочиями осуществлять де-ятельность в энергетической сфере. К разряду энергетических можно относить также и объединения, у которых энергетическая сторона деятельности не является основной, преобладающей.

В современном мире действуют самые разнообразные объединения в сфере энергетики, что свидетельствует о фрагментации международного энергетического управления . Наличие многообразных международных энергетических объединений позволяет выражать и реализовывать самые разнообразные потребности и интересы государств.

Все международные объединения в сфере энергетики, являющиеся объектом анализа в настоящей работе, можно сгруппировать в четыре категории в зависимости от их правовой природы:

1) объединения, которые являются публичными международными организациями (Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ); Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом/ЕСАЭ); Организация стран -- экспортеров нефти (ОПЕК); Электроэнергетический совет СНГ (ЭЭС СНГ); Конференция по Энергетической хартии (КЭХ); Энергетическое сообщество (ЭС); Форум стран -- экспортеров газа (ФСЭГ); Международное агентство по возобновляемым источникам энергии (ИРЕНА));

2) объединение, являющееся органом публичной международной организации (МЭА ОЭСР);

3) объединения, которые могут рассматриваться в качестве международных неправительственных (транснациональных) организаций (Мировой энергетический совет (МИРЭС); Международный газовый союз (МГС); Мировой нефтяной совет (МНС));

4) объединения, которые могут быть отнесены к неформальным международным объединениям (Группа семи/восьми (G7/G8); Группа двадцати (G20); Международный энергетический форум (МЭФ)).

Российская Федерация представлена в МАГАТЭ, ЭЭС СНГ, КЭХ, ФСЭГ, ИРЕНА, МИРЭС, МГС, МНС, G20, МЭФ, а также сотрудничает с другими объединениями. До 2014 г. Российская Федерация участвовала в работе G8, которая теперь функционирует в формате G7.

До 2011 г. в итоговых проектах статей Комиссии международного права ООН (КМП ООН), на основе которых в последующем были разрабо-таны и приняты в г. Вене конвенции, содержалось усеченное определение международной организации как «межправительственной организации» (пп. »i» п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (ВКМПД); пп. 1 п. 1 ст. 1 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универ-сального характера 1975 г.; пп. »n» п. 1 ст. 2

Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.; пп. »i» п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (ВКПДМО)). Данный термин в последнее время не мог быть признан приемлемым, поскольку не учитывал важную тенденцию в практике, а именно включение в состав всё большего числа организаций негосударственных образований. Этот пробел был восполнен КМП ООН в 2011 г. -- принятием Проекта статей об ответственности международных организаций (ПСОМО), в котором было конкретизировано определение «международная организация». В частности, в п. »a» ст. 2 ПСОМО уточняется: «Международные органи-зации могут включать в качестве членов, помимо государств, и другие образования». При этом важным является действительное, а не первоначальное членство .

Членство в некоторых международных организациях в сфере энергетики (ИРЕНА (п. »А» ст. 6 Устава ИРЕНА 2009 г.) и КЭХ (п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 34, ст. 41 Договора к Энергетической хартии (ДЭХ) 1994 г.) открыто не только для государств, но также для организаций региональной экономической интеграции. В настоящий момент из организаций региональной экономической интеграции членом ИРЕНА является только ЕС , а членами КЭХ -- ЕС и Евратом . ЕС также является одной из сторон Договора, учреждающего ЭС 2005 г. (Договора ЭС), хотя и статус «участника» могут иметь лишь государства (п. 2 ст. 1 Договора ЭС). В большинстве организаций в сфере энергетики, однако, членами продолжают оставаться все еще только государства (МАГАТЭ (п. »А» ст. IV Устава МАГАТЭ 1956 г.), ОПЕК (п. »А» ст. 7 Устава ОПЕК 1961 г.), ФСЭГ (п. »А» ст. 6 Устава ФСЭГ 2008 г.)). При этом необходимым услови-ем для участия государств в ряде объединений в сфере энергетики в качестве членов является соблюдение определенного критерия (требование предварительного членства в другой организации, принадлежности к определенному географическому региону или определенной категории государств). Так, статус «участника» в ЭС может предоставляться только государствам -- членам ЕС (п. 2 ст. 1 Договора ЭС), статус «члена» ИРЕНА -- только государствам -- членам ООН (п. »А» ст. VI Устава ИРЕ-НА), статус «члена» Евратома -- только европейским государствам (ст. 106а Протокола № 2, изменяющего Договор о Евратоме/ЕСАЭ 1957 г.; ст. 49 Договора о ЕС), статус «членов» в ОПЕК и ФСЭГ -- только странам, которые экспортируют нефть или газ (п. »С» ст. 7 Устава ОПЕК; п. »А» ст. 6 Устава ФСЭГ).

Как представляется, вполне обоснованным является использование в ряде международных документов термина «публичная международная организация» для обозначения вышерассмотренной категории организаций (пп. 1 и 2 ст. 12 Устава МОТ 1919 г.; ст. 34 Статута Международного Суда (МС) ООН 1945 г.; п. «с» ст. 2 Конвенции ООН против коррупции 2003 г.). Он позволяет охватить не только межправительственные организации, но и организации, членами которых являются негосударственные образования.

Кроме того, квалификация публичной международной организации в качестве таковой возможна, если она учреждена на основе международного договора. В статье 5 ВКМПД подчеркивается применимость положений конвенции к «любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации». Аналогичное положение содержится и в ст. 5 ВКПДМО .

