Практика применения российского законодательства о медико-социальной экспертизе в контексте защиты прав граждан

Бывают случаи, когда граждане ошибочно считают, что, если его болезнь не поддается лечению, значит, он должен быть признан инвалидом (3 дела, или 1,6 % всех дел о проведении МСЭ).

Есть проблемы с лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы, так как для них не предусмотрен порядок ознакомления с копией записи в журнале. Кроме того, им всегда отказывают в очной экспертизе. И в большинстве случаев они не могут доказать, что подавали заявление на прохождение экспертизы, так как администрация мест лишения свободы зачастую отрицает данный факт. Поэтому они, в конечном итоге, освобождаются либо по состоянию здоровья, когда уже при проверках нельзя скрыть факт невозможности их самостоятельного обслуживания самих себя, либо при общественном контроле по жалобе родственников.

Представляется, что если больной, отбывающий наказание в местах лишения свободы, настаивает на очной экспертизе, то его просьба должна учитываться.

Также представляется, что пункт 31 Правил признания лица инвалидом необходимо дополнить предписанием, что дополнительное обследование должно проводиться в случае несогласия экспертов с анамнезом болезни, представленным в документах гражданина. При таком подходе будут решены две проблемы:

1) эксперты, таким образом, показывают, что они изучали представленные документы;

2) граждане будут видеть, что содержанию их документов дается не субъективная оценка, а на основании дополнительного исследования, что поможет снять недоверие к предоставляемому заключению.

Проблема для военнослужащих и чернобыльцев заключается в том, что не всегда компетентные органы и врачи вовремя направляют документы и выдают направление на прохождение экспертизы, что приводит к потере времени. Инвалид не должен отвечать за процедурные ошибки должностных лиц, если после проверок и повторных экспертиз подтверждается инвалидность.

О процедуре отвода и самоотвода экспертов

Представляется, что в Правилах признания лица инвалидом следует предусмотреть процедуру отвода и самоотвода экспертов, так как не учитывается ситуация (было одно дело, или 0,5 % всех изученных дел о проведении МСЭ), когда обследование проходит работник медицинского учреждения, а его руководитель или сослуживец входит в состав экспертной комиссии, или член комиссии находится в подчиненном отношении с руководителем обследуемого лица. Здесь налицо конфликт интересов. Можно также предложить, что в таких ситуациях работников лечебного учреждения надо либо направлять в другое экспертное учреждение, либо менять состав экспертной комиссии.

Порядок переосвидетельствования инвалида

Порядок переосвидетельствования инвалидов регламентируется правовыми нормами раздела VПравил признания лица инвалидом и соответствует порядку первоначального освидетельствования на предмет установления инвалидности. Если инвалидность установлена бессрочно, то переосвидетельствование проводится по инициативе самого инвалида или по направлению медицинской организации, если изменилось состояние здоровья, либо в порядке осуществления контроля вышестоящими бюро за нижестоящими бюро.

Всего по данному вопросу исследования было проанализировано 44 судебных решения, что составляет 4 % всех рассмотренных решений в рамках темы НИР. Анализ правоприменительной практики показал наличие следующих проблем по этому вопросу.

Для того чтобы заменить технические средства реабилитации (далее - ТСР) на более совершенные, необходимо пройти переосвидетельствование. Инвалиды не всегда об этом знают, поэтому, желая пользоваться более совершенными ТСР, по рекомендации тех же лечащих врачей или ортопедов за свои деньги приобретают более совершенные модели ТСР и, когда обращаются в Фонд социального страхования за получением компенсации стоимости приобретенных протезов, получают отказ, так как эти новые средства не соответствуют индивидуальной программе реабилитации (далее - ИПР). Таких было 3 дела из 44 изученных по этому вопросу дел (или 6,8 %).

Так, в одном случае инвалид в связи с полученной травмой, требующей установления протеза, без проведения переосвидетельствования за свои деньги сделал предложенную лечащим врачом операцию. После успешно проведенной операции попытался получить компенсацию, но ему было отказано в этом, так как установление протеза и проведение операции не были предусмотрены в ИПР.

В этой ситуации закономерно возникает вопрос к лечащим врачам по поводу того, почему они, предлагая операцию, не разъяснили инвалиду необходимость прохождения пере освидетельствования и сами его не направили.

Инвалиды не всегда знают основания для прохождения переосвидетельствования. Так, ранее было отмечено, что, в соответствии с пунктом 41 Правил признания лица инвалидом, предусмотрено только два основания для этого: заявление инвалида и направление лечебной организации при ухудшении состояния здоровья. Некоторые инвалиды считали, что по окончании срока инвалидности их должны пригласить на переосвидетельствование независимо от их желания. Таких случаев было 10 (или 22,7 %). При этом необходимо обратить внимание, что в это число не вошли инвалиды, которые знали о сроках и порядке переосвидетельствования, но не могли вовремя его пройти, так как находились в местах лишения свободы. Им, несмотря на обращение к руководству исправительных учреждений See: Clause 8 of the Order of the Ministry of Justice of Rus-sia No. 233 “On Approving the Procedure and Deadlines for Referral to Examination and Re-Examination of Convicts Who Are Disabled and Are in Correctional Institutions, Filing by These Persons Applications for Examination or Re-Examination, Appeal Against the Decision of Federal Institu-tion of Medical and Social Assessment, as well as the Proce-dure for Organizing the Protection and Supervision of Con-victs Who are in Correctional Institutions During Their Ex-amination or Re-Examination in Federal Institutions of Medi-cal and Social Assessment” of October 2, 2015. Bulletin of Normative Acts of Federal Executive Bodies. 2015. No. 48., не была предоставлена такая возможность (4 дела, или 9 %), так как формально надо обращаться непосредственно в бюро, а руководство не считало себя обязанным перенаправлять эти заявления. Так, в одном деле было установлено нарушение права инвалида, отбывающего наказание в местах лишения свободы, на переосвидетельствование только после его освобождения. Освободившись, он смог пройти переосвидетельствование, и ему была восстановлена инвалидность, но со дня подачи заявления.

