Державна регуляторна політика як правова категорія і інструмент державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА ПОЛІТИКА ЯК ПРАВОВА КАТЕГОРІЯ І ІНСТРУМЕНТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ВІТИК Орест Дмитрович, здобувач кафедри адміністративного права і процесу, фінансового права, інформаційного права Приватного вищого навчального закладу «Львівський університет бізнесу та права»

Анотація

У статті розглядаються особливості формування регуляторної політики в Україні в контексті реформи державного управління. Проаналізовано вплив досвіду економічно розвинених країн та міжнародних організацій на реалізацію ефективної регуляторної політики в Україні.

Розглядається діяльність Організації економічного співробітництва та розвитку, спрямована на підвищення рівня ефективності державного управління у сфері регуляторної політики та співпраці України із зазначеною Організацією відповідно до Меморандуму про взаєморозуміння щодо поглиблення співпраці. Проаналізовано напрями вдосконалення правового регулювання регуляторної політики.

Зазначається, що національна правова доктрина не має відповідних розробок, які могли б забезпечити єдність підходів до взаємозв'язку між регуляторною політикою, плануванням, правовим прогнозуванням, формуванням правового регулювання у регуляторній сфері. Це впливає на якість пропонованих законопроектів у сферах, де регулювання все ще є досить складним для національної правової системи через відсутність досвіду (наприклад, цифрова економіка), а екстраполяція європейського досвіду в нинішніх умовах не завжди продуктивна з точки зору слаборозвиненої інфраструктури та інші технічні та соціальні фактори.

Ресурс адміністративно-правового регулювання в опосередкуванні ефективності регуляторної політики може базуватися на певних формах (нормативна структура адміністративних процедур, опосередкована державно-адміністративною моделлю процесу та модель транзакційної взаємодії держави та суспільства, регулювання та стандартизація, нормативна побудова адміністративних послуг) і означає нагляд, управління ефективністю, оцінку регуляторного впливу), які слід систематично інтегрувати у стратегічне державне управління.

Ключові слова: регуляторна політика, державне управління, правове регулювання, Організація економічного співробітництва та розвитку.

Summary

The article considers the peculiarities of the formation of regulatory policy in Ukraine in the context of public administration reform. The influence of the experience of economically developed countries and international organizations in order to implement an effective regulatory policy in Ukraine is analyzed. The activity of the Organization for Economic Cooperation and Development aimed at increasing the level of efficiency of public administration in the field of regulatory policy and cooperation of Ukraine with the said Organization under the Memorandum of Understanding on deepening cooperation is considered. The directions of improvement of legal regulation of regulatory policy are analyzed. It is noted that the national legal doctrine does not have the appropriate developments that could ensure the unity of approaches to the relationship between regulatory policy, planning, legal forecasting, the formation of legal regulation in the regulatory sphere. This affects the quality of the proposed bills in areas where regulation is still quite difficult for the national legal system due to lack of experience (eg digital economy), and extrapolation of European experience in the current environment is not always productive in terms of underdeveloped infrastructure and other technical and social factors. The resource of administrative and legal regulation in mediating the effectiveness of regulatory policy may be based on certain forms (normative structure of administrative procedures, mediated by the state-administrative process model and the model of transactional interaction of state and society, regulation and standardization, normative construction of administrative services) and means oversight, performance management, regulatory impact assessment), which should be systematically integrated into strategic public administration.

Key words: regulatory policy, public administration, legal regulation, Organization of economic cooperation and development.

Аннотация

В статье рассматриваются особенности формирования регуляторной политики в Украине в контексте реформы государственного управления. Анализируется влияние опыта экономически развитых стран и международных организаций на реализацию эффективной регуляторной политики в Украине. Рассмотрена деятельность Организации экономического сотрудничества и развития, направленная на повышение уровня эффективности государственного управления в сфере регуляторной политики и сотрудничества Украины с указанной Организацией в рамках Меморандума о взаимопонимании по углублению сотрудничества. Проанализированы направления совершенствования правового регулирования регуляторной политики. Отмечается, что национальная правовая доктрина не имеет соответствующих разработок, которые могли бы обеспечить единство подходов к соотношению регуляторной политики, планирования, правового прогнозирования, формирования правового регулирования в сфере регулирования. Это влияет на качество предлагаемых законопроектов в тех областях, где регулирование все еще довольно сложно для национальной правовой системы из-за отсутствия опыта (например, цифровая экономика), а экстраполяция европейского опыта в текущих условиях не всегда продуктивна с точки зрения неразвитой инфраструктуры. и другие технические и социальные факторы. Ресурс административно-правового регулирования в обеспечении эффективности регуляторной политики может быть основан на определенных формах (нормативная структура административных процедур, опосредованная моделью государственно-административного процесса и модель транзакционного взаимодействия государства и общества, регулирование и стандартизация, нормативное построение административных услуг) и означает надзор, управление эффективностью, оценку регулирующего воздействия, которые следует систематически интегрировать в стратегическое государственное управление.