Большая часть международных организаций в сфере энергетики функционируют именно на основании международного договора (Устав МАГАТЭ; Договор о Евратоме/ЕСАЭ; Соглашение, касающееся учреждения ОПЕК 1960 г.; Устав ОПЕК; ДЭХ; Договор ЭС; Соглашение о функционировании ФСЭГ 2008 г. (Соглашение ФСЭГ); Устав ИРЕНА).

Еще один очень важный элемент традиционного определения «международная организация», который не следует упустить из виду при рассмотрении правовой природы международных энергетических объединений, -- это требование наличия у организации «международной правосубъектности». В тексте ПСОМО (п. »а» ст. 2) также подчеркивается, что термин «международная организация» означает организацию, «обладающую своей собственной международной правосубъектностью».

Не существует универсального определения правосубъектности в международном праве, могущего быть применимым ко всем различным видам организаций, действующим в международной сфере. В этой связи заслуживают внимания критерии, предложенные в 1998 г. Ассоциацией международного права для решения вопроса о наличии у организации международной правосубъектности. К ним относятся: (а) предоставление определенных полномочий либо прямо, либо путем необходимо подразумеваемого положения исходя из предоставленных организации функций; (b) обладание организацией определенной степенью способности или компетенции для предъявления своих требований на международном уровне, в отличие от отдельных требований ее членов; (с) способность самостоятельно вступать в международные соглашения и (d) способность органов организации принимать решения большинством голосов .

Приобретение правосубъектности по международному праву не обязательно зависит от наличия прямого положения о правосубъектности в учредительном акте организации. Международная правосубъектность организации может выводиться также из определенных объективных критериев на основе общего международного права. Подобный подход к вопросу о международной правосубъектности был принят МС ООН еще в 1949 г. при оценке правосубъектности ООН , а также получил широкое признание в доктрине международного права .

Лишь учредительные акты некоторых международных объединений в сфере энергетики (ИРЕНА и ФСЭГ) содержат прямые положения о своей международной правосубъектности. Устав ИРЕНА 2009 г. (п. »А» ст. XIII) предусматривает недвусмысленно: «Агентство обладает международной правосубъектностью». В Соглашении же ФСЭГ (ст. 1) закрепляется: «Форум обладает международно-правовым статусом». В международно-правовой литературе применительно к вопросу о взаимосвязи понятий «международная правосубъектность» и «международно-правовой статус» отмечается, что международная правосубъектность организации является предпосылкой ее международно- го-правового статуса, в то время как последний является результатом обладания правосубъектностью11. Иными словами, положение о международно-правовом статусе ФСЭГ свиде-тельствует о его правосубъектности по международному праву.

Следует заметить, что прямые положения о международной правосубъектности международных энергетических объединений можно встретить и в актах иных, чем учредительные акты таких объединений. Так, в соответствии со ст. 2 Соглашения о штаб-квартире ЭС 2007 г. «Австрийская Республика признает международную правосубъектность ЭС, проистекающую из Договора ЭС». В самом Уставе ОПЕК нет прямого положения о правосубъектности по международному праву. Вместе с тем о наличии у ОПЕК международной правосубъектности можно судить на основе Соглашения об учреждении Фонда ОПЕК по международному развитию 1980 г., ст. 1.01 которого устанавливает: «Фонд ОПЕК по международному развитию является многосторонним агентством по финансовому сотрудничеству и финансовой помощи, учрежденным странами -- членами ОПЕК и наделенным ими международной пра-восубъектностью» (а в соответствии со ст. 1.02

Соглашения: «Членство в Фонде открыто для всех стран -- членов ОПЕК»). Со времен римского права известно такое правило: nemo ad alium plus juris transferre potest quam ipse habet («никто не может передать другому больше прав, чем сам имеет»), то есть ОПЕК не могла учредить организацию, наделенную международной правосубъектностью, не будучи наделенной такой правосубъектностью.

Важно здесь подчеркнуть, что международная правосубъектность международной организации не является необходимым следствием ее правосубъектности по национальному праву, так же как и национальная правосубъектность не предполагает международной правосубъектности . Обязанность государств по предоставлению международной организации правосубъектности на своей территории проистекает из международного права (учредительных актов; соглашений о штаб-квартирах; соглашений о привилегиях и иммунитетах, заключаемых государствами -- членами и нечленами такой организации).

В том, что касается международных энергетических объединений, в учредительные акты и соглашения о штаб-квартирах этих объединений в большинстве случаев включаются непосредственно именно положения о национальной, а не международной правосубъектности (п. »А» ст. XV Устава МАГАТЭ; ст. 185 Договора о Евратоме/ЕСАЭ; Дополнительный протокол № 2 к Конвенции об ОЭСР 1960 г.; ст. 1 Соглашения между Королевством Бельгия и КЭХ 1995 г.; ст. 2 Соглашения между ЭC и Австрийской Республикой, касающегося местопребывания Секретариата Э^ п. »А» ст. XIII Устава ИРЕНА; ст. 4 Соглашения между государством Катар и ФСЭГ относительно штаб-квартиры ФСЭГ 2009 г.).