Аналогичные трудности испытывают и лица, находящиеся на лечении в противотуберкулезном диспансере. В силу заболевания им запрещено покидать лечебное учреждение, поэтому они не могут сами подать заявление о переосвидетельствовании, что влечет за собой пропуск срока прохождения переосвидетельствования и отмену пенсии.

В связи с этой ситуацией можно предусмотреть положение: инвалиды подают заявления о прохождении переосвидетельствования через лечебно-профилактическое учреждение, где проходят курс лечения, а учреждение должно передавать заявление в бюро медико - социальной экспертизы и оказывать таким инвалидам помощь в прохождении переосвидетельствования.

Порядок переосвидетельствования лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы

Что касается лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, то уже на стадии предварительного расследования вменить в обязанность органов следствия и дознания: при поступлении сведений от обвиняемого или его адвоката о том, что лицо является инвалидом, запрашивать необходимую информацию и передавать в суд. При вынесении обвинительного приговора документы об инвалидности должны направляться Федеральной службой исполнения уголовных наказаний в медицинские организации УИС See: Clause 1 of Order of the Ministry of Justice of Russia No. 285 “On Approving the Procedure for Organizing the Provision of Medical Assistance to Persons Detained or Sen-tenced to Deprivation of Liberty” of December 28, 2017. Offi-cial Internet web-site of legal information. Available at: http: // www.pravo.gov.ru. (accessed 09.02.2018). по месту отбывания наказания, чтобы они своевременно информировали администрацию мест лишения свободы о наступлении срока переосвидетельствования и о предоставлении информации о возможности проведения очной экспертизы.

Для лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы или находящихся в СИЗО, надо установить иной порядок их обращения о прохождении переосвидетельствования, так как их права часто нарушает администрация мест лишения свободы.

Представляется оправданным, чтобы во время предварительного следствия следователь по своей инициативе направлял запросы на предмет состояния здоровья, эти материалы должны быть в деле. И следователь обязан в установленные сроки сам направлять заявление на переосвидетельствование инвалида. Если эту обязанность он не выполнит, то за просрочку инвалиду должны выплачивать компенсацию из бюджета, если в последующем инвалидность будет восстановлена в установленном порядке.

Приведем пример. Инвалид с заявлением о переосвидетельствовании обратился к главному врачу лечебного учреждения, а не в бюро экспертиз. Главный врач не переслал заявление по адресу, а продержал у себя и потом вернул. Инвалид потерял на этом два месяца.

Во избежание повторения подобных ситуаций следует установить правило: в случае поступления заявления от инвалида о переосвидетельствовании с нарушением подведомственности должностное лицо должно направить его по принадлежности, не возвращая инвалиду.

Также органы прокуратуры, по месту отбывания наказания инвалидов, должны запрашивать информацию в указанных лечебных учреждениях УИС о наличии инвалидов и, при проведении прокурорских проверок, осуществлять надзор за созданием условий для реализации ИПР As of January 1, 2018, in penitentiaries there were registered 19,721 patients with tuberculosis, 62,225 people with viral hepatitis B, C, 49,895 people with mental disorders. Statistical form of the Federal Penitentiary Service of the Russian Fed-eration FSIN-6 (1-MED). Summary data for 2018. и своевременным прохождением указанными лицами переосвидетельствования In accordance with Order of the Prosecutor General's Office of Russian Federation No. 6 “On the Organization of Supervi-sion over Execution of Laws by Administration of Institutions and Bodies Executing Criminal Punishments, Pre-Trial Deten-tion Centers When Persons Suspected and Accused of Crimes are Kept in Custody” of January 16, 2014. Zakonnost. 2014. No. 4..

Порядок переосвидетельствования: проблемные аспекты

Похожие ситуации возникают также, когда инвалиды находятся на лечении в лечебных учреждениях общего профиля. Не имея возможности в силу заболевания лично подать заявление, они направляют его в электронном виде, но требуется в письменной форме, поэтому инвалиду отказывают даже в прохождении экспертизы в заочном порядке.

В другом случае лечебное учреждение дало направление на переосвидетельствование инвалиду, находящемуся на лечении. Однако ему было отказано в проведении переосвидетельствования, так как в бюро потребовали и заявление инвалида, хотя в пункте 41 Порядка признания лица инвалидомDecree of the Government of the Russian Federation No. 95 “On the Procedure and Conditions for Recognizing a Person Disabled” of February 20, 2006. установлено, что переосвидетельствование инвалида ранее установленного срока проводится не только по личному заявлению инвалида или его законного или уполномоченного представителя, но и по направлению медицинской организации в связи с изменением состояния здоровья.

Также встречались ситуации, в которых инвалид 2-й группы инвалидности, находясь на стационарном лечении, при потере сознания упал и сломал шейку бедра. Однако лечащие врачи, видя изменение состояния здоровья инвалида, не направили его на переосвидетельствование ранее установленного срока. Сам больной из-за перелома не мог этого сделать лично, а его представители не были проинформированы о такой возможности. В результате лежачий больной нуждался в посторонней помощи, но юридически не считался инвалидом первой группы, поэтому родственникам, осуществлявшим за ним уход, не полагалась соответствующая компенсация. После смерти инвалида они пытались в судебном порядке установить, что фактически их родственник был инвалидом первой группы. Но, так как отсутствует порядок и основания для переосвидетельствования лиц после их смерти, им было отказано в удовлетворении заявленных требований.

