Історіографія дослідження адміністративно-правових засад організації та діяльності регіональних прокуратур

здобувач наукового ступеня

доктора юридичних наук

Вступ

Вивчення сучасних правових інститутів не може відбуватися без дослідження історичного процесу виникнення і розвитку юридичної наукової думки. М.А. Дамірлі вказує: «Наукова думка людства виробила три основні форми науково-пізнавального ставлення до історії: науково-історіографічну (чи конкретно-історичну), теоретико-історичну і філософсько-історичну» [1, с. 20]. На актуальність історичного дослідження в рамках певних галузей права, що сприятиме більш глибокому вивченню та розумінню правової реальності, звертає увагу І.В. Музика: «Нині перспективними уявляються дослідження надбань провідних наукових шкіл, напрямів, течій вітчизняної і зарубіжної юридичної думки та їхнього зв'язку з тенденціями світової юридичної історіографії» [2, с. 25].

Дослідження питань розвитку адміністративно-правових засад організації та діяльності регіональних (обласних) прокуратур безпосередньо пов'язано з розвитком адміністративного права. Реформування сучасного вітчизняного адміністративного права у ХХІ ст. органічно пов'язано з євроінтеграційним вибором України. З цього приводу професор О.Ф. Андрійко зазначає: «Процес змін системи адміністративно-правового регулювання є досить тривалим, оскільки залежить від вироблення і сприйняття сучасних правових доктрин, правової культури, темпів економічного і політико-правового розвитку країни, можливостей самого суспільства сприйняти інші теоретичні догми в доктринальному осмисленні адміністративно-правового регулювання» [3, с. 16]. Із розпадом СРСР у 1991 році в Україні органи прокуратури було істотно реформовано в напрямі гармонізації та зближення прокурорської системи з аналогічними системами сучасних демократичних держав. Вивчення історіографії певних явищ, процесів, понять у наукових правничих розвідках є обов'язковою умовою для їх повного та всебічного доктринального аналізу.

Питання адміністративно-правового забезпечення діяльності правоохоронних органів досліджуються в роботах фахівців у сфері адміністративного права, серед яких роботи О. Бандурки, В. Бевзенка, М. Віхляєва, Н. Губерської, С. Гусарова, Р. Калюжного, Т. Коломоєць, В. Колпакова, А. Комзюка, О. Кузьменко, В. Курила, Д. Лук'янця, Д. Лученка, П. Лютікова, Р. Мельника, О. Миколенка, Н. Нижник, Д. Приймаченка, Ю. Севрука, С. Стеценка, М. Тищенка, А. Школика та інших вчених-адміністративістів. Актуальні питання адміністративно-правового забезпечення організації та діяльності органів прокуратури досліджували в своїх працях відомі науковці О. Агєєв, М. Івчук, О. Іщук, С. Кулинич, В. Миколенко, Є. Попович, В. Сухонос, В. Шуба, М. Якимчук та інші.

Із останніх досліджень слід зазначити роботи Ю.А. Чаплинської «Адміністративно-правове забезпечення реформування органів прокуратури України» [4], П. Шаганенко «Адміністративно-правове регулювання організаційного забезпечення діяльності органів прокуратури» [5], С. Циганка «Поняття і зміст адміністративно-правового забезпечення діяльності прокуратури України» [6], О. Баганця «Адміністративно-правове забезпечення реформи органів прокуратури України» [7], В. Карпунцова «Процесуальна компетенція органів прокуратури України: адміністративно-правовий аспект» [8]. Проте питання історіографії дослідження адміністративно-правових засад організації та діяльності регіональних прокуратур потребує окремої уваги з метою формування доктринальної основи для подальших наукових пошуків, що й зумовлює актуальність цього дослідження.

Методологія роботи спирається на органічне поєднання філософських, загальнонаукових і спеціально-юридичних методів дослідження, серед яких ключову роль відіграють закони філософського методу діалектики (єдності та боротьби протилежностей, переходу кількісних змін у якісні), а також прийом «заперечення заперечення». Серед загальнонаукових методів дослідження застосовуються прийоми логічного методу (аналіз, синтез, дедукція та індукція), системний і структурно-функціональний методи, прийоми соціологічного методу. Зі спеціально-юридичних методів дослідження використовуються методи юридичної логіки та юридичної статистики, метод юридичної догматики (як різновид аксіоматичного методу) та метод юридичного моделювання.