Ключевые слова: регуляторная политика, государственное управление, правовое регулирование, Организация экономического сотрудничества и развития.

Постановка проблеми

Соціально-економічний розвиток держави та суспільства диктує необхідність зміни парадигми управління соціально-економічними процесами і управлінськими ресурсами з урахуванням ціннісно-орієнтованого підходу до організації життя суспільства. Певне значення набуває формування правової моделі державного управління, яка повинна опосередковувати інструменти, принципи, методологію, систему суб'єктів, функції, об'єкти, систему критеріїв. Одним з інструментів державного управління є державна регуляторна політика. Ключовим моментом державної регуляторної політики виступає критерій ефективності щодо оптимізації та підвищення якості стратегій і технологій державного управління. Вироблені заходи потребують вдосконалення у контексті перевірки на адекватність реальної соціально-економічної ситуації і несуперечності.

Стан дослідження проблеми.

Важливе значення для розробки проблеми правового регулювання регуляторної політики мали праці вчених-правознавців: В.Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, В. М. Бевзенка, А.І. Берлача, Н.П. Бортник, Ю. П. Битяка, І. Л. Бородіна, О.П. Віхрова, Л. К. Воронової, П. В. Діхтієвського, І. С. Гриценка, Є.В. Додіна, Р. А. Калюжного, Л. Є. Кисіль, С. В. Ківалова, М. І. Козюбри, Т.О. Коломоєць, В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко, В.І. Курила, Є. В. Курінного, В.В. Луця, Р. С. Мельника, В. Я. Настюка, Н.Р. Нижник, Н. М. Оніщенко, О.І. Остапенка, А. О. Селіванова, М.М. Тищенка, О. І. Харитонової, В.В. Цвєткова, Я.М. Шевченко, Ю. С. Шемчушенка та інших.

Реалізація Угоди Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони вимагає аналізу чинного законодавства у сфері регуляторної політики з метою підвищення ефективності правового регулювання зазначеної сфери суспільних відносини.

Мета статті - дослідження державної регуляторної політика як правової категорія і інструмента державного управління.

Виклад основного матеріалу

Державна регуляторна політики є одним з інструментів державного управління, що дозволяє сформувати мету правового регулювання і ефективне досягнення доцільного результату. Державна регуляторна політика визначає стратегії трансформації інститутів національної правової системи у парадигмі реформування соціально-економічної та політичної систем, заснованої на відповідності комплексу використовуваних правових засобів досяжності поставленої мети, цінності, якості та корисності досягнутих результатів. Зазначене знайшло відображення у Концепції реалізації державної політики у сфері сприяння розвитку соціально відповідального бізнесу в Україні на період до 2030 року [1].

Ключовим моментом державної регуляторної політики виступає критерій ефективності щодо оптимізації та підвищення якості стратегій і технологій державного управління. Важливість державної регуляторної політики детермінована фундаментальним протиріччям між рухом до сталого розвитку і зростанням ризику життя. Ризик-рефлексія є сформованим атрибутом сучасного соціально значимого мислення, а зниження ризику - важливим компонентом побудови державних стратегій, актуальних і підлеглих громадським інтересам. Конструювання державної регуляторної політики має проводитися способом на основі множинності суб'єктів, тобто за групами інтересів, що забезпечує соціально розподілену експертизу напрямам регуляторної політики за рахунок різних об'єднань і подолання протилежності між ними шляхом політичного діалогу.

Суб'єктами державної регуляторної політики повинні виступати публічно-владні структури, громадські об'єднання, наукове співтовариство та громадяни. Це дозволить визначати її стратегії шляхом діалогу, визначаючи взаємну адаптацію громадських, державних і приватних інтересів, формування їх балансу. Стійкість патерналізму в суспільній свідомості, орієнтовану на модель виняткових прерогатив держави у політико-правовій сфері, дефіцит комунікативних компетенцій відповідного змісту у певних публічних суб'єктів, недостатність активності та соціальної відповідальності громадян можуть призводити до дефектів ідентифікації належних суб'єктів формування моделі державної регуляторної політики, з огляду на рівень складності та правила інтерпретації відповідної правової інформації. регуляторна політика державне управління

У контенті реформування державного управління важливим є оптимальний вибір суб'єктів, здатних транслювати правову інформацію необхідного змісту, результатом взаємодії яких, стане система програмних нормативних актів, що визначають правову основу державної регуляторної політики, забезпечуючи ефективне державне управління в Україні і в окремих сферах життєдіяльності суспільства.

Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони охоплює різні напрями реформування національного законодавства, водночас не охоплює усі аспекти регуляторної політики. Реалізуючи Угоду про асоціацію Європейським Союзом проводиться адаптація національної регуляторної політики у відповідності до рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), яка є одним з основних наддержавних інститутів координації соціально-економічної політики.

Результати діяльності ОЕСР з питань соціально-економічного розвитку визначаються міжнародними угодами та договорами [2]. Сфера інтересів організації поступово розширюється, включає різні аспекти фінансової політики, підприємницької діяльності, соціального захисту, державного управління і інші. ОЕСР керується, принципом доступності для держав переваг глобалізації та науково-технічного прогресу на основі максимальної відкритості світових ринків.

В останні роки були прийнято кілька ключових для розвитку регуляторної політики в країнах ОЕСР і ЄС документів, які містять рекомендації щодо вимог і критеріїв у сфері розробки державної політики та державного регулювання.

У рекомендаціях сформульовані детальні вимоги, спрямовані на реалізацію основних напрямів підвищення якості державного регулювання. Ці вимоги можна систематизувати в комплекси заходів в частині якості регулювання: формування чіткого визначення мети, що забезпечує відповідність соціально-економічної і екологічної вигоди витратам (політична позиція прихильності принципам і практикам регуляторної політики); розвиток механізмів оцінки регулюючого впливу; системний аналіз програм, спрямований на оцінку існуючих заходів регулювання цілям регуляторної політики; оцінка стратегічних ризиків; врахування міжнародних стандартів і напрямів співробітництва в політиці регулювання; розвиток регуляторного потенціалу на регіональному рівні управління; забезпечення транспарентності регуляторної політики (реалізація механізму відкритого уряду, публікація звітів про результативність регуляторної політики); формування належних контрольно-наглядових механізмів і розвиток механізмів оцінки законності та процедурної справедливості регуляторних заходів і рішень органів-регуляторів, наділених юрисдикційними повноваженнями; формування політики функціонування органів державної влади як регуляторів національного та регіональному рівнях (розробка належної системи функцій органів державної влади, наділених регуляторними повноваженнями та механізмів взаємодії і координації між нами).

Якість регуляторної політики визначається шляхом інтеграції якості правотворчості, включаючи якість документів політичного, програмного характеру, ефективності застосування права. Заходи, вироблені таким способом, не повинні бути абсолютними у часі; вони потребують вдосконалення в контексті перевірки на адекватність реальної соціально-економічної ситуації та несуперечності. Акцент з вимог до способів досягнення результату переноситься на вимоги до самого результату.

Ідея та сенс регуляторної політики підтримуються інструментарієм Керівних принципів щодо відповідального ведення бізнесу, спрямованим на вирішення питань протидії корупції, у межах яких акцентується законність, прозорість, доступність, ефективність, простота заходів регулювання щодо формування практики регулювання.

Принципово важливою складовою регуляторної політики є практика у сфері застосування права та перевірок, заснована на інтеграції правотворчості та застосування права у частині контрольно-наглядової діяльності, виділяючи відповідний специфічний інструментарій (селективний підхід; персоніфікація профілів ризику, ризик-орієнтованість, пропорційність тощо). Цей напрям державної діяльності підлягає моніторингу і оцінці ефективності та результативності.

Стрімко підвищується значимість у державній регуляторній політиці інструментарію державно-приватного партнерства, щодо якого ОЕСР висуває вимоги чіткої, передбачуваної та законної основи, результативності, ефективності, прозорості, підзвітності, мінімізації бюджетних ризиків. З позиції ОЕСР якість державної регуляторної політики та державного управління в кількісному вимірі оцінюється на основі критеріїв регулюючого впливу, фактичного впливу та залучення зацікавлених сторін.

Якісні оцінки державної регуляторної політики розглядаються з позиції ефективності та результативності державного управління щодо інструментарію досягнення стратегічних цілей держави для забезпечення сталого соціально-економічного зростання, що визначено у Цілях сталого розвитку України на період до 2030 року [3].

Реалізація Угоди про асоціацію України і ЄС передбачає значне підвищення вимог до формування та реалізації державної регуляторної політики [4]. Має місце тенденція перенесення акцентів з моделей «сервісної держави» і «належного управління», у межах яких ефективність і результативність держави оцінювалася щодо якості надаваних адміністративних послуг, зниження адміністративних витрат, спрощення адміністративних процедур, на регуляторну модель, що дозволяє оцінити довгострокові ефекти державних рішень і дій.