Этот пример еще раз подтверждает ранее сформулированное предложение о том, чтобы обязать лечащих врачей самих инициировать переосвидетельствование инвалида при ухудшении состояния его здоровья, без письменного заявления самого инвалида или его представителей.

Исходя из рассмотренных ситуаций, представляется необходимым этот пункт дополнить уточнением: при нахождении инвалида на лечении лечебная организация вправе направить его на переосвидетельствование при наступлении очередного срока переосвидетельствования.

В одном случае (2,3 %) инвалид обратился с заявлением не в бюро, а через администрацию лечебного учреждения, и ему также было отказано в перенаправлении заявления по принадлежности.

Два случая связаны с нарушением оснований переосвидетельствования (4,5%). Инвалид просил провести переосвидетельствование досрочно, в связи с ухудшением состояния здоровья, но ему было отказано, так как посчитали, что, в соответствии с п. 41, по этому основанию переосвидетельствование проводится по направлению медицинской организации, а такого направления не было. Суд признал такой отказ неправомерным, так как в этом же пункте сказано и о личном заявлении инвалида, которое не обусловлено какой -либо мотивацией.

Одно из вышеуказанных дел связано с лицом, отбывающим наказание в местах лишения свободы. Инвалид заблаговременно обращался с просьбой к администрации о направлении его заявления в бюро медико-социальной экспертизы, однако его документы были направлены с нарушением установленного срока.

Семь человек (15,9 %) не были согласны с понижением группы инвалидности после переосвидетельствования, но суд не установил нарушений в отношении этих инвалидов.

При переосвидетельствовании в двух случаях (4,5 %) были нарушены требования к составу комиссии. В одном случае, нарушено требование о минимальном числе экспертов (были 2 эксперта вместо 3), в другом случае в составе комиссии отсутствовал специалист по заболеванию (онколог), поэтому заключение было признанно необоснованным.

В одном случае (2,3 %) инвалиду было отказано в выдаче акта переосвидетельствования.

Три дела были связаны с переосвидетельствованием в порядке контроля вышестоящими главными бюро и Федеральным бюро, в результате которого была снижена группа инвалидности (6,8 %). Были попытки оспорить эти решения, но суд признал их законными.

Если инвалиду требуется хирургическое вмешательство и протезирование, то ему необходимо пройти переосвидетельствование, чтобы внести соответствующие изменения в индивидуальную программу реабилитации. Однако лечебные учреждения не оказывают инвалидам в этом помощь, хотя по медицинским показаниям операция не может быть отложена на долгий период.

Поэтому можно предложить следующее: лечебное учреждение, в котором инвалид находится на лечении, должно по своей инициативе ставить вопрос о переосвидетельствовании, чтобы внести изменение в ИПР и вовремя сделать операцию. Пока суды в таких ситуациях, в большинстве своем, отказывают в компенсации затрат, понесенных инвалидом на протез и операцию по тому основанию, что это не было предусмотрено в ИПР инвалида.

Порядок разработки и реализации индивидуальных программ реабилитации / абилитации инвалидов

Такому направлению социальной работы с инвалидами, как реализация ИПР, посвящено больше всего судебных разбирательств. Было изучено 692 судебных решения (или 63,4 % всех изученных дел).

Необходимость социальной адаптации инвалидов за счет проведения реабилитационных мероприятий предусмотрена в ст. 10 Закона о социальной защите инвалидов, в которой государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг в соответствии с федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета.

Финансирование расходных обязательств по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, в том числе изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, осуществляется за счет средств федерального бюджета и Фонда социального страхования Российской Федерации (ст. 11.1 Закона о социальной защите инвалидов).

Если инвалид не желает ждать очереди по обеспечению ТСР, то он вправе за собственные средства приобрести протезы, иные технические средства и расходные материалы, предусмотренные ИПР, и получить компенсацию 1. произведенных затрат

В соответствии с утвержденным Порядком выплаты компенсации, за самостоятельно приобретенное инвалидом техническое средство реабилитации и (или) оказанную услугу, предусмотренные ИПР, компенсация выплачивается в размере стоимости приобретенного технического средства реабилитации и (или) оказанной услуги, но не более стоимости соответствующего технического средства реабилитации и (или) услуги, предоставляемых в порядке, установленном ч. 14 ст. 11.1 Закона о социальной защите инвалидов.

В пункте 3 Порядка предусмотрено, что компенсация выплачивается инвалиду в случае, если предусмотренные индивидуальной программой реабилитации инвалида техническое средство реабилитации и (или) услуга не могут быть предоставлены инвалиду или инвалид самостоятельно приобрел указанное техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за счет собственных средств.

Выплата инвалиду компенсации осуществляется уполномоченным органом в месячный срок с даты принятия соответствующего решения путем почтового перевода или перечисления средств на счет, открытый инвалидом в кредитной организации (п. 5 Порядка).

Решение о выплате компенсации принимается уполномоченным органом в течение 30 дней со дня принятия уполномоченным органом заявления о выплате компенсации (п. 6 Порядка).

