Деяния, несовместимые с должностью, как основание конституционно-правовой ответственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деяния, несовместимые с должностью, как основание конституционно-правовой ответственности

Г.А. Трофимова

Аннотация

Законодателем были введены многочисленные основания лишения лица права занимать государственную или муниципальную должность. Большинство из них - это виновно совершенные действия (бездействие) лица, определение юридической природы которых на сегодняшний день отсутствует, что является безусловным пробелом в теории юридической науки. Часть виновных оснований представляет собой конституционные правонарушения. Их рассмотрение было уместно провести в контексте общих проблем, возникающих при установлении оснований досрочного прекращения полномочий должностного лица. В результате было указано, какие существуют типы обязанностей должностного лица, почему обязанности, не связанные с целевой деятельностью лица, выступают в качестве основания для прекращения должностных полномочий (а также применения и иных возможных санкций); какое деяние, несовместимое с должностью, можно признать правонарушением и как выделить среди них конституционные правонарушения; какие существуют виды деяний, несовместимых с должностью, по критерию правовых долженствований и по критерию степени асоциальности. Кроме того, были обозначены признаки и проведено деление правовых долженствований, нарушение которых выступает основанием для применения мер ответственности; выявлены дефекты нормативного определения деяний, несовместимых с должностью, а также условий их применения в качестве основания ответственности.

Ключевые слова: асоциальные деяния; конституционные правонарушения; деяния, несовместимые с должностью; должностные правонарушения; запрет; ограничение; должностные обязанности; ответственность должностного лица; виды правонарушения; прекращение должностных полномочий.

Abstract

Acts Incompatible with the Office as the Ground for Constitutional and Legal Responsibility

Galina A. Trofimova, Expert, Research Association «Legal Initiative»

The lawmaker has introduced numerous grounds for depriving a person of the right to hold a public or municipal office. Most of them include person's guilty acts (omissions to act) the legal nature of which has not been defined yet. This constitutes an unconditional gap in the theory of legal science. Part of the grounds based on fault form constitutional offenses. It was appropriate to consider them in the context of general problems arising in establishing the grounds for the early termination of the authority of the official. As a result, the author in the paper highlights what types of duties of an official exist; why duties not related to the person's target activity act as grounds for the termination of official powers (as well as the application of other possible sanctions); which acts incompatible with the office can be considered an offense, and how to single out constitutional offenses from them; what types of acts incompatible with the office exist according to the criterion of legal duty and the criterion of the degree of asociality. In addition, the author has determined the features and has categorized the legal obligations the violation of which represents the basis for imposing liability. The author has determined the defects in the normative definition of acts incompatible with the office, as well as the conditions for their application as a basis for imposing liability.

Keywords: asocial acts; constitutional offenses; acts incompatible with the office; official misconduct; prohibition; restriction; official duties; responsibility of the official; types of an offense; termination of official powers.

Основная часть

Правовой статус должностного лица включает два типа возлагаемых на субъекта обязанностей: целевые (функциональные), то есть те, для исполнения которых соответствующая должность и предусмотрена; а также сопутствующие им обязанности, которые в той или иной степени ограничивают правовую свободу лица. Нарушение второго типа обязанностей часто связано с прекращением статуса должностного лица, то есть к их нарушителю (с предварительным предупреждением либо без него) применяется самая строгая санкция - прекращение должностных полномочий. Именно их можно воспринимать как «деяния, несовместимые с должностью», толкуя в узком смысле соответствующее понятие.

Нарушения подобного рода обязанностей в научной литературе не подвергались самостоятельному исследованию, а потому вопрос об их сущности, видах, об объективности устранения заслуживает подробного рассмотрения.

В качестве основания конституционного правонарушения могут быть признаны деяния лиц, занимающих выборную государственную либо муниципальную должность. Деяния лиц, занимающих должности, относящиеся к должностям государственной и муниципальной службы, а также занимающих иные должности, осуществление обязанностей по которым непосредственно либо в субсидиарном порядке регулируется трудовым правом, подпадают под признаки дисциплинарного правонарушения. В первом случае санкции ответственности нужно признать санкциями конституционно-правовой ответственности, во втором - санкциями дисциплинарной ответственности.

І. Деяния, несовместимые с должностью: понятие и виды

Особые требования, адресованные лицам, занимающим должности в органах власти и иных государственных, а также муниципальных органах, возникли в связи с осуществлением этими лицами публично-правовых функций, то есть

действий, направленных на общественное, а не личное благо. Требования выражаются в недопущении совершения тех деяний, которые могли бы нарушить данную цель - общественное благо, и в недопущении занятия должности недостойным лицом, то есть субъектом, скомпрометировавшим себя серьезным антиобщественным поступком.

