До характеристики адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

До характеристики адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади

Д.В. Бараненко, к.ю.н.

Анотація

Бараненко Д.В. До характеристики адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади

У статті

Особливу увагу приділено аналізу такого виду центральних органів виконавчої влади, як служба, передусім через призму його призначення надання якісних адміністративних послуг. Обґрунтовано висновок щодо недоцільності існування в межах виконавчої влади такого виду органів, як центральні органи зі спеціальним статусом з огляду на особливі функції, покладені на них законодавством. У зв'язку з цим запропоновано обмежити центральний рівень органів виконавчої влади чотирма видами (міністерства, служби, агентства та інспекції). Підкреслено факт відсутності в законодавстві визначення міністерств як головних центральних органів виконавчої влади та запропоновано доповнити спеціальний закон відповідною нормою, оскільки міністерства наділені лише функцією щодо формування державної політики в окремих сферах. Проаналізовано також правовий статус міністра та керівника іншого центрального органу виконавчої влади. Звернуто увагу на важливість врахування характеру зв'язків між елементами системи органів виконавчої влади в Україні залежно від конкретних цілей та завдань, що покладаються на владу на певному етапі розвитку. У зв'язку з цим обґрунтовано висновок, що з огляду на сучасний «сервісний» складник функціонування органів виконавчої влади, на перше місце виходить такий вид зв'язків, як реординаційний. Надані пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення організації центральних органів виконавчої влади.

Ключові слова: адміністративна реформа, адміністративно-правовий статус, виконавча влада, публічне управління, публічна адміністрація, міністерство, реформа публічної влади, центральний орган виконавчої влади

Summary

Baranenko D. V. On the characteristics of the administrative and legal status of central executive bodies

The article examines the legal status and competence of central executive bodies, clarifies the legal nature and functions of each of these types of bodies based on an analysis of the practice of their functioning. It is established that the main tasks of the central executive bodies are: provision of administrative services; implementation of state supervision (control); management of state property; making proposals to ensure the formation of state policy for consideration by ministers who direct and coordinate their activities; implementation of other tasks defined by the legislation of Ukraine. It is emphasized that the level of ensuring human and civil rights and freedoms depends on the organization and activity of central executive bodies. In addition, the features of the concept of "executive power" are studied. it is concluded that there are semantic differences that reveal the nature of each of them, and it is proved that public administration is in fact a means to achieve the goal of the executive branch.

Particular attention is paid to the analysis of this type of central executive bodies as a service, primarily through the prism of its purpose the provision of quality administrative services. The conclusion on the inexpediency of the existence within the executive branch of such a type of bodies as central bodies with a special status in view of the special functions assigned to them by law is substantiated. Therefore, it is proposed to limit the central level of executive bodies to four types (ministries, services, agencies and inspections). The fact that there is no definition of ministries as the main central executive bodies in the legislation is emphasized, and it is proposed to supplement the special law with a relevant norm, as only ministries are endowed with the function of formulating state policy in certain areas. The legal status of the minister and the head of another central executive body is also analyzed. Attention is drawn to the importance of taking into account the nature of the links between the elements of the system of executive bodies in Ukraine, depending on the specific goals and objectives assigned to the government at a certain stage of development. In this regard, it is reasonable to conclude that, given the modern "service" component of the functioning of executive bodies, in the first place is such a type of relationship as reorganization, and formulated the author's definition of reordination relations. Proposals for improving the administrative and legal support of the organization of central executive bodies are provided.

Key words: administrative reform, administrative and legal status, executive power, public administration, public administration, ministry, public authority reform, central executive body.

Постановка проблеми

Вагома роль виконавчої влади визначається тим, що саме її належне функціонування забезпечує реалізацію прав та свобод людини і громадянина, що є головним пріоритетом держави. Виконавча влада забезпечує втілення в життя законів та інших нормативно-правових актів. Результативність її роботи залежить від ефективної структурно-функціональної побудови системи її органів, нормативно-правової регламентації її діяльності та кадрового забезпечення. Україна успадкувала систему державного управління, головною метою якої був організуючий і регулюючий вплив держави на всі суспільні процеси через чіткий організаційно-правовий механізм. Така система, побудована за принципом «людина гвинтик системи», не відповідає пріоритетам сьогодення та поступовим демократичним перетворенням, у зв'язку з чим насамперед є необхідною її трансформація у систему, засновану на принципі «система для людини». Відповідно до внесених до Основного Закону змін було внесено суттєві зміни до Законів України «Про центральні органи виконавчої влади». Було змінено роль Уряду України система державної влади, порядок його формування та принципи функціонування. Центральні органи виконавчої влади змінюють свою конфігурацію, а на місцевому рівні виконавчої влади розпочато підготовку до масштабних реформ. Можна з упевненістю сказати, що зазначені зміни засвідчують початок нового, найскладнішого етапу адміністративної реформи в України за всі роки її проведення.