Определение размера компенсации уполномоченным органом осуществляется на основании индивидуальной программы реабилитации инвалида, документов, подтверждающих расходы по приобретению технического средства реабилитации и (или) оказанию услуги, заключения медико -технической экспертизы (в отношении оказания услуги по ремонту технического средства реабилитации), а также стоимости технического средства реабилитации и (или) услуги, которые должны быть предоставлены инвалиду, определяемой уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок технических средств реабилитации и (или) услуг (п. 7 Порядка). Исходя из установленного Порядка размер компенсации определяется уполномоченным органом по результатам последнего по времени размещения заказа на поставку технического средства реабилитации и (или) оказания услуги (конкурса, аукциона, запроса котировок), информация о которых содержится на официальном веб-сайте Российской Федерации о размещении заказов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по электронному адресу http//:www.zakupki.gov.rn, проведенном уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Если уполномоченным органом размещение заказа на поставку технических средств реабилитации и (или) оказание услуг (конкурс, аукцион, запрос котировок) не проводилось либо процедура размещения заказа на поставку технических средств реабилитации и (или) оказание услуг (конкурс, аукцион, запрос котировок) не состоялась, стоимость соответствующего технического средства и (или) услуги определяется по результатам последнего по времени размещения заказа на поставку технических средств реабилитации и (или) оказание услуг (конкурса, аукциона, запроса котировок), информация о котором размещается уполномоченным органом на официальном веб-сайте Российской Федерации о размещении заказов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по электронному адресу http//:www.zakupki.gov.ru, проведенного любым другим уполномоченным органом, расположенным в пределах территории федерального округа, в состав которого входит соответствующий субъект Российской Федерации Determination of the Supreme Court of the Russian Federa-tion No. 44-KG16-16 of September 26, 2016..

Согласно федеральному перечню реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инва- лиду “On the Federal List of Rehabilitation Measures, Technical Means of Rehabilitation and Services Provided for a Disabled Person”. Collection of Legislative Acts of the Russian Federa-tion. 2006. No. 4. Art. 453; Order of the Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation No. 86n “On Approval of Terms for Use of Technical Rehabilitation Means, Prostheses and Prosthetic-Orthopedic Products before Replacement” of February 13, 2018, approved by the Decree of the Government of the Russian Federation No. 2347-r of December 30, 2005., к техническим средствам реабилитации относятся: ортопедическая обувь, обувь на протез, обувь на аппарат и т.д.

Для гражданина, признанного инвалидом, специалистами бюро (главного бюро, Федерального бюро), проводившими медико - социальную экспертизу, разрабатывается индивидуальная программа реабилитации, которая утверждается руководителем соответствующего бюро. Гражданину, признанному инвалидом, выдаются справка, подтверждающая факт установления инвалидности, с указанием группы инвалидности, а также индивидуальная программа реабилитации See: paragraphs 34, 36 of the Rules, Qauses 7 and 10 of the Order..

Статьей 11 Закона о социальной защите инвалидов определено, что индивидуальная программа реабилитации инвалида - это разработанный на основе решения уполномоченного органа, осуществляющего руководство федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, комплекс оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий, включающий в себя отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других реабилитационных мер, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных или утраченных функций организма, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности.

Пунктом 1 Порядка Approved by the order of the Ministry of Health and Social Development

of the Russian Federation of July 31, 2015 No. 528n “On Approving the Forms of an Individual Rehabilitation Program for a Disabled Person, an Individual Rehabilitation Program for a Disabled Child, Issued by Federal State Institutions for Medical and Social Assessment, the Procedure for their De-velopment and Implementation”. Russian Gazette. 2008. No. 190. предусмотрено, что ИПР инвалида (ребенка-инвалида) содержит как реабилитационные мероприятия, предоставляемые инвалиду с освобождением от платы, в соответствии с Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитациии услуг, предоставляемыхинвалиду¹, так и реабилитационные мероприятия, в оплате которых принимаю участие сами инвалид или другие лица или организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

Несмотря на установленный порядок разработки, реализации ИПР инвалида и выплаты компенсации за самостоятельно приобретенные технические средства, анализ судебной практики показывает, что не всегда установленные правила соблюдаются.

Так, встречаются случаи, когда, несмотря на медицинские показания, в ИПР инвалида не включают технические средства: абсорбирующее белье, кресло-коляску с электроприводом прогулочную, ортез (ортеза (корсета) на спину, аппарата на всю правую руку и аппарата на всю правую ногу Approved by the Order of the Government of the Russian Federation of December 30, 2005 No. 2347-p “On the Federal List of Rehabilitation Measures, Technical Means of Rehabili-tation and Services Provided to a Disabled Person”. Collection of Legislative Acts of the Russian Federation. 2006. No. 4. Art. 453. Individual Program of a Disabled Person No. 809 of 31.03.2014 developed by FSBI “FB MSAin Moscow”.. Таких было выявлено три случая (0,4 % дел в отношении реабилитации).

Нарушение сроков обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации

Больше всего дел связано с нарушением сроков обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (ТСР) (152 дела, или 22 % всех дел, связанных с реализацией ИПР). При этом в ряде случаев (3 дела, или 2 %) территориальные органы ФСС считали, что постановка инвалида на учет (очередь) по приобретению ТСР считается обеспечением этими техническими средствами. Однако суды признали, что постановку на учет нельзя признать реализацией ИПР.

Несмотря на необходимость для инвалида технического средства для реабилитации, установлено 18 случаев, когда ТСР предоставлялись через несколько лет (12 % дел, связанных с нарушением сроков).

Нарушение сроков, территориальные органы ФСС объясняют наличием очереди, что обусловлено недостаточным финансированием.

Согласно судебным решениям инвалиды должны быть обеспечены ТСР независимо от очередности и финансирования этих мероприятий (132 решения, или 87 % дел по вопросу своевременного обеспечения ТСР). При этом в двух случаях (1,3 %) было принято решение, что если для выполнения ИПР имеется очередь в регионе, то территориальные органы ФСС должны обращаться в соседние регионы и за счет их возможностей своевременно обеспечивать инвалидов необходимыми ТСР.

Однако необходимо обратить внимание и на противоположную судебную практику. Так, в Москве суды исходят из того, что если ТСР должно приобретаться за счет регионального бюджета, то допускается установление очереди на их получение (3 дела, или 2 % всех дел, связанных со сроками обеспечения ТСР).