Рекомендації ОЕСР створюють певного роду орієнтири для формування функціонально-процесної моделі завершеного циклу державного регулювання як основи наступного циклу, що обумовлює комплексність регулювання та взаємозалежність циклів, їх безперервність і спадкоємність.

У частині загальної оцінки якості державної регуляторної політики у числі лідерів перебувають Великобританія, Німеччина і Швейцарія. Рейтинг завершує Португалія та Греція. Зокрема, інструментарій державної регуляторної політики Німеччини сформований законом про адміністративні процедури (проект аналогічного закону знаходиться у Верховній Раді України [5]).

Взаємодія України з ОЕСР ведеться у форматі продовження дії до 2025 року Меморандуму про взаєморозуміння щодо поглиблення співробітництва [6]. Перспектива співпраці з ОЕСР пов'язана з впровадженням проектного управління державними програмами України на основі якісних і кількісних стандартів Організації як пріоритету державного управління.

Україна докладає значних зусиль і має певні результати впровадження рекомендацій ОЕСР в частині державної регуляторної політики. Можна говорити про тенденцію формування національного регуляторного законодавства з урахуванням рекомендацій та інструментарію ОЕСР і ЄС.

У межах національної правової системи вирішуються питання визначення мети за допомогою формування базового законодавства про стратегічне планування як системи документів про визначення мати, прогнозування, планування і програмування на державному та місцевому рівнях організації влади. Питання координації розробки та реалізації документів стратегічного планування вирішуються главою держави та Кабінетом Міністрів України з питань їхньої компетенції. Можна стверджувати, що політика у сфері якості регулювання знаходиться на високому політичному рівні, як того вимагають документи ЄС і ОЕСР. Питання визначення мети на державному рівні вирішуються, зокрема, у щорічному посланні Президента України Верховній Раді України [7].

З огляду на незавершеність цієї системи програмних актів, складно розмірковувати про правове забезпечення чіткості мети регуляторного інструментарію, хоча потенційно у Плані пріоритетних дій Уряду на 2020 рік ця позиція проглядається у формалізації принципів визначення мети [8].

Фахівці відзначають недостатню синхронізацію планування та відповідного нормативно-правового регулювання, особливо в частині співвідношення витрат і вигоди. Ресурси процедур оцінки регулюючого впливу обмежені. Питання забезпечення визначення мети вирішуються за допомогою системного аналізу програм, спрямованого на оцінку існуючих заходів регулювання меті регуляторної політики.

Сформована нормативна основа оцінки ефективності державних програм, у межах якої передбачені відповідні заходи правового регулювання, що впливають на досягнення мети програм. Оцінка регулюючого впливу не стосується самої програми можлива тільки на етапі розробки передбачених програмою нормативно-правових актів, що створює певний дисбаланс в оцінці витрат і вигоди. Певною проблемою є правове забезпечення оцінки стратегічних ризиків, оскільки крім оцінки регулюючого впливу інші механізми і інструменти комплексно не сформовані. Національна правова система не має завершеної моделі визначення профілів ризику, регуляторного моніторингу, ідентифікації якісних і кількісних показників оцінки ризиків щодо рішень і дій, які вживаються центральними органами виконавчої влади. Нормативно передбачений прогноз соціального і економічного розвитку України як один з документів планування. Прогноз економічного і соціального розвитку України на 2021-2023 роки прийнятий, але визначення профілів ризику не має [9].

Національне законодавство зазнало принципові зміни у частині забезпечення прозорості регуляторної політики. Ці зміни спрямовані не тільки на формування системи суб'єктів державної регуляторної політики, але й на залучення громадян і структур громадянського суспільства. Ця система функціонує на основі політичного діалогу, у межах якого відбувається взаємна адаптація та баланс інтересів різних соціальних груп.

Ефективність регуляторної політики у певні мірі залежить від транспарентності державного управління. Основні інструменти досягнення ідеї транспарентності - публічне обговорення нормативних актів регуляторної властивості, публікація звітів про результативність регуляторної політики, у тому числі, за матеріалами контрольно-наглядово діяльності. Нормативно встановлений механізм звітів про оцінку ефективності державного контролю (нагляду), спрямований на систематизацію і аналіз правозастосовної практики з подальшим удосконаленням нормування у певних сферах. Водночас питання фактичного впливу, з точки зору чинного законодавства, обмежені впливом конкретного нормативного акту, а не сфери регулювання.