Необхідність вирішення окреслених та інших проблем адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади в Україні лише посилюється в умовах активізації євроінтеграційних процесів, спрямування зусиль на очищення влади і відновлення довіри до неї. Саме тому можна відзначити, що дослідження особливостей адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади в Україні в контексті європейського досвіду, а також факторів, що впливають на цей процес, є актуальним та необхідним у сучасних умовах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемами адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади займалися багато вчених. Окремі аспекти цієї проблематики були предметом дослідження таких вчених, як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Н.Т. Гончарук, В.П. Єрмолін, О.П. Западинчук, П.В. Кикоть, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.Д. Крупчан, К.О. Линьов, В.В. Марченко, Н.Р. Нижник, Д.М. Павлов, В.Ф. Погорілко, О.В. Совгиря, Н.П. Тиндик, В.В. Цвєтков, О.Ю. Янчук, Х.П. Ярмакі, а також деяких зарубіжних дослідників, таких як І.Л. Бачило, Ю.М. Старилов, Ю.О. Тихомиров, В.Є. Чиркін та інші. Головним же завданням залишається продовження всебічного реформування, з урахуванням міжнародно-правових стандартів та заявленого політичного курсу України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у безпосередній взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Формування цілей. Метою статті є визначення, систематизація та вирішення проблем адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади шляхом формулювання доктринальної моделі побудови сучасної системи органів виконавчої влади України на основі норм законодавства України.

Виклад основного матеріалу

Ст.120 Основного Закону України встановлено, що організація, повноваження і порядок діяльності центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Сьогодні ці питання регулюються, окрім Основного Закону, Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» [1], Постановою Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [2] з подальшими змінами та доповненнями, та положеннями, що регулюють діяльність кожного окремого центрального органу виконавчої влади, а у разі з центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом окремими законами. правовий центральний виконавчий влада

Свого часу Концепція адміністративної реформи передбачала реформування системи центральних органів виконавчої влади шляхом «формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління». Цим документом пропонувався комплекс заходів щодо реформування системи центральних органів виконавчої влади, спрямований на: уточнення та зміну функцій центральних органів виконавчої влади, перегляд їх статусу і на цій основі оптимізацію кількісного складу центральних органів виконавчої влади; забезпечення провідної ролі міністерств серед інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері; підвищення ролі міністрів як політичних діячів (політиків) і відокремлення статусу міністрів від статусу державних службовців; запровадження нових форм і процедур діяльності центральних органів виконавчої влади та відповідних організаційних структур. А серед основних перешкод ефективної діяльності системи органів виконавчої влади, зазначених у документі, було названо: невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих «інших центральних органів виконавчої влади»; нечіткість у співпідпорядкованості центральних органів виконавчої влади, дублювання і суперечливість їх функцій та повноважень; невідповідність фактичної ролі окремих ланок їх формально задекларованому статусу як центральних органів виконавчої влади; відсутність у Кабінету Міністрів України достатніх засобів впливу на діяльність певної частини центральних органів виконавчої влади; наявність майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого центрального органу виконавчої влади [3].

З огляду на це Концепцією адміністративної реформи в Україні була запропонована нова класифікація підвідомчих Кабінету Міністрів України органів виконавчої влади, визначивши такі групи органів, правове становище яких не однакове за суттєвими ознаками. До них, відповідно до Концепції, належали такі центральні органи виконавчої влади: міністерства; державні комітети; центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Варто зауважити, що побудована така система була не за функціональним принципом, що є одним зі здобутків адміністративної реформи, про що йтиметься нижче, а за галузевим принципом. Саме така система центральних органів виконавчої влади діяла останні роки, відповідно до Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29 травня 2001 р. [4]. Проте існування такої системи не тільки не вирішило поставлених завдань, а призвело до кризи в системі організації органів виконавчої влади.

Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України [5]. Цікавим є факт, що до прийняття Закону міністерство визначалося головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності, що відповідало Концепції адміністративної реформи, основним ідеям щодо перебудови всієї системи органів виконавчої влади та, що є головним, суті міністерств як таких, що розробляють та впроваджують державну політику у визначених сферах. Як бачимо, слова про те, що міністерство є «головним» або «провідним», були прибрані законодавцем. За Концепцією міністерства, це центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних секторах публічного управління. Їх очолюють міністри, які за посадою є членами Кабінету Міністрів України і відповідно до цього мають статус політичних діячів (політиків). Міністерства займають провідне місце серед центральних органів виконавчої влади та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів і фінансуються із державного бюджету. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом [6, с. 70].

Міністерство, відповідно до п.6 Загального положення про міністерство, центральний орган державної виконавчої влади, який у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує та контролює їх виконання. Нормативно-правові акти міністерства підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України в порядку, встановленому Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України [7], та Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» [8]. У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами.