При этом следует обратить внимание и на такую позицию территориальных учреждений ФСС: инвалиды сами виноваты в затягивании сроков, так как им никто не мешает приобрести необходимые ТСР самостоятельно, а потом п о- лучить у них положенную компенсацию затрат (13 дел, или 8,6 %). Однако позиция судов по такой аргументации бездействия территориальных учреждений ФСС заключается в том, что инвалид имеет право, но не обязанность самостоятельно приобретать ТСР, поэтому если он обратился в территориальные учреждения ФСС, то они не вправе отказывать в обеспечении необходимыми техническими средствами.

В этой связи обращает на себя внимание другая ситуация, связанная с самостоятельным обеспечением себя ТСР. Часто инвалиды, не дождавшись очереди на получение ТСР, приобретают их самостоятельно и потом получают компенсационные выплаты за понесенные расходы (126 дел, или 82,2 % всех дел, связанных с вопросами реабилитации). Однако имеются случаи (3 дела, или 2%), когда инвалиды, зная о ситуации в регионе с обеспечением ТСР, сразу самостоятельно приобретают необходимые технические средства, предварительно не обращаясь в территориальные учреждения ФСС. В этих случаях им отказывают в выплате компенсации произведенных затрат, ссылаясь на то, что они такими действиями отказались от бесплатного обеспечения ТСР за счет средств ФСС. По всем делам суды защитили права инвалидов, указав, что инвалид сам вправе решать, какой выбрать способ обеспечения себя ТСР. Если он приобрел за собственные средства, то независимо от предварительного обращения в территориальные учреждения ФСС он имеет право на получение компенсации произведенных затрат на общих основаниях.

Одно дело было таким: инвалид, прождав год и не получив ТСР, приобрел их за свой счет, но срок действий ИПР к этому времени истек. В связи с этим представителями ФСС ему было отказано в выплате компенсации. П о- зиция суда заключалась в том, что, несмотря на окончание срока действия ИПР, она не может считаться выполненной, поэтому ФСС обязан выплатить инвалиду компенсацию затраченных средств, даже если на момент обращения он не прошел переосвидетельствование.

Завершая анализ проблем, связанных со сроками обеспечения инвалидов ТСР, необходимо обратить внимание на отсутствие установления конкретного срока и момента исполнения ФСС своих обязанностей по обеспечению инвалидов ТСР.

Это приводит к ситуациям, когда представители ФСС считают, что они:

- обязаны обеспечить инвалида ТСР в пределах срока ИПР;

- выполнили свою обязанность с момента постановки инвалида в очередь на получение ТСР;

- выполнили свою обязанность с момента выдачи инвалиду направления на получение ТСР.

В результате, как было отмечено выше, инвалиды вынуждены ждать получения ТСР годами, что снижает эффективность ИПР.

Чтобы устранить такое разночтение и нарушение прав инвалидов, можно предложить устанавливать срок обеспечения инвалида ТСР в ИПР. Это объясняется тем, что эксперты, исходя из характера заболевания и состояния здоровья на момент освидетельствования лица, могут определить степень срочности и в отношении необходимости использования ТСР.

В целом компенсационные выплаты производятся правильно, но бывают дела по нарушению установленных сроков выплаты (4 дела, или 0,6 %).

При этом имеют место случаи, когда в ц елях реабилитации инвалиды приобретают не те технические средства, которые указаны в ИПР, а рекомендованные лечащим врачом или др у- гими инвалидами, как более современные и технически совершенные (35 дел, или 5,1 % всех дел, связанных с вопросами реабилитации инвалидов). По всем обращениям в суд было отказано в удовлетворении заявленных требований, так как компенсации подлежат только затраты на ТСР, предусмотренные ИПР.

Однако встречаются ситуации противоположного характера, когда территориальные учреждения ФСС отказывали инвалиду приобретать ТСР, указанное в ИПР, считая, что есть более современные (8 дел, или 1,2 % всех дел, связанных с проблемами реабилитации). Позиция судов по всем подобным обращениям однозначная: только МСЭ вправе определять ТСР, а не ФСС.

В тесной связи с ранее рассмотренной ситуацией находится и другая проблема. Иногда инвалиды, приобретая самостоятельно технические средства, не интересуются стоимостью приобретаемых изделий, считая, что поскольку средство соответствует ИПР, то им будет выплачена компенсация в полном размере (40 дел, или 5,8 % всех рассмотренных дел, связанных с реабилитацией). Однако суды, исходя из предписаний приказа Минздравсоцразвития от 31 января 2011 г. № 57н, не поддержали позицию инвалидов и отказали в удовлетворении их требований, считая, что затраты компенсируются исходя из котировок по закупкам ФСС, осуществляемых на контрактной основе The determination of compensation for purchase of TMR at one's own expense in an amount not exceeding the cost of corresponding technical equipment provided for the disabled by authorized bodies is aimed at following the principles of equality and fairness and therefore cannot be considered as breaching constitutional rights (Determination of the Constitu-tional Court of the Russian Federation No. 2057-O of Septem-ber 29, 2016)..

Вместе с тем если по ТСР, указанному в ИПР, торги не проводились не только ФСС, но и другими ведомствами, расположенными в регионе, то инвалиду должны компенсировать полную стоимость приобретенного средства, при условии, что оно соответствует ИПР (4 дела, или 0,6%).

В судебной практике встретилась ситуация противоположного характера, связанная с тем, что в ИПР не был конкретизирован вид протеза ¹

(1 дело, или0,1 %). Поэтому когда инвалид приобрел самостоятельно то средство, которое ему больше подошло, то территориальным учреждением ФСС ему было отказано в выплате компенсации, так как нельзя было установить соответствие приобретенного средства рекомендованному экспертами. В этой ситуации суд поддержал позицию представителей ФСС.

Противоречивая практика сложилась по вопросу приобретения инвалидом ТСР по медицинским показаниям до прохождения медико-социальной экспертизы и разработки ИПР.