Международная правосубъектность организации должна быть отличной от правосубъектности ее членов. Этот элемент отражен в со-держащемся в ПСОМО требовании о том, чтобы организация обладала «собственной» международной правосубъектностью (п. »а» ст. 2). Кроме того, в резолюции, принятой Институтом международного права (ИМП) в 1995 г., подчеркивается, что данная резолюция «касается вопросов, возникающих в случае международной организации, обладающей международной правосубъектностью, отличной от правосубъектности ее членов» (п. »А» ст. 1) . В этой связи в международно-правовой литературе отмечается, что международные организации должны обладать по меньшей мере одним «органом со своей собственной волей». Такой орган должен формироваться делегатами двух и более членов организации и не должен зависеть от какого-либо конкретного государства . Во всех рассматриваемых в настоящей работе публичных международных организациях в сфере энергетики имеется как минимум один орган, в который входят представители различных членов. Иными словами, требуется наличие именно межправительственного органа, а не административного.

О наличии у органа международной организации (следовательно, и у организации в целом) «автономной воли» в практическом плане можно говорить в том случае, если она уполномочена принимать решения на основании большинства голосов своих членов. Едва ли можно говорить о наличии у международной организации «своей собственной воли», если решения принимаются органом на основании единогласия, поскольку это позволяло бы рассматривать такие решения в качестве решений членов организации. Воля международной организации не есть сумма воль ее членов . Именно правило большинства голосов членов, а не единогласия, позволяет организациям принимать решения, обязательные для членов без их согласия с ними .

Если говорить о публичных международных организациях в сфере энергетики, то характерной для них является, как правило, комбинация требований как большинства, так и единогласия для принятия решений в различных их органах (Евратом (ст. 101 и 203 Протокола № 2, изменяющего Договор о Евратоме (ЕСАЭ)), ОПЕК (п. »С» ст. 11 и п. »D» ст. 17 Устава ОПЕК), ЭС (п. 1 ст. 91 Договора ЭС), КЭХ (п. 1 ст. 36, п. 2 и 3 ст. 36 ДЭХ), ФСЭГ (п. »d» ст. 9 и п. »d» ст. 15 Устава ФСЭГ), ИРЕНА (п. »F» ст. IX, п. »D» ст. X Устава ИРЕНА)). Но не исключен вариант принятия решений только большинством голосов членов (МАГАТЭ (п. »H» ст. XIV и п. »B» ст. XIX Устава МАГАТЭ)).

Равным образом международная договорная правоспособность международной организации как свидетельство наличия у нее «своей собственной», «автономной воли» может выступать в качестве показателя существования у организации международной правосубъектности. Так, в соответствии с ВКПДМО (ст. 6) правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации. При этом ВКПДМО уточняет, что под правилами организации следует понимать не только учредительные акты организации, но и принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации (пп. »j» п. 1 ст. 2).

Полномочия на заключение международных соглашений с государствами и другими международными организациями, как правило, прямо закрепляются в учредительных актах публичных международных организаций в сфере энергетики (МАГАТЭ (п. »А» ст. XVI Устава МАГАТЭ), Евратом (ст. 101 и 206 Протокола № 2, изменяющего Договор о Евратоме 1957 г.), КЭХ (пп. »f» п. 3 ст. 34 ДЭХ), ФСЭГ (ст. 3 Согла-шения ФСЭГ), ИРЕНА (ст. XIV Устава ИРЕНА)). Подтверждением существования договорной правоспособности ОПЕК и ЭС может служить сложившаяся практика этих организаций (например, Соглашение между Австрийской Республикой и ОПЕК относительно штаб-квартиры ОПЕК 1974 г.; Соглашение между ЮНИДО, ОПЕК и Австрийским федеральным правительством, касающееся доступа должностных лиц ОПЕК к кооперативному магазину ЮНИДО 1974 г.; Соглашение между ЭС и Австрийской Республикой, касающееся местопребывания Секретариата ЭС 2007 г.).

Другим, не менее важным показателем наличия у конкретной организации международной правосубъектности является обладание ею способностью самостоятельного предъявления своих требований на международном уровне, отдельно от требований своих членов. Данный признак можно, в свою очередь, рассматривать в качестве еще одного свидетельства наличия у организации «своей собственной», «автономной воли». Рассуждая о правосубъектности ООН, МС ООН заявил, что «она является субъектом международного права и способна обладать международными правами и обязанностями, и что она имеет способность обеспечивать свои права путем предъявления международных претензий» .

Так, споры, возникающие между международными энергетическими объединениями (МАГАТЭ (разд. 51 Соглашения между МАГАТЭ и Австрийской Республикой о штаб-квартире МАГАТЭ 1957 г.), Евратом (ст. XII Соглашения между Правительством Южно-Африканской Республики и Евратомом по сотрудничеству в целях мирного использования атомной энергии 2013 г.), КЭХ (ст. 30 Соглашения между Королевством Бельгия и КЭФ 1995 г.)) и отдельными государствами могут разрешаться путем их передачи в международный арбитраж.

Индикатором существования международной правосубъектности международной организации может являться юридическая возможность пользования этой организацией привилегиями и иммунитетами по меньшей мере на территории государства-члена, где находится ее штаб-квартира. Привилегии и иммунитеты предоставляются этим организациям в целях обеспечения независимого и эффективного выполнения ими своих функций. Что касается публичных международных организаций в сфере энергетики, то имеются соглашения о штаб-квартире (ст. 5--6, 9--28 Соглашения между Австрийской Республикой и ОПЕК относительно штаб-квартиры ОПЕК 1974 г.; ст. 4--19 Соглашения между ЭС и Австрийской Республи-кой, касающееся местопребывания Секретариата ЭС 2007 г.; ст. 6--16 Соглашения между Государством Катар и ФСЭГ относительно штаб- квартиры ФСЭГ 2009 г.) либо соглашения, регулирующие вопросы привилегий и иммунитетов этих организаций (Соглашение о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ 1959 г.; Протокол № 7 к ДЕС, ДФЕС и Договору о Евратоме о привилегиях и иммунитетах ЕС 2012 г.; Соглашение между Королевством Бельгия и КЭХ 1995 г.; Соглашение о привилегиях и иммунитетах ИРЕНА 2012 г.).