Внутрішня побудова міністерств врегульована Постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» [9], яка встановлює, що в складі апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади утворюються такі структурні підрозділи: департамент; управління (самостійний відділ); самостійний сектор; відділ у складі департаменту (управління). У разі потреби у складі департаменту, управління та самостійного відділу може утворюватися сектор з чисельністю не менш як два працівники. Такі сектори у складі департаменту та управління утворюються понад нормативну кількість відділів, а в складі самостійного відділу понад мінімальну чисельність працівників самостійного відділу. Відділення очолює начальник.

Центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати одне або кілька визначених в переліку завдань. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція. Проте виконання лише трьох функцій з переліку забезпечується шляхом створення окремих видів органів, відтак робимо висновки про те, що дві останніх є характерними для всіх центральних органів виконавчої влади однаковою мірою. Важливо зазначити, що скасування державних комітетів і утворення замість них трьох нових видів центральних органів виконавчої влади було передбачено ще Концепцією адміністративної реформи 1998 р., але через різні об'єктивні та суб'єктивні чинники це було реалізовано лише у 2010 р.

Отже, основними напрямами діяльності служб є надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Надання адміністративних послуг можна визначити основним стратегічним завданням для України, оскільки основною доктринальною ідеєю, яка пронизує усю Конституцію України, є те, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності публічної влади: державної влади та місцевого самоврядування. Влада відповідає перед людиною за свою діяльність. Влада повинна служити головній меті: забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, утворенню всіх необхідних умов для їх реалізації та захисту. Європейські традиції адміністративного праворозуміння передбачають проголошення і практичне втілення верховенства і захисту прав громадян у сфері функціонування публічної влади. Важливо те, що дефініція «послуги» досить точно акцентує увагу на виконанні обов'язків держави перед приватними особами.

Діяльність із надання послуг, насамперед адміністративних, можна умовно назвати «публічно-сервісною». Це діяльність відповідних державних і недержавних органів у забезпеченні умов для ефективної реалізації та захисту громадянами своїх прав, свобод і законних інтересів [10]. Відтак якщо виходити з цих позицій, утворення такого виду центральних органів виконавчої влади як служби видається цілком логічним і обґрунтованим.

Ще Концепція адміністративної реформи 1998 р. серед першочергових завдань визначила «запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг. «Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських, послуг». Цей процес має ґрунтуватися на тому, що надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства. Тому необхідно визначити перелік відповідних послуг, які потрібні громадянам, а також критерії оцінки якості та ефективності їх надання». На цей час прийнято закон та чимало підзаконних актів, спрямованих на врегулювання зазначених питань. Перш за все варто відмітити План заходів щодо реформування системи надання адміністративних послуг, згідно з яким центральні органи виконавчої влади зобов'язані переглянути запропонований Кабінетом Міністром України перелік послуг, затвердити стандарти надання адміністративних послуг, вирішити нагальні питання функціонування Реєстру адміністративних послуг тощо. Варто відмітити також такі акти, як Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку платних адміністративних послуг, які надаються Державною пробірною службою, та розмір плати за її надання», «Деякі питання надання Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку платних адміністративних послуг», «Про затвердження переліку платних адміністративних послуг, що надаються Міністерством енергетики та вугільної промисловості» та чимало інших.

Хоча функціональний розподіл центральних органів виконавчої влади був передбачений ще Концепцією адміністративної реформи, а його реалізація на практиці є безсумнівним здобутком України в ході проведення адміністративної реформи, інколи задекларований Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» [11] принцип, за яким назва центрального органу виконавчої влади зумовлює його функції і навпаки себе не виправдовує. Так, наприклад, виникає слушне питання, які саме послуги надає, наприклад, Державна пенітенціарна служба України або Державна служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками? І хоча є зрозумілим, що значною мірою дані назви державних органів зумовлені історичними аспектами, проте наразі, коли Україна проходить етап «повторного реформування» центрального рівня органів виконавчої влади, важливо, щоб система органів виконавчої влади була побудована з дотриманням чіткості та несуперечливості.

Контроль за публічною адміністрацією є специфічним видом діяльності, який здійснюють державні органи та інші уповноважені законом суб'єкти з метою перевірки дотримання і виконання адміністрацією поставлених завдань та правомірності прийнятих нею рішень [12, с. 49]. Контроль функція управління, для якої характерна система спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, віднайдення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень, корегування [13, с. 72]. Контроль перевіркою дотримання і виконання нормативно встановлених завдань, планів і рішень. Контрольна діяльність притаманна всім суб'єктам управління [14, с. 101]. Основним недоліком системи органів виконавчої влади є те, що принцип імперативності, на якому повинна бути збудована вся система виконавчої вертикалі, не має послідовного конституційного вираження.