Следует отметить, что в этой ситуации некоторые суды принимали решения в пользу инвалида исходя из принципа справедливости (18 дел, или 2,6 %), так как на законодательном и подзаконном уровне этот вопрос не получил должной четкой регламентации, что было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации¹ и Верховным Судом РФ The Constitutional Court of the Russian Federation recog-nized that granting a disabled person the right to reimburse the expenses incurred by him to purchase technical rehabilitation equipment prior to the development of an individual rehabili-tation program is the exclusive right of the legislator and not the part of privilege of the Constitutional Court of the Russian Federation (Determination of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 2248-О of September 29, 2015). Determination of the Supreme Court of the Russian Federa-tion No. 70-KG14-1 of April 25, 2014.. Суды принимали решения с учетом того, что в последующем экспертные комиссии признали необходимость установки протезов или проведения операции и отражали это в ИПР.

Чтобы в дальнейшем защитить интересы инвалидов, необходимо в часть 6 ст. 11 Закона о социальной защите инвалидов после словосочетания «настоящего Федерального закона» и перед предложением, начинающимся со слова «Порядок...» внести дополнение следующего содержания: «в индивидуальную программу реабилитации включаются также технические средства реабилитации или услуги, которые были приобретены инвалидом до составления программы, если инвалид в них нуждался по медицинским показаниям».

К ошибкам технического характера можно отнести случаи, когда в ИПР указывают не вид (модель) ТСР, а его марку и производителя (6 дел, или 1 % всех дел, связанных с проблемами реабилитации). В одном случае суд признал право инвалида приобретать любое ТСР, которое ему подходит, если в ИПР не указана модель этого технического средства. В двух случаях инвалиды долгий период времени не могли получить протезы, так как в ИПР не были четко сформулированы их технические характеристики, что вынудило производителя приостановить их изготовление и уточнять их через территориальные учреждения ФСС, а они в свою очередь - через бюро МСЭ.

Эти 11 примеров подтверждают ранее сделанное предложение: такие вопросы следует относить к техническим ошибкам, они должны исправляться бюро МСЭ, без дополнительного освидетельствования.

Проблемы, связанные с предоставлением инвалиду некачественных технических средств реабилитации

Необходимо обратить внимание на проблему, связанную с предоставлением инвалиду некачественных ТСР. При анализе правоприменительной практики было выявлено семь случаев (1 % всех дел по проблемам реабилитации) предоставления инвалидам ТСР, не соответствующих по своим техническим характеристикам техническим средствам, указанным в ИПР. В связи с этим инвалиды были вынуждены отказаться от их использования, что было расценено территориальными учреждениями ФСС как добровольный отказ от реализации ИПР, из этого они делали вывод, что в этой части ИПР реализована. После этого инвалидам отказывали в предоставлении тех ТСР, которые были указаны в ИПР, и если инвалиды приобретали самостоятельно необходимые им ТСР, то им отказывали в выплате компенсации исходя из того, что они добровольно отказались от бесплатного обеспечения.

Чтобы в дальнейшем освободить инвалидов от необходимости в судебном порядке д обиваться восстановления своих прав на предоставление ТСР в соответствии с ИПР, необходимо дополнить действующий порядок нормой, устанавливающей, что предоставление ТСР, не соответствующего техническим характеристикам, указанным в ИПР, является обязательным основанием для замены на другое ТСР в соответствии с ИПР и не может считаться добровольным отказом инвалида от реализации ИПР и не влечет за собой снятие инвалида с учета по предоставлению ТСР.

Было выявлено три случая потери сведений об инвалидах, но они являются основанием для внесения предложения, чтобы в дальнейшем избежать подобных проблем для инвалида. Два случая связаны с пропажей документов на инвалида в медицинском учреждении, где он наблюдался и проходил лечение. Поэтому это учреждение ничего не смогло представить в бюро МСЭ, которое отказалось проводить освидетельствование на основании тех документов, которые были у него на руках. Ему было предложено заново проходить все осмотры, сдавать анализы, чтобы медицинское учреждение сформировало весь пакет документов. Суд защитил интересы инвалида, обязав провести экспертизу на основании тех документов, кот о- рые на тот момент у него были.

Проблемы, связанные с ремонтом технических средств реабилитации

Было выявлено несколько проблем, связанных с ремонтом ТСР. Так, четыре дела (0,6 % всех дел, связанных с проблемами реабилитации) касались вопроса, за счет какого бюджета должен проводиться ремонт, если в ИПР есть указание на возможность ремонта, но не указано за чей счет, а само ТСР было предоставлено за счет регионального бюджета. В этой ситуации, по решению суда, независимо от источника предоставления ТСР его ремонт должен осуществляться за счет ФСС. Из этих четырех дел два дела связаны с оплатой ремонта не самого ТСР, а его составной части. Представители ФСС считают, что поскольку в ИПР говорится о ремонте ТСР, то это положение не распространяется на его составные части (принадлежности). Позиция судов заключается по этому вопросу в том, что если без этой составной части ТСР не может работать, то и ремонтироваться оно должно за счет ФСС или должно быть заменено на новое, если ремонту не подлежит.

С учетом этой ситуации следует предусмотреть в Порядке признания лица инвалидом и соответственно в ИПР дополнительное указание на то, что если ТСР является сложным и его эксплуатация без этой части (составляющей) невозможна, то ремонту подлежит и эта составляющая.

Вопросы, касающиеся улучшения жилищных условий инвалидов

ИПР может являться основанием для улучшения жилищных условий инвалида. Так, если в программе указано на необходимость приспособить жилое помещение к нуждам инвалида, так как он проживает не на первом этаже многоэтажного дома без лифта, то ему обязаны предоставить жилое помещение на первом этаже или в доме с лифтом.