Таким образом, как уже отмечалось выше, при отсутствии прямых положений о международной правосубъектности в учредительных либо других актах конкретного объединения в сфере энергетики следует руководствоваться определенными критериями (наличие у организации по меньшей мере одного межправительственного органа; принятие таким органом организации решений на основе большинства голосов ее членов; обладание организацией международной договорной правоспособностью, а также способностью самостоятельного предъявления своих собственных требований на международном уровне; пользование привилегиями и иммунитетами) для решения вопроса о наличии у такого объединения пра-восубъектности по международному праву. Но нельзя не отметить, что для установления международной правосубъектности международных организаций требуется совокупное наличие упомянутых выше критериев.

Международная правосубъектность позволяет международному объединению действовать на международной арене от своего собственного имени, своими собственными действиями приобретать и осуществлять пра-ва, а также самостоятельно исполнять обязанности. За действия международного объединения, не обладающего «собственной» международной правосубъектностью, будут нести ответственность члены, создавшие его .

Наряду с рассмотренными выше международными объединениями в сфере энергетики, отдельного анализа требуют вопросы, связанные с правовой природой и юридическим статусом таких объединений в сфере энергетики, которые текстуально в их учредительных актах именуются как «органы», однако обладают широкой степенью фактической независимости (МЭА, ЭЭС СНГ).

В соответствии с Решением Совета ОЭСР, учреждающего МЭА, от 15 ноября 1974 г. (Решение ОЭСР) МЭА учреждается как «автономный орган» в рамках ОЭСР (ст. 1) .

Как в Решении ОЭСР, так и в Соглашении по Международной энергетической программе 1974 г. (Соглашение МЭП) содержится ряд по-ложений о взаимосвязи МЭА и ОЭСР. Прежде всего, в соответствии с этими положениями «участвующими странами» могут быть лишь страны -- члены ОЭСР (ст. 2 Решения ОЭСР; п. 1 ст. 71 Соглашения МЭП) . Секретариат МЭА образует часть Секретариата ОЭСР (п. »а» ст. 7 Решения ОЭСР). Бюджет МЭА также составляет часть бюджета ОЭСР (п. »а» ст. 10 Решения ОЭСР), а расходы МЭА подлежат распределению между участвующими странами МЭА в соответствии со шкалой взносов, установленной согласно правилам ОЭСР, принятым в 1963 г. (п. 1 ст. 64 Соглашения МЭП). Кроме того, МЭА сотрудничает с компетентными органами ОЭСР в областях, которые представляют общий интерес (ст. 8 Решения ОЭСР), а Совет управляющих МЭА ежегодно отчитывается перед Советом ОЭСР о своей деятельности (ст. 8 Решения ОЭСР).

По определенным вопросам деятельности МЭА можно говорить о ее широкой автономии по отношению к ОЭСР. Так, Совет управляющих МЭА, являющийся органом, от которого исходят все акты МЭА, уполномочен принимать решения, которые, если не предусмотрено иное, являются обязательными для участвующих стран. Совет управляющих МЭА принимает свои собственные правила процедуры и правила го-лосования (ст. 4 Решения ОЭСР), призванные обеспечить автономию МЭА при принятии решений.

Все необходимые решения, касающиеся финансового управления МЭА, принимаются Советом управляющих МЭА на основе большинства (п. 4 ст. 64 Соглашения МЭП). Хотя бюджет МЭА и является частью бюджета ОЭСР, он принимается Советом управляющих МЭА, действующим при этом на основе большинства (п. »b» ст. 10 Решения ОЭСР; п. 3 ст. 63 Соглашения МЭП) (для принятия бюджета ОЭСР, согласно ее правилам процедуры, требуется единогласие). Шкалу взносов, установленную ОЭСР, уполномочен пересматривать лишь Совет управляю-щих МЭА на основе единогласия.

Секретариат МЭА состоит из исполнительного директора и такого персонала, который необходим. Исполнительный директор МЭА согласно Решению ОЭСР (ст. 7) назначается именно Советом управляющих по предложению либо по согласованию с Генеральным секретарем ОЭСР, хотя в тексте Соглашения МЭП нет упоминания о Генеральном секретаре (п. 2 ст. 59). Секретариат МЭА выполняет функции, которые возложены на него Соглашением МЭП, либо любые другие функции, возложенные на него Советом управляющих МЭА (ст. 60 Соглашения МЭП). При исполнении своих обязанностей исполнительный директор и персонал несут ответственность перед органами МЭА (п. »а» ст. 7 Решения ОЭСР; п. 3 ст. 59 Соглашения МЭП).

МЭА обладает определенной автономией также в сфере внешних сношений. Она может устанавливать соответствующие отношения с неучаствующими странами, международными организациями, будь то правительственные или неправительственные, с другими организациями и частными лицами для достижения целей МЭП (ст. 12 Решения ОЭСР; ст. 63 Соглашения МЭП). Ответственность в рамках МЭА за ведение внешних сношений возложена на Постоянную группу по глобальному энергетическому диалогу .