Цікавим видається питання про співвідношення понять «контроль» та «нагляд» у світлі інспекційної діяльності однойменних центральних органів виконавчої влади. Так, вчені сходяться на тій думці, що ці два поняття можна визначати як синонімічні, але в жодному разі не ототожнювати їх. Проте законодавець, очевидно, притримується іншої думки, оскільки як в Законі «Про центральні органи виконавчої влади», де зазначено, що «основним завданням центральних органів виконавчої влади є здійснення державного нагляду (контролю)» та «...більшість функцій центральних органів виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції..», так і в інших законах, наприклад, «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», тобто фактично ототожнює ці поняття.

Дослідники цього питання зазначають, що подібні розуміння нагляду і контролю є наслідком радянського минулого, притаманним лише колишнім «соціалістичним» державам, та його неможливо надалі використовувати під час побудови демократичного суспільства [15, с. 110-111]. Більшість дослідників притримується тієї думки, що найбільш обґрунтованою є позиція, за якою нагляд слід розглядати як різновид контролю, здійснення якого має свої характерні риси, що дозволяють виділити його як вид контролю [16, с. 259].

Саме за таких умов вихідним стає поняття контролю. Проте варто розуміти, що контроль не повинен здійснюватися заради контролю. Державний контроль є важливою функцією державного управління, органічно пов'язаною з іншими управлінськими функціями. У процесі державного контролю здійснюється перевірка загальної спрямованості управлінської діяльності, відповідності її спрямування встановленому та закріпленому нормативно-правовими актами напряму і відповідності йому інших функцій управління. Контроль у сфері управління має як самостійне значення, так і є елементом, частиною інших функцій управління, засобом перевірки забезпечення виконання функцій управління, здійснюваним на заключних етапах процесу [17, с. 291]. Державний контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади, має свої особливості порівняно з контролем центрального органу виконавчої влади. Такий контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, виконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління.

Висновки

Таким чином, одним із основних чинників неефективності реформування органів виконавчої влади є недосконалість і навіть відсутність окремих правових дефініцій. Насамперед це стосується відсутності визначення самої виконавчої влади. Пропонуємо визначити виконавчу владу як самостійну форму державної влади, зміст якої становить організація функціонування державного управління з метою забезпечення праві свобод людини і громадянина, та інші обов'язки, покладені на неї відповідно до Конституції та інших законів України, що здійснюється через систему спеціально створених органів, побудованих відповідно до принципів підпорядкованості та взаємодії.

Актуальним сьогодні є внесення змін до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», в якому необхідно утвердити статус міністерств як головних (провідних) центральних органів виконавчої влади, які мають виключне право серед органів виконавчої влади центрального рівня на формування державної політики в окремих сферах. Крім того, у даному Законі доцільно визначити систему центральних органів виконавчої влади, так само як закріпити вихідні засади її побудови та сутність управлінських зв'язків між ними. Також необхідним є закріплення визначення кожного з видів центральних органів виконавчої влади, що передбачені в Законі (служби, агентства, інспекції, комісії). Наразі таке визначення міститься лише щодо міністерств.

Література

1. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011 р. №3166-VI.

2. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. №442.

3. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. №810/97.

4. Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 29 травня 2001 р.

5. Про Кабінет Міністрів України: Закон України №794-VII від 27 лютого 2014 р.

6. Георгієвський Ю.В. Удосконалення системи розподілу компетенції й повноважень органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як центральна проблема територіальної організації влади в Україні. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія:Право. 2014. Вип. 28(1). С. 69-72.

7. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. №731.

8. Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів: Наказ Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. №34/5.

9. Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 р. №179.

10. Євсюкова О.В. Запровадження принципів реалізації сервісно-орієнтованої діяльності органів публічної влади в Україні. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2018. №3.

11. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011 р. №3166-VI.

12. Соболь Є.Ю., Чорна М.В. Правові засади контрольно-наглядової діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель. Форум права. 2019. №5. С. 46-53.

13. Холодненко Д.В. Поняття контрольної функції органів публічної адміністрації. Правовий часопис Донбасу. 2019. №4. С. 70-74.

14. Ткаченко Ю.С. Система контрольного механізму як засобу взаємодії органів публічної адміністрації та інституцій громадянського суспільства. Правовий часопис Донбасу. 2018. №2. С. 99-103.

15. Власенко Д.О. Контроль та нагляд за додержанням законодавства з надання адміністративних послуг суб'єктами публічної адміністрації. Часопис Київського університету права. 2015. №2. С. 109-114.

16. Скворцов С.І. Взаємодія публічної адміністрації щодо здійснення контролю (нагляду) за особами, звільненими з місць позбавлення волі. Публічне право. 2017. №1. С. 258-266.

17. Собакарь А.О. Контроль діяльності публічної адміністрації в Україні: теорія і практика. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. 2015. №3. С. 291-294.

Размещено на allbest.ru