В законах можно встретить следующие определения правовых долженствований: «ограничения», «запреты», «обязанности». Проблема, однако, заключается в том, что одни и те же основания могут фигурировать под разными заголовками. Объяснить такую путаницу можно тем, что федеральные законы, регулирующие правовой статус должностных лиц, принимались в разное время и разрабатывались разными лицами. Однако это не умаляет вины законодателя, не придерживающегося единства терминологии.

Наиболее верной, на наш взгляд, классификацией деяний, несовместимых с должностью, является та, что представлена в Федеральном законе о государственной службе¹ и Федеральном законе о муниципальной службе Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде-рации» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант». Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант»., где обязанности (основные и дополнительные), запреты и ограничения даны в виде отдельных перечней. А вот, например, в Федеральном законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государ-ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант». (в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации функционирования публичной власти» СПС «Гарант». (далее - Закон РФ о поправке к Конституции РФ) члены СФ будут именоваться сенаторами) и запреты, и ограничения, и обязанности статусоограничительного свойства собраны под одним заголовком «условия деятельности» (ст. 6) и без какого-либо разделения.

Может показаться, что не так уж важно, под каким титулом размещены те или иные требования закона. Однако это не так. Слова «запреты», «ограничения» и «обязанности» не являются синонимами ни с семантической точки зрения, ни с позиции юридического смысла, вкладываемого в них.

Если рассматривать лексическое значение каждого из них, то под ограничением понимается правило, определяющее какие-то границы, рамки См.: Большой толковый словарь русского языка / автор и рук. проекта, гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб. : Норинт, 2000. С. 698-699.; правило, ограничивающее какие-либо действия, права См.: Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка : ок. 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / под ред. проф. Л. И. Скворцова. 28-е изд., перераб. М. : Мир и образование, 2018. С. 671.; под запретом - отсутствие права на что-либо, неразрешение что-либо делать См.: Большой толковый словарь русского языка. С. 339 ; Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. С. 334.; обязанность - это определенный круг действий, возложенных и безусловных для выполнения См.: Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. С. 667..

На основе анализа нормативных положений можно прийти к заключению, что соблюдение запретов и ограничений - это специальные обязанности; а исходя из конкретных обязанностей, не связанных с непосредственной реализацией возложенных на должностных лиц полномочий, следует предположить, что под обязанностью подразумеваются активные действия должностного лица, а под соблюдением ограничений и запретов - пассивное поведение.

Запретом можно признать отсутствие права на совершение асоциальных, то есть в принципе запрещенных, деяний, независимо от статуса лица и занимаемой им должности. Под ограничением нужно понимать запрет на совершение деяний, которые не запрещены как таковые, однако в связи с тем, что их совершение может негативно сказаться на выполнении субъектом своих должностных обязанностей, их совершение не допускается впредь до сохранения должностных полномочий. То есть в первом случае запрету подвергаются прямые нарушения прав других лиц; а во втором - те, которые устанавливают такую возможность, но сами по себе прав других лиц не нарушают.

Выделяя ограничения, запреты и (активные) обязанности, необходимо учитывать, что в качестве правонарушения не могут выступать неволевые действия субъекта (например, психическое заболевание, приведшее к признанию лица недееспособным). Кроме того, следует отличать от ограничений, запретов и обязанностей, адресованных лицу, занимающему должность, требования, которые выступают в качестве условия получения должности. Неисполнение последних, связанное с нарушением закона (то есть виновное противоправное поведение), нужно рассматривать как правонарушения, допущенные гражданином (иным субъектом), претендующим на должность (например, представление подложных документов или заведомо недостоверных сведений, отказ от прохождения военной службы по призыву без законных оснований).