Широкая степень организационной, функциональной и финансовой автономии, которой пользуются такие объединения, дала основание для рассмотрения подобного рода объединений в зарубежной международно-правовой литературе в качестве de facto международных организаций . Рассмотренные органы, однако, не могут быть полностью независимыми, поскольку они создаются на основании не международного договора, а резолюций органов головной организации, которые в любое время путем внесения поправок в свои резолюции могут изменить структуру, мандат и допускаемые методы функционирования создаваемых органов, равно как и полностью упразднить или заменить их. В силу этого эти органы называют еще «квазиавтоном- ными (quasi-autonomous bodies (QABs))» .

Отсутствие межгосударственного соглашения не создает правовое основание для признания за новой «организацией» правосубъектности, отличной от правосубъектности ее членов, которая позволяла бы ей действовать автономно на международной арене. Наличие договора необходимо еще и по «демократическим» соображениям, поскольку учреждение новых «организаций» на основе резолюции иной организации, без участия национальных парламентов в целях выражения согласия государств на обязательность договора, может вызывать сомнения с точки зрения демократической легитимности этих «организаций».

В отличие от МЭА, ЭЭС СНГ учрежден на основе международного договора -- Соглашения о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики CNT от 14 февраля 1992 г. (Соглашение 1992 г.). В соответствии с п. 1.1 Положения об ЭЭС СНГ 2005 г. (Положение 2005 г.), ЭЭС СНГ является «межправительственным органом СНГ».

Взаимосвязь ЭЭС СНГ и СНГ раскрывается лишь в ряде положений документов ЭЭС СНГ. В частности, целью ЭЭС СНГ является проведение совместных и скоординированных действий государств -- участников СНГ в области электроэнергетики, направленных на обеспечение устойчивого и надежного электроснабжения экономики и населения этих государств на основании эффективного функционирования объединения их систем электроэнергетики (п. 1.2 Положения 2005 г.). Кроме этого, имеются положения о руководстве ЭЭС СНГ в своей деятельности Уставом СНГ и иными документами СНГ, а также о тесном взаимодействии ЭЭС СНГ при осуществлении своей деятельности с органами СНГ (п. 1.3--1.4 Положения 2005 г.). Само Положение 2005 г. утверждено решением органа СНГ -- Экономического совета СНГ.

ЭЭС СНГ в своей деятельности сохраняет независимость от СНГ. Устав ЭЭС СНГ 1994 г. (Устав 1994 г.) и Регламент ЭЭС СНГ 2000 г. (Регламент 2000 г.) утверждены самим ЭЭС СНГ. Исполнительный комитет (ИК), который является рабочим органом ЭЭС СНГ, возглавляется председателем, который назначается решением самого ЭЭС СНГ (ст. 5 Соглашения 1992 г.; п. 6.3 Положения 2005 г.). Проект повестки заседания ЭЭС

СНГ формируется ИК (п. 2.3 Регламента 2000 г.). ИК подотчетен ЭЭС СНГ (ст. 5 Соглашения 1992 г.). Финансирование деятельности ЭЭС СНГ и ИК ЭЭС СНГ осуществляется в соответствии с согласованной с членами ЭЭС СНГ и ежегодно утверждаемой ЭЭС СНГ сметой расходов (п. 7.1 Положения 2005 г.). Участие в качестве членов в ЭЭС СНГ не ограничено лишь государствами -- участниками СНГ, иные государства вне пространства СНГ также могут становиться членами ЭЭС СНГ (ст. 11 Соглашения 1992 г.) .

Анализ применимых документов ЭЭС СНГ дает основание сделать вывод о том, что ЭЭС СНГ обладает всеми признаками международной правосубъектности международной организации, о которых говорилось выше . Так, в состав ЭЭС СНГ входят полномочные представители государств -- членов ЭЭС -- по должности первые руководители органов управления электроэнергетикой (ст. 1 Соглашения 1992 г.). В ЭЭС СНГ имеются постоянно действующие рабочие органы (например, Координационный совет по выполнению Стратегии взаимодействия и сотрудничества государств -- участников СНГ в области электроэнергетики). Решения ЭЭС принимаются большинством голосов его членов (п. 8.3 Регламента 2000 г.; п. 5.6 Положения 2005 г.). В числе закрепленных за ЭЭС СНГ функций: сотрудничество с международными и национальными организациями, хозяйствующими субъектами и энергообъединениями; участие в работе международных энергетических ор-ганизаций (п. 3.1). ЭЭС заключены различные международные соглашения с перечисленными субъектами (например, Соглашение между ЭЭС и Правительством Российской Федерации об условиях пребывания Исполнительного комитета ЭЭС СНГ на территории Российской Федерации 2005 г. (Соглашение о штаб-квартире ЭЭС); Соглашение о сотрудничестве между ЭЭС СНГ и Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации СНГ 2014 г.; Соглашение о сотрудничестве между ЭЭС СНГ и Межгосударственным экологическим советом государств -- участников СНГ 2015 г.). На территории России ЭЭС пользуется привилегиями и иммунитетами на основе Соглашения о штаб-квартире ЭЭС. Наконец, согласно Регламенту Экономического суда СНГ (ЭС СНГ) за разрешением споров ЭЭС СНГ может обращаться в ЭС СНГ (п. 23 Регламента ЭС СНГ).