Но если инвалид проживает на первом этаже многоквартирного жилого дома, то в ИПР указывается не на улучшение жилищных условий, а на установку лестничного подъемника для инвалидов-колясничников. Если в программе указано, что исполнителем является сам инвалид, это значит, что он должен установить за собственные средства, а требовать оплату с жильцов этого дома инвалид не имеет права (2 дела, или 0,3 % всех дел, связанных с реабилитацией). Представляется, что в такой ситуации ИПР явно невыполнима. Учитывая, что, по нормам международного права, создавать общедоступную среду (без барьеров) должно государство, то исполнителем целесообразно указывать субъектов Российской Федерации.

Независимо от того, что в ИПР инвалида ничего не сказано о его жилищных условиях, не допускается предоставлять ему жилое помещение вдали от аптек и медицинских учреждений.

Судами по вопросам реализации ИПР инвалидам было отказано в удовлетворении заявленных требований в связи с тем, что они выбрали ненадлежащий способ защиты своих прав (17 дел, или 2,5 % всех дел, связанных с вопросами реализации ИПР). Необходимо обратить внимание, что по этим делам (50% случаев) интересы инвалидов защищали прокуроры. Эти примеры еще раз подтверждают ранее сформулированное предложение, что в процессуальном законодательстве необходимо для данной категории дел предусмотреть возможность судам самим уточнять заявленные требования. И эти дела лучше рассматривать в порядке не гражданского судопроизводства, а административного, где будут др угие правила доказывания.

Судебная практика, касающаяся увольнения инвалидов

С реабилитацией инвалидов неразрывно связаны и трудовые отношения. Судебная практика по вопросу возможности увольнения инвалида, если невозможно создать условия труда, соответствующие требованиям ИПР, неоднозначна. По этой проблеме было изучено 83 дела (12 % всех, посвященным проблемам реабилитации). В 53 случаях (64 % дел, связанных с трудовыми отношениями инвалидов) суды признали правомерность увольнения инвалидов по инициативе работодателя, если они не могут создать инвалиду условия труда, соответствующие требованиям ИПР. В 29 случаях (35 % дел, связанных с трудовыми отношениями инвалидов) суды восстанавливали инвалидов на работе, считая, что ИПР носит для инвалида рекомендательный характер, поэтому если он не настаивает на ее реализации, то увольнять его недопустимо.

Исходя из рассмотренных ситуаций представляется, что все-таки ИПР должна быть обязательной. То есть если инвалид ее представил работодателю, то он обязан ее выполнить. Поэтому здесь необходим единый подход. Даже если инвалид ее не предоставил, но это выясняется при диспансеризации по месту работы, то работодатель обязан выполнять, хотя инвалид и не будет настаивать.

Представляется, что в этом вопросе следует признать правильной судебную практику, которой придерживается большинство судов. Во-первых, есть производства с особыми условиями труда¹, когда независимо от желания инвалида после длительной болезни его обязаны направить на медицинскую комиссию, на которой станет известно о его инвалидности, и он не может быть допущен к прежней работе. Если другой работы нет или инвалид сам откажется от перехода на другую должность, то он подлежит увольнению. Во-вторых, ИПР является обязательной для должностных лиц, и им надлежит следовать ее предписаниям. И, в-третьих, представляется целесообразным в Правилах признания лица инвалидом изменить степень обязательности ИПР для самого инвалида. Иначе получаем парадокс: общество и государство заинтересованы в его реабилитации, на это выделяются бюджетные средства, а он хочет сохранить свое болезненное состояние, если его это устраивает. К тому же если с ним что-то случится на производстве, то ответственность за это будет нести его работодатель.

Исходя из этого, можно установить: для инвалидов, занятых на производстве с особыми условиями труда, положения ИПР также являются обязательными, поэтому работодатель вправе уволить инвалида, если в ИПР предусмотрено создание специальных условий труда, а такая возможность отсутствует².

Иногда в ИПР указывается на необходимость сменить профессию, но не конкретизируется, на какую именно, поэтому программа становится невыполнимой.

При этом следует отметить, что инвалид имеет право на бесплатную переподготовку при наличии трех условий (3 дела, или 3,5 % дел, связанных с трудовыми отношениями):

- он должен быть признан безработным;

- встал на биржу труда;

- необходимость переподготовки отражена в его ИПР.

Для работодателей органы местного самоуправления устанавливают квоты для труд о- устройства инвалидов. Однако создавать рабочие места можно только под условия ИПР, т. е. под конкретного инвалида.

Встречаются ситуации, когда инвалид отказывается от части мероприятий ИПР, так как, уже отмечалось ранее, эта программа носит для него рекомендательный характер. Но в последующем он обращается за компенсацией неиспользованных мероприятий или, отказавшись от бесплатных мероприятий, реализует их за свои средства, а затем хочет получить компе н- сацию. Судебная практика в приведенных случаях исходит из того, что, отказавшись добровольно от каких-либо мероприятий или всей программы, инвалид теряет право на компенсацию (5 дел, или 0,7 % всех дел, связанных с вопросами реабилитации).

Нарушаются права инвалидов в местах лишения свободы. Прежде всего, инвалидам не предоставляют возможность в реализации

ИПР Procedure for providing conditions for carrying out rehabili-tation activities using technical means of rehabilitation and services provided by an individual rehabilitation or habilita- tion program of a disabled person with regard to convicts who are disabled and are in correctional institutions is established by Order of the Ministry of Justice of Russia No. 222 “On Approving the Procedure for Ensuring Conditions for Rehabil-itation Activities Using Technical Means of Rehabilitation or Habilitation for a Disabled Person in Relation to Imprisoned People Who Are Disabled” of September 22, 2015., ссылаясь на то, что они добровольно отказались от программы. Хотя после освобождения инвалиды доказывают, что отказа они не заявляли (6 дел, или 1 % всех дел, связанных с проблемами реабилитации). В этой связи следует предусмотреть порядок документирования отказа от реализации ИПР независимыми лицами. Так, для мест лишения свободы ими могут быть представители ФСС, уполномоченного по правам человека в регионе, прокуратуры или органов здравоохранения региона. Но никак таким субъектом не может являться администрация мест лишения свободы и подчиненные медицинские учреждения ФСИН.