Исходя из данного обоснования, в качестве ограничений можно признать:

1) сохранение близкого родства или свойства, если исполнение обязанности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью между родственниками или свойственниками;

2) прекращение гражданства РФ;

3) приобретение гражданства иностранного государства (вида на жительство);

4) занятие одновременно иной должности государственной (муниципальной) службы или выборной государственной (муниципальной) должности;

5) занятие оплачиваемой выборной должности в органе профсоюза;

6) занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участие в управлении коммерческой или некоммерческой организацией;

7) осуществление полномочий поверенного или представителя по делам третьих лиц относительно того органа, в котором лицо замещает должность;

8) получение подарков и иных вознаграждений в качестве должностного лица;

9) выезд в командировки за счет физических и юридических лиц;

10) допуск публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа и его руководителя, в котором и под руководством которого лицо работает, если это не входит в его должностные обязанности;

11) принятие без письменного разрешения руководителя почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) публичное выражение своего отношения к политическим партиям, религиозным и другим общественным объединениям;

13) прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

14) вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

15) занятие без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя), иного руководителя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

16) занятие иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

17) вхождение в состав политической партии, занятие должности в общественно-политической или религиозной организации (для лиц, замещающих большинство государственных и муниципальных должностей);

18) изменение партийного и фракционного членства (для представителей партии);

19) открытие, сохранение счета (вклада), хранение денежных ценностей в иностранных банках, пользование иностранными финансовыми инструментами;

20) приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход;

21) получение гонорара за публичное выступление в качестве должностного лица.

В качестве запретов следует определить такие основания, как:

1) постановка семьи в тяжелое материальное положение в результате пристрастия к азартным играм, злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, что подтверждается признанием судом гражданина ограниченно дееспособным (на основе п. 1 ст. 30 ГК РФ);

2) совершение преступления, установленного в судебном порядке и послужившего основанием исключения возможности лица исполнять обязанности по должности;

3) использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического, финансового и иного обеспечения, другого государственного или муниципального имущества;

4) разглашение или использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, сведений, отнесенных к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

5) использование преимуществ должностного положения в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публичное выражение отношения к указанным объединениям в качестве должностного лица;

6) использование должностного положения в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений;

7) создание в органе, в котором исполняются должностные обязанности, а также в ином государственном или муниципальном органе структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствование созданию указанных структур.

Должностными (активными) обязанностями, неисполнение которых может стать основанием для применения мер ответственности, являются:

1) представление сведений о доходах и расходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера;

2) представление сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

3) передача ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление, если владение приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов;

4) сообщение о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, принятие мер по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

На основе четкого разделения требований несовместимости с должностью легко выстроить контроль исполнения сопутствующих обязанностей, соблюдения запретов и ограничений, а также предусмотреть ответственность. В частности, принятие лицом гражданства иностранного государства и (или) выход из гражданства РФ должны влечь автоматическое прекращение должностных полномочий, то есть для наступления санкции будет достаточно самого факта неразрешенного действия. И распорядительным актом этот факт может быть лишь констатирован для сведения других лиц. Неисполнение обязанности может сопровождаться объяснением невозможности ее выполнения либо выполнения надлежащим образом, например, в предписываемый законом срок, то есть необходимо учитывать причину совершенного нарушения. Субъектом, указывающим на факт неисполнения обязанности, должно являться то должностное лицо, которое назначено для принятия исполнения соответствующей обязанности. Субъектом, указывающим на факт неисполнения запрета или ограничения, может выступать любое лицо, которому стало об этом известно в силу должностных обязанностей либо публичного предания гласности информации о степени соблюдения должностным лицом запретов и ограничений.

Кроме того, несоблюдение того или иного запрета должно носить безусловный характер несовместимости с должностью, а несоблюдение ограничений, за исключением тех, что аннулируют соответствие лица изначально предъявляемым для занятия должности требованиям, - иметь предупредительный характер и лишь вследствие неустранения правонарушения приобретать безусловный характер несовместимости с должностью.

Таким образом, в зависимости от вида правового долженствования, нарушение которого выступает в качестве основания ответственности (имеется в виду, конечно же, долженствование, направленное на исполнение сопутствующих обязанностей), можно назвать следующие несовместимые с должностью деяния: 1) неисполнение ограничений, направленных на обеспечение осуществления целевых полномочий лица; 2) нарушение запретов, свидетельствующих об асоциальном поведении лица; 3) неисполнение обязанностей, направленных на обеспечение осуществления целевых полномочий лица.

В зависимости от степени асоциальности деяния можно разделить на общеасоциальные и асоциально-должностные. К первым относятся: преступления, иные правонарушения либо аморальные поступки, асоциальность которых свидетельствует о невозможности лица с необходимой степенью заботливости выполнять предусмотренные соответствующей должностью полномочия. Ко вторым - деяния, хотя и не имеющие противоправного и (или) асоциального характера, однако порождающие для лица обязательства противоположной его должностным полномочиям направленности.

В целом же понятие «деяние, несовместимое с должностью», можно охарактеризовать как действие либо бездействие, нарушающее нормы права в такой степени, что продолжение занятия лицом публично-правовой должности считается неуместным. В узком значении под этим понятием следует понимать нарушение сопутствующих обязанностей в той степени, которая свидетельствует о невозможности дальнейшего осуществления лицом своих должностных полномочий.