Обобщая, можно сказать, что именно наличие межгосударственного соглашения служит важным критерием для проведения различия между органами и организациями. Проведение различия между отдельными организациями и органами имеет не только теоретическое, но также и практическое значение. Оно важно при обсуждении, например, вопросов выхода либо исключения государств из организаций, привилегий и иммунитетов. Практическую значимость проведения такого различия еще можно проиллюстрировать на примере преобразования ЮНИДО из органа Генеральной Ассамблеи ООН в независимую международную организацию (в специализированное учреждение ООН) .

Однако не все объединения в сфере энергетики, действующие на международной арене, обладают международной правосубъектностью. МИРЭС, МГС и МНС могут быть отнесены к категории международных неправительственных организаций. В качестве неправительственных ор-ганизаций МИРЭС и МГС аккредитованы в ООН .

До сих пор, к сожалению, нет четкого нормативного определения понятия «международная неправительственная организация», несмотря на факт неуклонного роста числа этих организаций в мире .

В контексте вышесказанного представляют интерес критерии для признания правосубъектности международных неправительственных организаций, содержащиеся в Европейской конвенции о признании правосубъектности международных неправительственных организаций 1986 г. (Конвенции 1986 г.). В соответствии с Конвенцией 1986 г. (ст. 1) конкретная организация может быть признана в качестве международной неправительственной, если она отвечает всем следующим условиям: (а) является ассоциацией, фондом или другой частной организацией; (b) имеет некоммерческую цель международной общественной пользы; (с) учреждена на основе внутреннего права государства -- участника Конвенции 1986 г.; (d) осуществляет свою деятельность, оказывая влияние не менее чем в двух государствах, и (e) имеет свой зарегистрированный офис на территории одного государства-участника и центральный орган управления (central management) и контроля на территории этого или другого государства -- участника Конвенции 1986 г.

Международные неправительственные организации учреждаются не на основании межправительственных соглашений. В Резолюции ЭКОСОС 1996/31, принятой в 1996 г., подчеркивается: «Любая такая организация, которая не учреждена каким-либо государственным органом либо на основе межправительственного соглашения, считается неправительственной организацией» (п. 12). Такие организации учреждаются на основе акта, регулируемого нормами внутреннего права конкретного государства. Так, МИРЭС и МНС являются компаниями, ответственность которых ограничена гарантией (company limited by guarantee), которые учреждены на основе устава (articles of associations) и регулируются Законом Великобритании о компаниях 2006 г. (Companies Act 2006). МГС является ассоциацией (association), созданной на основании устава (articles of association) и регулируемой Гражданским кодексом Швейцарии 1907 г. (п. 1 ст. 1 Устава МГС 2015 г.). Как правило, в качестве членов неправительственных организаций выступают частные лица . Так, членство в МИРЭС и МНС открыто для национальных комитетов (НК), учреждаемых государствами в целях представительства энергетических интересов. При этом НК могут представлять энергетические интересы, как правило, страны в целом. По Уставу МНС каждый комитет члена должен «оставаться представителем страны, которая обладает энергетическими ресурсами» (п. »а» ст. 5.2). Вместе с тем комитеты членов в МИРЭС могут представлять также энергетические интересы территорий, под которыми, согласно Уставу МИРЭС, следует понимать «определенную суверенную территорию или в исключительных случаях другой географический район, признаваемый в качестве территории» (ст. 25.1).

Энергетические интересы в МИРЭС и МНС в рамках НК могут представлять не только физические и юридические лица, но также правительственные (государственные) органы и организации, научные и научно-исследовательские учреждения (ст. 5.2 Устава МИРЭС; ст. 25.1 Устава МНС).

От каждой страны (территории) в этих организациях может быть один член -- НК (ст. 11.2 Устава МИРЭС; ст. 5.1 Устава МНС). Энергетические интересы России в МИРЭС представляет Ассоциация топливно-энергетического комплекса «Российский национальный комитет Мирового энергетического совета» (РНК МРЭС), а в МНС -- Ассоциация «Российский национальный комитет Мирового нефтяного совета по организации и проведению мировых нефтяных конгрессов» (РНК МНС). Указанные комитеты имеют статус национального юридического лица и сведения о них в ключены в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ).

В МИРЭС есть возможность также непосредственного членства (direct membership) организаций (в отдельности, а не через комитет члена) страны, которая не представлена в МИРЭС комитетом члена .

Что касается МГС, то в его работе участвуют в качестве действительных членов не только газовые организации в соответствии со ст. 4 Устава МГС, но также органы государств, причем напрямую . От каждого государства в МГС не может быть более одного действительного члена.

Членство правительственных органов в организациях, однако, не может препятствовать квалификации такого рода организаций в качестве неправительственных. Так, ЭКОСОС в вышеприведенной Резолюции (п. 12) в качестве неправительственных рассматривает и «организации, принимающие назначаемых правительственными органами членов, при условии, что такое членство не препятствует свободному выражению мнений этой организации».

Участие в одной организации в качестве членов и государств, представленных правительственными министерствами и (или) другими правительственными учреждениями, и транснациональных акторов от одной страны или различных стран дало основание некоторым исследователям рассматривать такую организацию в качестве «гибридной» . В контексте вышеизложенного представляется законо-мерным и удачным введение в научный оборот конструкции «транснациональная организация» в целях обозначения международной неправительственной организации. Для признания организации в качестве транснациональной требуется, чтобы в организации были представлены по меньшей мере две различные страны и один из представителей не был аген-том (представителем) правительства .