Постановка завдання

Метою наукової публікації є історіографічний огляд джерельної бази та аналіз теоретичних досліджень адміністративно-правових (організаційних і діяльнісних) основ розвитку регіональних (обласних) прокуратур в Україні у ХХІ ст.

прокуратура адміністративний правовий регіональний

Результати дослідження

Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 року прийняла Закон України «Про прокуратуру». Чинний нині Закон України «Про прокуратуру» був прийнятий 14 жовтня 2014 року на підставі прийнятої у 1996 році Конституції України. Правові засади організації та діяльності прокуратури України визначаються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», в яких закріплюються базові критерії організації та діяльності органів прокуратури України. В абз. 2 п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України визначено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. У п. 14 ч. 1 ст. 92 Основного Закону України зазначено, що організація і діяльність прокуратури визначаються виключно законами України.

Основні положення про організацію та діяльність органів прокуратури закріплюються в Законі України «Про прокуратуру». У статті 4 вказаного Закону зазначено, що організація та діяльність прокуратури України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Правові основи діяльності прокуратури визначено у ст.ст. 1, 3 розділу І цього Закону. У розділі ІІ зазначеного Закону встановлені організаційні основи системи прокуратури (ст. 7), а також структура і компетенція регіональних (обласних) прокуратур (ст. 10). Загальні засади прокурорського самоврядування та органи, які забезпечують діяльність прокуратури, визначаються у розділі VIII Закону (ст.ст. 65-80).

Також до нормативно-правової джерельної бази належать накази Генерального прокурора, які визначають загальні засади організації діяльності органів прокуратури щодо забезпечення ефективного виконання покладених на них функцій, зокрема, чинний нині Наказ Генерального прокурора «Про загальні засади організації роботи в органах прокуратури України» № 15 від 19 січня 2017 року (зі змінами, внесеними наказом Генеральної прокуратури України № 174 від 29 серпня 2019 року). Наведені законодавчі та нормативно-правові акти визначають основні загальнотеоретичні напрями наукових досліджень у зазначеній сфері.

Принципи (основи, засади) за своєю суттю є виразом керівних начал, основних правил організації та діяльності апарату державного управління. Щодо підходів до визначення сучасної системи принципів адміністративного права України, то необхідно пам'ятати зауваження академіка В.Б. Авер'янова, який підкреслює: «Колишнє радянське адміністративне право (єдине в цьому сенсі серед інших галузей права) залишалося без власних принципів саме через те, що в теорії вони підмінялися принципами державного управління» [9, с. 12].

У перший період, а саме у 90-х роках ХХ ст., в Україні дослідження засад організації і діяльності органів прокуратури, у тому числі регіональних (обласних) прокуратур, здебільшого відбувалося у загальнотеоретичному, конституційному, кримінально-процесуальному, кримінально-виконавчому і кримінологічному напрямах. Лише у другий період - на початку ХХІ ст. почали проводитися спеціальні наукові дослідження засад організації та діяльності органів прокуратури України в адміністративно-правовому аспекті. Насамперед це пов'язано із конституційною, адміністративною реформами, політикою децентралізації, а також істотними змінами у сфері кримінальної юстиції, прийняттям Конституції України, Кримінального, Кримінального процесуального кодексів, Кодексу адміністративного судочинства.

Загальнотеоретичний напрям розробляється у працях Є.А. Безкровного, Д.М. Добровольського, Д.С. Д'ячкова, І.М. Козьякова, М.В. Косюти, В.І. Малюги, М.І. Мичка, І.В. Озерського, О.Б. Ференця та інших. Конституційно-правовий напрям досліджень представлений насамперед у дисертаційних працях В.О. Боняк, Р.А. Жоган. Кримінологічні та кримінально-виконавчі основи діяльності органів прокуратури розробляються у працях О.С. Іщука, Ю.О. Новосада.