ІІ. Общеасоциальные деяния как несовместимые с должностью

Современное законодательство устанавливает три варианта асоциальных несовместимых с должностью деяний: преступление, иное правонарушение (главным образом административного порядка), аморальный поступок.

Совершение преступления - это основополагающий вид запрещенного асоциального деяния. Правда, в одних случаях имеется в виду совершение любого преступления, а в других - определенного вида.

Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом об Уполномоченном по правам человека в РФ Федеральный конституционный закон от 26.02.1996 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 31.01.2016) // СПС «Гарант». лицо освобождается от должности в связи с вступлением в законную силу обвинительного приговора суда (пп. 2 п. 1 ст. 13). Аналогичная формулировка содержится в большинстве законов, регулирующих правовой статус должностного лица.

Совершение лишь некоторых преступлений в качестве основания отрешения от должности - явление редкое. В частности, ограниченная формула уголовной противоправности предусмотрена в нормах о статусе Президента РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Не являющиеся преступлениями правонарушения признаются основаниями для прекращения должностных полномочий еще реже. В частности, такое основание в виде должностных злоупотреблений установлено в отношении аудиторов Счетной палаты (п. 1 ч. 8 ст. 7, п. 1 ч. 8 ст. 8, п. 1 ч. 10 ст. 9 Федерального закона о Счетной палате РФ Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29.05.2019) // СПС «Гарант». См., например: Конституционное право в Российской Федерации : курс лекций : в 9 т. Т. 1 : Основы теории конституционного права / М. П. Авдеенкова, Ю. А. Дмитриев. М. : Весь мир, 2005. С. 291.). Под должностными злоупотреблениями, как представляется, следует понимать административные проступки должностных лиц (дисциплинарная ответственность фактически не распространяется на лиц, занимающих государственные и муниципальные должности и не являющихся государственными и муниципальными служащими).

Думается, что безусловным основанием для прекращения должностных полномочий должно стать совершение правонарушения против животных и серьезное семейное правонарушение (деяния, послужившие основанием для лишения лица родительских прав, в том числе отказ лица от осуществления родительских прав в отношении несовершеннолетнего ребенка; уклонение от уплаты алиментов более 6 месяцев); а также ряд наиболее тяжелых административных правонарушений, в частности в сфере экологии, безопасности движения, эксплуатации объектов повышенной опасности; неисполнение обязанности по прохождению военной службы. Гражданско-правовым правонарушением (с формально-юридической позиции) является пристрастие лица к азартным играм, злоупотребление спиртными напитками или наркотическими веществами, если этими действиями семья ставится в тяжелое материальное положение.

Наиболее спорным является признание в качестве деяния, несовместимого с должностью, совершения аморального поступка в связи с неявной его противоправностью. Рассуждая о включении аморальных поступков в качестве оснований для привлечения лица к ответственности, одни исследователи акцентируют внимание на том, что моральные нормы не должны служить ориентиром при вынесении решения о противоправности поведения лица в силу их субъективного оценочного характера¹¹; другие же придерживаются позиции, согласно которой факт включения в запрещающую норму аморального поступка является свидетельством наделения его противоправностью, то есть облечением в правовую форму См., в частности: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М. : Юристъ, 2001. С. 440..

Действительно, лицо, совершившее серьезный аморальный поступок, не должно занимать должность в органах власти. С другой стороны, как не допустить злоупотреблений при оценивании поступка? Выход, как представляется, в определении конкретных действий (бездействия), служащих основанием признания поведения аморальным. В частности, норма может выглядеть следующим образом: «Основанием отрешения лица от должности является совершение им аморального поступка, включенного в перечень соответствующих поступков специальным общественным и (или) дисциплинарным органом». Таким общественным органом может стать, например, Общественная палата РФ. В качестве аморальных поступков могут быть признаны нарушения семейно-правовых обязанностей, норм общественного поведения и т.д. Перечень должен постоянно пополняться в связи с выявлением новых аморальных поступков, а также сокращаться в случае перевода деяния в правонарушение либо преступление.