Международные неправительственные организации также должны преследовать некоммерческую цель международной общественной пользы. Так, согласно ст. 3.1.1 Устава МИРЭС, «целью благотворительной организации (МИРЭС. -- Прим. А. Г.) является поддержка рациональных поставок и использования энергии во благо всего человечества (курсив мой. -- А. Г.) (for the greatest benefit of all people)», а согласно ст. 2.1 Устава МНС «цели Мирового нефтяного совета заключаются в продвижении идеи устойчивого снабжения и эффективного использования нефти, газа и других энергетических ресурсов в интересах общественности (курсив мой. -- А. Г.) (for the benefit of the public)».

Миссия МГС в его Уставе определяется так: «МГС стремится к сотрудничеству с государственными ведомствами и многосторонними организациями, стараясь при этом продемонстрировать экономические, социальные и экологические преимущества газа (social and environmental benefits of gas) в глобальной структуре энергопотребления (курсив мой. -- А. Г.)».

Некоммерческая цель международной пользы этих организаций демонстрируется использованием в английском варианте текстов уставов слова benefit, которое можно переводить на русский язык как «польза, выгода», а об общественном характере пользы свидетельствуют такие формулировки, как all people (все человечество), social (социальный), the public (общественность). Кроме этого, некоммерческая (non-profit) природа деятельности МГС подтверждается в отдельном положении Устава МГС (п. 2 ст. 1), где недвусмысленно подчеркивается: «МГС является международной некоммерческой организацией». МИРЭС и МНС в соответствии со своими уставами являются благотворительными организациями.

Для признания неправительственной организации «международной» требуется, чтобы она осуществляла деятельность, которая имеет влияние не менее чем в 2 государствах (п. »с» ст. 1 Конвенции 1986 г.). Резолюция ЭКОСОС

1296 (XLIV) содержит иные, дополнительные требования к неправительственным организациям, которые претендуют на статус международных. Такая организация, в частности, должна продемонстрировать транснациональный характер деятельности, «охватывая, где это возможно, значительное число стран в различных районах мира» (п. 4); она «должна быть международной по своей структуре» (п. 7) . На сегодняшний день в составе МИРЭС 92 страны, представляющие свыше 3 000 организаций ; в МНС представлено 65 стран, в свою очередь, представляющих свыше 96 % мирового произ-водства и потребления нефти и газа ; в составе МГС 90 действительных членов .

У международной неправительственной организации должен также иметься зарегистрированный офис в одной стране (п. »с» ст. 1 Конвенции 1986 г.). Так, офисы МИРЭС и МНС зарегистрированы в Лондоне (Великобритания) , зарегистрированный офис МГС находится в Веве (Швейцария) . Наличие зарегистрированного офиса у организации в одной стране на основе Конвенции 1986 г. (п. 1 ст. 2) дает ей право требовать признания своей правосубъектности другими странами. Однако говорить при этом о международной правосубъектности международных неправительственных организаций нельзя, поскольку речь идет только о признании правосубъектности в странах, которые являются участниками Конвенции 1986 г. В настоящее время в этом договоре участвуют всего лишь 12 государств из 47 государств -- членов Совета Европы .

В литературе встречается утверждение, согласно которому, если неправительственной организации предоставляется статус со стороны международной межправительственной организации, она одновременно приобретает международно-правовой статус, хотя и не статус субъекта международного права . Неправительственные организации, деятельность которых носит транснациональный характер, не могут рассматриваться в качестве субъектов международного права, поскольку не имеют международно-правовой основы. Эти организации создаются не на основе международного договора, они учреждаются на основе норм внутреннего права конкретного государства .

Участниками международных публичных отношений в сфере энергетики, также не обладающими международной правосубъектностью, являются неформальные объединения (G7/G8, G20, МЭФ).

МЭФ, согласно своему Уставу 2011 г. (п. 2 разд. III), «служит нейтральным посредником в проведении неформального, открытого, ин-формированного и непрерывного глобального энергетического диалога между его членами -- государствами-производителями и государствами-потребителями энергии, включая транзитные государства (курсив мой. -- А. Г.)».

В заявлении, сделанном министрами финансов и председателями центральных банков G7 в связи с созывом G20, в частности, предлагалось «учредить новый механизм для неформального диалога в рамках Бреттон-Вудской институциональной системы для расширения диалога по ключевым вопросам экономической и финансовой политики среди систематически влиятельных экономик и содействия сотрудничеству для достижения стабильного и устойчивого мирового экономического роста, приносящего пользу всем (курсив мой. -- А. Г.)» . Перед принятием в 1998 г. саммита в Бирмингеме (Великобритания) правительство Великобри-тании охарактеризовало G8 как «неформальную организацию без каких-либо правил или постоянного персонала Секретариата (курсив мой. -- А. Г.)» .

Указанные объединения, в отличие от международных организаций, учреждаются неформальными международными соглашениями. МЭФ функционирует на основе Устава, который не может рассматриваться в качестве правового документа, поскольку в п. 3 разд. III Устава МЭФ прямо разъясняется: «Устав не создает каких-либо юридически обязывающих прав или обязанностей между его членами или среди его членов (курсив мой. -- А. Г.)». В Уставе МЭФ содержатся не юридические, а политические обязательства членов быть приверженными глобальному энергетическому диалогу, в соответствии со своим внутренним правом и международными обязательствами участвовать в Форуме и в духе доброй воли стремиться к выполнению положений Устава и достижению его целей (п. 4 разд. III Устава МЭФ) .