Адміністративно-правові засади організації та діяльності органів прокуратури розглядаються у дисертаційних дослідженнях М.К. Якимчука «Організаційно-правові основи управління в органах прокуратури України» [10], С.А. Кулинича «Управлінські процедури в діяльності органів прокуратури України» [11], В.В. Шуби «Адміністративно-правові відносини в діяльності органів прокуратури України: загальнотеоретичні аспекти» [12], Є.М. Поповича «Управління органами прокуратури України: організаційно-правові проблеми» [13], М.Ю. Івчука «Адміністративно-правовий статус органів прокуратури України» [14], Я.О. Ліховіцького «Адміністративно-правові засади координації правоохоронної діяльності органами прокуратури» [15], В.А. Миколенка «Прокуратура України як суб'єкт адміністративного права» [16], С.О. Марченкової «Адміністративно-правовий статус прокуратури України» [17], О.Г. Мартинюка «Адміністративна діяльність органів прокуратури» [18], О.Б. Неврозова «Адміністративно-правовий статус прокуратури в Україні» [19], С.В. Циганка «Адміністративно-правовий статус регіональної прокуратури в Україні», І.І. Брус «Організаційно-правові засади виховної діяльності в органах прокуратури України», А.Ю. Манькута «Адміністративно-правові засади дисциплінарної відповідальності прокурорів в Україні» [22], Ю.А. Чаплинської «Адміністративно-правове забезпечення реформування органів прокуратури України» [23], О.О. Баганця «Адміністративно-правове забезпечення реформи органів прокуратури України» [24], Б.Г. Васильчука «Прокуратура як суб'єкт адміністративного права України» [25], Р.М. Дмитренка «Адміністративно-правові засади прокурорської діяльності у сфері виконання покарань України» [26].

Серед монографічних досліджень, в яких досліджуються адміністративно-правові принципи організації та діяльності органів прокуратури, необхідно вказати наукові праці вчених-адміністративістів Т.О. Коломоєць та І.Є. Лєскіної «Гендерна рівність в організації діяльності органів прокуратури України: адміністративно-правовий аспект [27], В.В. Карпунцова «Процесуальна компетенція органів прокуратури України: адміністративно-правовий аспект» [28], О.М. Рєзніка «Адміністративно-правові засади діяльності правоохоронних органів із забезпечення фінансово-економічної безпеки України» [29], А.Г. Рубана «Адміністративно-правові засади здійснення прокуратурою правоохоронної функції держави» [30].

У вказаних наукових працях питання організації та діяльності вітчизняних органів прокуратури досліджуються узагальнено, а сучасні проблеми адміністративно-правових засад організації і діяльності регіональних (обласних) прокуратур розглядаються фрагментарно. Проте зазначені дослідження мають важливе теоретичне значення для проведення подальших наукових розвідок з метою практичного вдосконалення організації та діяльності регіональних (обласних) прокуратур в Україні.

Окремо слід вказати на серію монографічних робіт В.В. Сухоноса, опублікованих у 20042010 роках: «Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і сучасність» [31], «Прокуратура в системі державних органів України: теоретичний аналіз сучасного стану та перспектив розвитку» [32], «Правові та організаційні аспекти розвитку прокуратури України в сучасних умовах» [33], в яких автором проведено комплекс досліджень з організації та діяльності прокуратури України. Він розглядає організаційну структуру органів прокуратури України, питання організації кадрової роботи. В.В. Сухонос зазначає, що «поняття «діяльність прокуратури» відноситься до основних категорій науки про прокурорський нагляд» [31, с. 267]. Вчений вказує, що правова діяльність прокуратури є правовою формою реалізації її функцій: «Змістом діяльності прокуратури є її функції» [33, с. 154].

Вчені В.А. Миколенко [16, с. 9] та О.М. Литвак [34, с. 16] також дотримуються функціонального підходу, відповідно до якого діяльність органів прокуратури визначається покладеними на них функціями. В.В. Сухонос робить висновок, що система органів прокуратури базується на організаційних зв'язках трьох видів: принципі субординації (підлеглості), принципі реординації (зворотного підпорядкування) та принципі координації (погодження). Він вказує, що принципи організації діяльності прокуратури є елементом правового статусу прокуратури. Вчений підкреслює, що наявною є потреба у перегляді тих принципів організації та діяльності системи органів прокуратури України, які не відповідають сучасному стану розвитку держави і суспільства.