Так, лица, претендующие на прокурорские должности, должны обладать соответствующими моральными качествами (абз. 1 п. 1 ст. 40.1 Федерального закона о прокуратуре РФ Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019) // СПС «Гарант».), соответственно, лица, не обладающие такими качествами, не могут находиться на должности. Однако само понятие «моральные качества» не определены. То есть данная норма, как и аналогичные ей, имеет субъективный характер, что недопустимо в правовой практике. Единственное, что можно признать в качестве неприемлемого морального качества, - это то, что лицо ранее имело судимость (абз. 5 п. 2 ст. 40.1). Наличие судимости - это факт, не позволяющий занимать должность в силу несоответствия лица статусу «законопослушного члена общества», а вот наличие факта судимости в прошлом - это уже репутационные потери, но с точки зрения закона лицо является восстановленным в статусе «законопослушного члена общества».

Наиболее актуальным в последнее время стало закрепление в качестве деяний, несовместимых с должностью, нарушений антикоррупционных обязанностей. Запрет на совершение разного рода коррупционных действий был включен во все законы, регулирующие деятельность должностных лиц государственных и муниципальных органов См., в частности: Закон РФ о поправке к Конституции РФ; Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2016); Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российск ой Федерации» (в ред. от 29.07.2018); Федеральный конституционный закон от 26.02.1996 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 31.01.2016); Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019); Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019); Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (в ред. от 16.12.2019); Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29.05.2019); Феде-ральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Феде-ральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019) // СПС «Гарант»., а также были приняты три специальных антикоррупционных закона: Федеральный закон о противодействии коррупции Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант».; Федеральный закон о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (в ред. от 03.08.2018) // СПС «Гарант».; Федеральный закон о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финан-совыми инструментами» (в ред. от 01.05.2019) // СПС «Гарант»..

К сожалению, несмотря на множество юридических научных исследований, правовая природа правонарушений, связанных с коррупцией, указана лишь фрагментарно. Как правило, в качестве коррупционных правонарушений называются те деяния, которые перечислены в Федеральном законе о противодействии коррупции. А в нем предусмотрено, что физические лица несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством РФ (ч. 1 ст. 13). Представители конституционного права акцентируют внимание на наличии конституционных коррупционных правонарушений, в частности, в сфере избирательного права См., например: Зырянова И. А. К вопросу о понятии коррупционного правонарушения в избирательном процессе // Вестник Брянского государственного университета. 2014. № 2. С. 194., а представители гражданского права - коррупционных правонарушений в области гражданского законодательства См., в частности: Доронин М. П., Сотников К. И. Гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения // Время и право. 2010. № 2. С. 31-32..

Согласно позиции теоретиков права, коррупционное правонарушение - это противоправное, виновное, общественно опасное деяние, содержащее признаки коррупции, за совершение которого международным, уголовным, административным, служебным или иными отраслями законодательства предусмотрена юридическая ответственность, так как коррупционное правонарушение имеет множественную (сложную) противоправность См.: Липинский Д. А. К вопросу о понятии коррупционного правонарушения // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2017. № 3 (41). С. 107-108.. В зависимости от вида нарушаемых социальных норм предлагается в качестве коррупционных считать преступления, административные правонарушения, гражданские правонарушения, дисциплинарные правонарушения, корпоративные проступки, нарушение общепринятых морально-нравственных норм См.: Артемьев А. Б. Коррупция в механизме функционирования государства : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 14..

Отдельные исследователи пытаются обозначить нарушение антикоррупционных обязанностей в качестве отдельного вида правонарушений с собственным наименованием «коррупциогенные» См.: Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Понятие, состав и виды коррупционных правонарушений // Гражданин и право. 2011. № 11. С. 25 ; Юсупов А. Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 9-10 ; Сорокин Р. С. Увольнение с государственной службы как мера противодействия коррупции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2016. С. 8.. Другие же настаивают на том, что нарушение антикоррупционных обязанностей - это также коррупционные правонарушения См.: Козлов Т. Л. О правовой природе и содержании коррупционного правонарушения // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 1 (21). С. 271 ; Туганов Ю. Н., Аулов В. К., Щукин А. Г. Коррупци-онное правонарушение и дисциплинарный проступок судьи: соотношение понятий // Военное право. 2018. № 5 (51). С. 128.. На наш взгляд, логичным является предложение об особой роли порождающих коррупцию правонарушений и закрепление за ними понятия коррупциогенных, а не коррупционных правонарушений, так как направлены они на создание условий для коррупционных действий, а не на сами коррупционные действия.

Относительно лиц, замещающих государственные должности, в Федеральном законе о противодействии коррупции указана применяемая санкция - увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия (ст. 13.1). Определены также отдельно санкции в виде увольнения (освобождения от должности) для лиц, замещающих (занимающих) должности в Центральном банке РФ, государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, должности финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного (ст. 13.2).