Выводы

Таким образом, в результате анализа судебной практики о назначении, проведении медико-социальной экспертизы, переосвидетельствовании инвалидов, а также касающейся порядка разработки и реализации индивидуальных программ реабилитации /абилитации были сделаны следующие выводы:

Пункты 15, 16, 19 и 24 Правил признания лица инвалидом, порядка направления на экспертизу разным по характеру методо м правового предписания способны ввести в заблуждение инвалида и его представителя, что может привести к нарушению прав и законных интересов инвалида.

В нормативных правовых актах отсутствуют сроки, в течение которых должны выдаваться справки и заключения, а это влияет на право обращения в бюро по проведению экспертиз. Представляется, что в целях защиты интересов инвалидов данный пробел должен быть устранен и такой срок подлежит нормативному закреплению.

Важно, что для лиц, которые по состоянию здоровья не могут сами или через представителей подавать заявление о прохождении медико-социальной экспертизы, она должна проводиться на основании направления медицинского учреждения и индивидуальная программа реабилитации может быть для таких лиц обязательной по решению суда.

Надо приравнять по правовым последствиям электронную форму подачи заявления о прохождении медико-социальной экспертизы к письменной форме.

Представляется, что, когда нарушение ср ока установления инвалидности не связано с поведением больного лица, а обусловлено нарушением со стороны персонала и должностных лиц лечебных учреждений, в случае признания их инвалидами в связи с чрезвычайными обстоятельствами считать днем признания лица инвалидом в соответствии с установленными регламентами, без учета сроков, нарушенных по вине должностных лиц.

В обязательном порядке необходимо включать в состав экспертной комиссии специалиста по заболеванию, являющемуся причиной установления инвалидности.

Обосновано предложение о совершенствовании порядка и формы фиксации проведения медико-социальной экспертизы.

Библиографический список

1. Алистархов В. Кто поможет инвалидам? // ЭЖ-Юрист. 2014. № 26. С.24.

2. Андриченко Л. В. Проблемы судебной защиты социальных прав граждан Российской Федерации //Журнал российского права. 2016. № 9. С. 5-17.

3. Благодир А. Л., Кирилловых А. А. Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 года № 181 -ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Голуб Д. В.Практика обжалования решений Бюро медико-социальной экспертизы в судах // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 9. С. 33-34.

5. Игонина Н. А. Защита прокурором прав инвалидов вне уголовно-правовой сферы //Адвокат. 2017. № 1. С. 51-57.

6. СвинцовА.А. Медико-социальная экспертиза России: правовые и организационные перспективы // Социальное и пенсионное право. 2012. № 1. С. 27-29.

7. Guarnizo-Peralta D. Disability rights in the Inter-American System of Human Rights: An expansive and evolving protection// Nether-

1. lands quarterly of human rights. 2018. Vol. 36, Issue 1. Pp. 43-63. https://doi.org/10.1177/0924051917753254.

8. Guo Zh. Rights protection for persons with mental disability in China: an international human rights law perspective // Hong Kong Law Journal. 2018. Vol. 48, Part 1. Pp. 283-322.

9. Herring J. Medical law and ethics. Sixth edition. Oxford: Oxford University Press, 2016.

10. Brazier M. and Cave E. Medicine, patients and the law. Sixth edition. Manchester: Manchester University Press. 2008.

11. Mugabi I. K. An Analysis of the Adequacy of Protection Afforded by the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) in Situations of Armed Conflict// Societies. 2018. 8(2). 28; https://doi.org/10.3390/soc8020028.

12. Njelesani J., Siegel J., Ullrich E. Realization of the rights of persons with disabilities in Rwanda // Plos One. Vol. 13, Issue 5. May 10 2018. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0196347.

13. NugrahaB., Gutenbrunner Ch. Situation analysis of rehabilitation services to support the national disability and rehabilitation plan in the democratic people's republic of Korea // Journal of rehabilitation medicine. 2018. Vol. 50, Issue 4. Pp. 342-345. doi: 10.2340/ 16501977-2305.

14. Sanchez Hernandez A. The guard of support: proposal for the protection of the elderly with disability // Revista Juridica de Castilla y Leon. Jan 2018. Issue 44. Pp.77-104.

References

1. Alistarkhov V. Kto pomozhet invalidam? [Who Will Help the Disabled?]. EjZh-Yurist - EZh-Lawyer. 2014. Issue 26. P. 24. (In Russ.).

2. Andrichenko L. V. Problemy sudebnoy zasch i- ty social'nykh prav grazhdan Rossiyskoy Fe- deracii [Problems of Judicial Protection of Social Rights of Citizens of the Russian Federation]. Zhurnal rossiyskogo prava - Journal of Russian Law. 2016. Issue 9. Pp. 5-17. (In Russ.).

3. Blagodir A.L., Kirillovykh A.A. Kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 24 noyabrya 1995 goda № 181-FZ "O social'noy zaschite inva- lidov v Rossiyskoy Federacii" (postateynyj). 2-e izdanie, pererabotannoe i dopolnennoe [Commentary on the Federal Law No. 181-FZ “On Social Protection of Disabled Persons in the Russian Federation” of November 24, 1995 (article-by-article). 2nd ed., revised and enlarged]. 2013. Access from the legal reference system “ConsultantPlus”. (In Russ.).

...