А G7/G8, G20 и вовсе действуют без учредительных актов, равно как и без правил процедур. Отсутствие в G7/G8, G20, по сравнению с МЭФ, формальных критериев членства и правил принятия решений, постоянного секретариата с персоналом, собственного бюджета, а также постоянного месторасположения (штаб- квартиры) свидетельствует о большей степени неформальности этих объединений.

Секретариатские услуги в рамках форматов G7/G8, G20 оказывает страна, которая председательствует в них и принимает саммит G7/G8, G20. Ведущая роль в определении повестки дня для G7/G8, G20 принадлежит стране-председа- телю, а председательство в G7/G8, G20 сменяется среди членов ежегодно на ротационной основе. Финансовые расходы по проведению встреч в рамках G7/G8, G20 также несет страна- председатель (расходы на аренду помещений для конференций, на меры по обеспечению безопасности, наем сотрудников), в то время как страны-участники несут свои собственные расходы, которые касаются участия в работе групп .

C 2008 г. встречи, которые ранее проводились в рамках G20 на уровне министров (ministerials), стали играть подчиненную роль по отношению к встречам на уровне глав государств и правительств -- саммиту лидеров (первый саммит лидеров G20 был проведен в Вашингтоне в 2008 г.). Первый саммит лидеров G7 был проведен во Франции в 1975 г. Вместе с тем в последнее время получило распространение проведение в рамках G7/G8, G20 встреч на уровне министров в конкретных областях, в том числе и министров энергетики стран этих групп. Созданные на базе Университета Торонто (Канада) Исследовательские группы по вопросам G7/G8 и G20 попыталась аккумулировать и классифицировать различные обязательства (commitments) G7/G8 и G20, содержащиеся в коммюнике за определенный период. Приводимая ими информация показывает, что в рамках саммита лидеров G20 за период с 2008 по 2015 г. было принято 98 обязательств в сфере энергетики , а в рамках саммита лидеров G7/G8 за период с 2003 по 2010 г. -- около 120 обязательств в сфере энергетики . Встреч же на уровне министров энергетики стран G7/G8 за период с 1979 по 2018 г. было проведено 13 , в рамках G20 за период с 2015 по 2019 г. -- 4 . Общим трендом является увеличение числа обязательств, принимаемых в рамках G7/G8, G20. Встречи в рамках этих объединений (G7/G8, G20, МЭФ) в большинстве своем носят закрытый характер, также ограничивается доступ к их документам. В них отсутствуют полностью

формальные механизмы разрешения споров и принуждения. Объясняется все это неформальным характером рассматриваемой группы объединений. В силу своей природы данные объединения могут вступать только в юридически неформальные связи и контакты с внешними заинтересованными субъектами. В Уставе МЭФ (разд. XII), в частности, подчеркивается, что взаимоотношения между МЭФ и соответствующими организациями строятся посредством обмена меморандумами о взаимо-понимании. Следует заметить, что последние не имеют юридически обязательной силы .

Наконец -- что особенно важно, -- решения/обязательства G7/G8, G20 включаются в издаваемые ими официальные документы (коммюнике, декларация, редко заявление (statement)), относящиеся к неправовым актам, актам «мягкого права». Отсюда и встречающееся в западной литературе по международному праву обозначение неформальных объединений как «мягких организаций» (soft organizations) .

Определяют неформальные объединения еще и в качестве «параорганизаций» (от греч. пара -- возле, рядом, близко) на том осно-вании, что у этих объединений имеются признаки, сближающие их с «формальными» организациями (постоянство и регулярность работы) . Учреждение неформальных международных объединений можно рассматривать в качестве предварительной, первой ступени движения к «формальным» международным организациям. С этой точки зрения такие объединения характеризуются как организации in statu nascendi (от лат. -- состояние зарождения) .

Вышерассмотренные неформальные объединения -- это организации sui generis, которые не обладают правосубъектностью по международному праву. Привлекательность гибких, неформальных форматов сотрудничества государств состоит во многом в конфиденциальности их работы, а также возможности быстрого принятия решений .

Проведенный анализ правовой природы и правового положения неформальных международных объединений, а также международных неправительственных (транснациональных) организаций подводит нас к широко обсуждаемым в зарубежной международно-правовой литературе вопросам неформального международного нормо- и правотворчества (informal international rule / law-making) и глобального административного права (global administrative law) .

В современных условиях можно говорить о формировании глобального административного пространства, отличного от пространства межгосударственных отношений, регулируемого международным правом (нормами права, которые регулируют правовой статус и деятельность публичных международных организаций), и внутригосударственного про-странства, регулируемого национальным административным правом, хотя и вбирающего в себя элементы этих двух видов пространства . Неприемлемым, однако, следует считать допущение о существовании глобального административного права. В глобальное административное пространство вовлекаются неправосубъектные по международному праву акторы, которые не могут заниматься международным правотворчеством. Вместе с тем было бы ошибочно игнорировать роль этих акторов в глобальном регулировании (управлении) (global governance), которое осуществляется с помощью нормативных регуляторов, хотя и неправовых (актов «мягкого права»). Структура глобального управления (в отличие от национального управления)носит не иерархический, а полицентричный характер. Для глобального управления характерными являются методы не принуждения и подчинения, а убеждения и поощрения, которые находят выражение в актах «мягкого права» .