В пункте 5 ст. 7 Федерального закона о противодействии коррупции отмечено, что одним из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений. Как видим, наряду с запретами, ограничениями появляется понятие «дозволение», в то время как законы, определяющие статус должностных лиц, имеют другую систему нормативных предписаний.

Если кратко, то к числу коррупционных (с точки зрения теоретической точности - корруп - циогенных) правонарушений можно отнести неисполнение следующих обязанностей антикоррупционной направленности:

1) предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8, 12.1);

2) предоставлять сведения о расходах (ст. 8.1);

3) уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (например, ст. 9, 11.1);

4) сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов (например, ст. 11.1, 12.1);

5) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (например, ч. 3 ст. 10, ст. 11.1, 12.1);

6) передавать ценные бумаги (доли участия, паи в уставном (складочном) капитале организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов (например, ст. 12.3).

Несоблюдение запретов также признается основанием коррупционного правонарушения: открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (например, ст. 7). Причем данный запрет поднят на конституционный уровень Ст. 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ..

При определении порядка осуществления установленных законом антикоррупционных требований, на наш взгляд, были допущены следующие дефекты правового регулирования:

1. Не соблюден общий принцип предоставления сведений и выявления, констатации правонарушения. Предоставление сведений, лишь констатирующих то или иное положение (то есть не требующих интерпретации), должно адресоваться лицам, избравшим или назначившим на должность, для принятия соответствующих мер, а именно утверждения или неутвержде - ния исполнения обязанности; через публичные средства связи для информирования общественности о добросовестном исполнении обязанностей лицами, занимающими соответствующие должности, а также теми, кто призван обеспечивать соблюдение ими закона.

Те сведения, которые должны подлежать проверке с целью установления факта соблюдения антикоррупционного законодательства, должны быть адресованы уже специальному органу, который в силу своей компетенции может сделать вывод о наличии либо об отсутствии факта нарушения антикоррупционных требований.

В частности, проверку соблюдения финансовых запретов должна осуществлять налоговая инспекция и контрольно-счетная палата; избравший или назначивший орган - соответствие лица требованиям, необходимым для получения должности (в частности, о гражданстве). Факт нарушения обязанности должен констатироваться тем органом или должностным лицом, которому эта обязанность должна исполняться (на которое возложена обязанность по принятию данной обязанности). Любые факты, свидетельствующие о неисполнении должностным лицом ограничений и запретов, должны представляться в орган контроля или суд для проверки их достоверности и принятия решения о возможности продолжения деятельности должностным лицом. Причем обращаться с заявлением о наличии таких фактов в суд должно иметь право любое заинтересованное лицо. И уж явно нецелесообразно возлагать обязанность по выявлению фактов несоблюдения лицом ограничений, запретов и неисполнения обязанностей на главу субъекта РФ (как, например, указано в ч. 4.5 ст. 12.1 Федерального закона о противодействии коррупции) или на иное лицо, не участвующее в назначении проверяемого должностного лица и не относящееся напрямую к контролирующим органам. Оформляться факт прекращения полномочий должен тем органом или должностным лицом, которым оформляется и факт приобретения полномочий.

2. Нарушен принцип независимости одного органа государственной власти от другого (как по горизонтали, так и по вертикали) в связи с предоставлением определенным органам права по принятию исполнения антикоррупционных обязанностей, контролю или его назначению в отношении надлежащего исполнения требований антикоррупционного законодательства (в частности, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам высшее должностное лицо субъекта РФ либо уполномоченное им лицо принимает решение об осуществлении контроля за расходованием лиц, занимающих муниципальные должности; в соответствии с ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ полномочия главы муниципального района и главы городского округа прекращаются в связи с утратой доверия Президента РФ); в связи с предоставлением безусловного права по преданию гласности факта несоблюдения требований антикоррупционного законодательства, а также права по применению к правонарушителю санкций. Впрочем, Законом РФ о поправке к Конституции РФ (ст. 1) самостоятельность местного самоуправления ограничивается путем введения права органов государственной власти участвовать в освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

3. Нарушен принцип единства правовой процедуры применения ответственности за несоблюдение антикоррупционных требований. В частности, ответственность лица, не относящегося к числу государственных или муниципальных служащих, может наступать и перед представительным органом, и перед иным органом (должностным лицом), притом за то же деяние (в частности, об этом свидетельствуют нормы об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом и перед высшим должностным лицом страны - ч. 6.1 ст. 36 и п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Однако оба порядка (народнопредставительный и административный) имеют разные условия, в том числе гарантии. Кроме того, право на обжалование решения о досрочном освобождении от должности за несоблюдение антикоррупционных обязанностей (а также несоблюдение запретов и ограничений) должно быть определено в каждом законе, регламентирующем соответствующие обязанности.