М.К. Якимчук застерігає від дублювання організаційних структур і зазначає, що точне відтворення структури центрального апарату без належних обґрунтувань мало негативні наслідки (зокрема, однакові вимоги до організації роботи в органах прокуратури на всіх рівнях тільки за предметним чи предметно-зональним принципами), хоча внутрішня структура органів прокуратури не може бути однаковою на різних рівнях системи в різних регіонах [10, с. 284-285]. Так, слушною є пропозиція В.В. Сухоноса, висловлена ним ще у 2010 році, щодо вдосконалення принципу незалежності прокуратури і суду в системі стримувань і противаг: «Прокурорам областей і прирівняним до них слід надати право безпосередньо порушувати дисциплінарне провадження щодо суддів» [33, с. 288].

У дисертації Б.Г. Васильчука «Прокуратура як суб'єкт адміністративного права України» 2019 року [25] проведений аналіз основних сучасних наукових підходів до визначення прокуратури як суб'єкта адміністративного права. Автор доходить висновку, що прокуратура України є самостійним суб'єктом адміністративного права, оскільки вона наділена адміністративною правосуб'єктністю. Надано характеристику зовнішнім і внутрішнім чинникам, які впливають на реформування та пошук оптимальної моделі адміністративної правосуб'єктності прокуратури України. Обґрунтовано компетенцію прокуратури у сфері публічного адміністрування як сукупність правових засобів забезпечення адміністративної діяльності, у тому числі регіональних (обласних) прокуратур, що здійснюється від імені держави з метою виконання покладених на них функцій шляхом надання для їх виконання відповідних адміністративних прав і покладення на них адміністративних обов'язків. Наголошується на тому, що не існує єдиних стандартів побудови та діяльності прокуратури у світі як з організаційної, так і з функціональної точок зору.

Особливо цінним є дисертаційне дослідження С.В. Циганка «Адміністративно-правовий статус регіональної прокуратури в Україні» 2017 року [20], в якому автор започатковує ґрунтовне й цілісне вивчення адміністративно-правового статусу, місця та ролі регіональної прокуратури в Україні з позицій вітчизняної науки адміністративного права, на підставі історико-правового аналізу виявляє правосуб'єктність регіональної прокуратури.

Крім того, С.В. Циганок розробляє наукові положення щодо удосконалення нормативного регулювання адміністративно-правового статусу регіональної прокуратури в Україні; надає характеристику адміністративних прав та обов'язків регіональної прокуратури; встановлює акти, що визначають принципи організації регіональних прокуратур і внутрішньо організаційні засади їхньої діяльності. Зазначає провідні аспекти адміністративної відповідальності у сфері діяльності регіональної прокуратури. Дослідник доходить висновку, що регіональна прокуратура України є невід'ємним елементом судової влади, проте згідно з перехідними положеннями її юридичний статус продовжує мати змішану юридичну природу, оскільки в її діяльності переплітаються функції судової влади (більшість повноважень) та органів виконавчої влади як спадок від минулої епохи [20, с. 69]. Вчений констатує, що регіональна прокуратура ще не виробила на практиці оптимального адміністративно-правового механізму своєї діяльності [20, с. 94].

Висновки

Історіографічний огляд наукових досліджень адміністративно-правових засад організації та діяльності регіональних (обласних) прокуратур в Україні, проведених у ХХІ ст., свідчить, що нині відсутнє змістовне фундаментальне дослідження у цьому напрямі, що актуалізує необхідність його підготовки. Проте слід зазначити, що в доктрині адміністративного права є чітко окреслені тенденції щодо активізації досліджень окремих питань адміністративно-правового забезпечення організації та діяльності органів прокуратури, а також реалізації основних функцій та актуальних напрямів реформування прокуратури.

В умовах реформування системи органів прокуратури особливої актуальності набуває дослідження адміністративно-правового забезпечення організації та діяльності органів прокуратур на різних рівнях ієрархічної структури з метою забезпечення їх злагодженої взаємодії та удосконалення діяльності щодо реалізації передбачених Конституцією України функцій. Перспективність подальшого дослідження цієї тематики зумовлена необхідністю формування змістовної теоретико-методологічної основи дослідження адміністративно-правового забезпечення організації та діяльності регіональних прокуратур.

Література