4. Нарушен принцип соразмерности наказания деянию. В частности, неисполнение обязанности по предоставлению тех или иных сведений в определенный срок не является фактом, свидетельствующим о коррупции, а потому применение такой санкции, как освобождение от должности без права объяснить, почему было допущено неисполнение обязанности (что применяется к некоторым должностным лицам), и исправить ситуацию, выполнив предписание закона, представляется неверным.

5. Нарушен принцип неответственности лица за действия другого лица (даже если это лицо является членом семьи, за исключением несовершеннолетних членов семьи). Свидетельством такого нарушения являются правила относительно ответственности должностного лица за действие либо бездействие супруга.

6. Нарушен принцип равенства прав граждан, так как обязанный субъект и субъект, осуществляющий контроль и налагающий меры ответственности, не могут совпадать, однако высшее должностное лицо страны выступает сразу в этих двух качествах; нарушение данного принципа вызывают и вышеобозначенные нарушения условий применения ответственности.

7. Коллизия норм законов: антикоррупционное законодательство в связи с нарушением антикоррупционных обязанностей предусматривает в качестве безусловной санкции досрочное прекращение полномочий (ч. 1 и 2 ст. 16 Федерального закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам; ст. 10 Федерального закона о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках; ч. 3 ст. 7.1, ч. 9 ст. 8, ч. 3 ст. 8.1, ч. 6 ст. 11 Федерального закона о противодействии коррупции), а другими законами данное последствие может не подтверждаться (Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ) либо может носить условный характер, в частности зависеть от итогов голосования (ч. 8 ст. 74.1 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ).

8. Имеется разный подход относительно степени общественной опасности (вредности) различных нарушений антикоррупционного законодательства. При регулировании правового положения лишь некоторых субъектов предусмотрено, что санкция выбирается в зависимости от характера коррупционного правонарушения, его тяжести и обстоятельств, при которых оно совершено; от соблюдения иных требований закона, ограничений и запретов, а также с учетом предшествующей деятельности должностного лица; при малозначительности коррупционного правонарушения могут быть применены такие санкции, как замечание или выговор, а не досрочное прекращение полномочий (увольнение) См., например: Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ч. 3, 3.1 ст. 30.3).. В большинстве случаев установлена единственная санкция - досрочное прекращение полномочий, а также отсутствуют положения об учете обстоятельств, при которых совершено правонарушение.

ІІІ. Асоциально-должностные деяния как несовместимые с должностью

Именно в отношении должностных лиц такие деяния как препятствующие объективной профессиональной деятельности закреплены законодательством. Однако при их конструкции был допущен ряд неопределенностей.

1. Не ясно, по какому принципу одни требования к тем или иным должностным лицам были установлены, а по отношению к другим нет. Например, к членам Счетной палаты РФ предъявляется такое требование, как недопустимость родства с высшими должностными лицами государства. В частности, председатель Счетной палаты РФ не может состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ, Председателем Конституционного Суда РФ, Председателем Верховного Суда РФ, руководителем Администрации Президента РФ, Генеральным прокурором Российской Федерации, председателем Следственного комитета РФ (ч. 5 ст. 7 Федерального закона о Счетной палате РФ). Если предположить, что запрет родства установлен в целях объективности действий членов Счетной палаты РФ по отношению к органам (должностным лицам), чья деятельность ими проверяется, то список глав органов, деятельность которых проверяется, и список глав органов, указанных в законодательном запрете родства, не совпадают (ст. 13 Федерального закона о Счетной палате РФ). В любом случае непонятно, почему подобное требование не адресовано к иным субъектам, особенно к тем, кто находится во взаимосвязи «контролирующий субъект - подконтрольный»? Установление подобного рода ограничений было бы целесообразным.

2. Не понятно, почему санкции за несоблюдение соответствующих требований в одних случаях предусмотрены (субъект применения; вид принимаемого решения, констатирующего факт правонарушения; безусловный или возможный характер назначения меры), в других нет, но чаще имеют смешанный характер, то есть неполного закрепления правовых последствий в отношении субъектов правонарушения? Так, в отношении членов Правительства РФ в профильном законе - Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ - отсутствуют санкции за большинство должностных ограничений (должностная несовместимость, несовместимость с занятием предпринимательской деятельностью и др.).

3. Не ясно, почему наличие данных о несоблюдении тем или иным должностным лицом предъявляемых законом требований (например, о запрете наличия гражданства иностранного государства) предполагает рассмотрение этого вопроса органом, в который не может обратиться любое заинтересованное лицо, хотя невыполнением требования нарушается публично-правовая обязанность; а также еще в ряде случаев проводится голосование по поводу принятия санкции (например, согласно ст. 7-8 Федерального закона о Счетной палате РФ требуется квалифицированное большинство на голосовании); факт правонарушения уже должен предполагать применение санкции.

4. Не понятно, почему статус высшего должностного лица страны не включает в себя, наряду с профессиональными обязанностями, еще и сопутствующие статусу обязанности (то есть требования о несовместимости и др.). Исключением является запрет относительно гражданства и запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, устанавливаемый Законом РФ о поправке к Конституции РФ (ст. 1). Однако последствия этого правонарушения не предусмотрены.

5. Не ясно, почему законодатель создал меньший объем требований к лицам, исполняющим наиболее существенные властноисполнительные полномочия, а также законодательные и контролирующие полномочия, то есть к тем, чья деятельность наиболее тесно может быть связана с совершением как коррупционных правонарушений, так и иных деяний, искажающих приоритет публично-правовых функций относительно частных интересов, по сравнению с субъектами с менее значимыми полномочиями и нижнего звена. Стоит сравнить объемы требований к членам Правительства РФ и к членам Счетной палаты РФ; объемы требований к членам Правительства РФ и к государственным или муниципальным служащим; объемы требований к главе государства, главе субъекта РФ и главе муниципального образования.

6. Не понятно, почему в качестве основания несовместимости с должностью предусмотрено гражданско-правовое понимание ограничения дееспособности лица, одним из признаков которого является поставление семьи в тяжелое материальное положение (п. 1 ст. 30 ГК РФ); в качестве конституционной формулы ограничения дееспособности должно быть определено лишь наличие факта злоупотребления лицом наркотическими и другими веществами, доказательством чего должно быть судебное решение, основанное на факте пребывания лица на учете в психоневрологическом (наркологическом) диспансере.

7. Не понятен смысл введения исключений относительно соблюдения требования о несовместимости управленческой деятельности в коммерческой и некоммерческой организации (например, пп. «б» - «д» п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ). Представляется, что такого рода исключения существенно деформируют правовой статус государственных и муниципальных должностных лиц.

8. Не понятно, зачем была предложена явно имеющая коррупциогенный характер формула исключения из требования о несовместимости, а именно предоставление возможности вхождения на безвозмездной основе в состав коллегиального органа коммерческой или некоммерческой организации на основании акта Президента РФ или Правительства РФ (пп. «г» п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ; п. 3 ч. 3.4 ст. 12.1 Федерального закона о противодействии коррупции).

9. Не понятно, почему в большинстве случаев отсутствуют положения об учете обстоятельств невыполнения в срок либо иного несоблюдения требований закона должностным лицом, которые бы давали возможность дифференцировать ответственность в зависимости от степени опасности (вредности) правонарушения?

Можно сделать вывод, что законы, закрепляющие деяния, несовместимые с должностью, нуждаются в существенной доработке, так как имеются терминологическая неопределенность и структурные ошибки в построении системы деяний, несовместимых с должностью. Кроме того, имеется и ряд недостатков, связанных с искажением основных правовых принципов и принципов юридической ответственности: равенства прав граждан перед законом и судом, разделения властей, соразмерности наказания деянию, неотвратимости ответственности, личной ответственности за допущенное правонарушение, соразмерности ответственности возлагаемым полномочиям. Нарушены и такие требования регламентации ответственности, как определенность основания ответственности, безусловность наступления последствий при наличии факта, ведущего к таким последствиям.

Думается, что лишь скорректированные положения законов создадут удобную систему нормативных требований и обеспечат в полной мере защиту прав граждан.

Библиография

право государственный должность законодательство

1. Артемьев А.Б. Коррупция в механизме функционирования государства: автореф. дис…. д-ра юрид. наук. - М., 2015. - 61 с.

2. Большой толковый словарь русского языка / автор и рук. проекта, гл. ред. С.А. Кузнецов. - СПб.: Норинт, 2000. - 1536 с.

3. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Понятие, состав и виды коррупционных правонарушений // Гражданин и право. - 2011. - №11. - С. 23-31.

4. Доронин М.П., Сотников К.И. Гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения // Время и право. - 2010. - №2. - С. 31-34.