Ідея транспарентності передбачає залучення широкого кола зацікавлених суб'єктів з числа громадян і структур громадянського суспільства до формування заходів регулювання шляхом участі у право- творчому процесі, включаючи аналіз якості формалізованих заходів регулювання, у частині зрозумілості та чіткості пропонованих державою заходів. Можна відзначити достатню урегульованість правової регламентації порядку проведення громадських слухань в частині термінів, обов'язковості врахування результатів слухань.

Формування належних контрольно-наглядових механізмів і розвиток механізмів оцінки законності регуляторних заходів та рішень державних органів йде у межах розподілених повноважень. У цьому процесі задіяні структури Офісу Президента України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції та Міністерства фінансів України. Відповідний підхід недостатньо інтегрований, що не сприяє єдності підходів, спрямованих на забезпечення якості регулювання.

Питання забезпечення результативності систем оцінки законності регуляторних заходів і рішень органів, що здійснюють регуляторну функцію, наділених юрисдикційними повноваженнями, вирішуються галузевим законодавством за допомогою адміністративно-процедурної регламентації. У межах цього законодавства громадяни і організації отримують доступ до рішень суб'єктів контрольно-наглядової діяльності з можливістю скасування результатів перевірки. Одним з елементів такого механізму виступає позасудове та судове оскарження дій і рішень, які порушують права та свободи фізичних і юридичних осіб.

Аналіз чинного законодавства демонструє активний процес формування державної регуляторної політики, що спирається на міжнародні стандарти та рекомендації ЄС і ОЕСР. Розвиток і вдосконалення потребує законодавство про оцінку регулюючого впливу. Концепція державної регуляторної політики повинна мати завершений вигляд щодо політико-правового регулювання у межах поточного законодавства.

Висновки

Національна правова доктрина не має розробок, які могли забезпечити єдність підходів взаємозв'язку між регуляторною політикою, плануванням, правовим прогнозуванням, формуванням правого регулювання у регуляторній сфері. Це позначається на якості пропонованих законопроектів у тих сферах, регулювання яких поки є досить складним для національної правової системи у зв'язку з відсутністю досвіду (наприклад, цифрова економіка), а екстраполяція європейського досвіду у поточних умовах не завжди продуктивна щодо недостатнього розвитку інфраструктури і інших техніко-соціальних чинників. Одним з пріоритетних завдань держави повинно стати формування науково обґрунтованої та належним чином, легалізованого реформування державного управління. Ресурс адміністративно-правового регулювання в опосередкуванні підвищення ефективності регуляторної політики може ґрунтуватися на певних формах (нормативна конструкція адміністративних процедур, опосередкована державно-управлінською процесною моделлю і моделлю трансакційної взаємодії держави та суспільства, регламентація та стандартизація, нормативна конструкція адміністративних послуг) і засобах (контрольно-наглядова діяльність, управління за результатами, оцінка регулюючого впливу), які повинні бути системно об'єднані стратегічним державним управлінням.

Література

1. Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері сприяння розвитку соціально відповідального бізнесу в Україні на період до 2030 року: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 р. № 66-р. Законодавство України. https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/66-2020-%D1%80#Text

2. Угода між Урядом України і Організацією економічного співробітництва та розвитку про відновлення дії Меморандуму про взаєморозуміння між Урядом України і Організацією економічного співробітництва та розвитку щодо поглиблення співробітництва від 29.12.2020 р. Законодавство України. URL. https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/966 001-21#n2

3. Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року: Указ Президента України від 30.09.2019 р. № 722/2019. Законодавство України. URL. https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/722/2019#Text

4. Про виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Постанова Кабінету Міністрів України від 25.10.2017 р. № 1106. Законодавство України. URL. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1106- 2017-%D0%BF#Text

5. Проект Закону України від 14.05.2020 р. № 3475 «Про адміністративну процедуру». Законодавство України. URL. http:// w1.c1.rada.gov.ua /pls/zweb2/webproc4 1?pf3511=68834

6. Уряд України та ОЕСР продовжили дію Меморандуму до 2025 року про взаєморозуміння щодо поглиблення співробітництва. Урядовий портал. 28.12.2020 р. URL. https://www.kmu.gov.ua/news/uryad-ukrayini-ta-oesr-prodovzhili-diyu-memorandumu-do-2025-roku-pro-vzayemorozuminnya-shchodo-pogliblennya-spivrobitnictva

7. Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України: Указ Президента України від 09.04.1997 р. № 314/97. Законодавство України. URL. https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/314/97

8. Про затвердження Плану пріоритетних дій Уряду на 2020 рік: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 р. № 66-р. Законодавство України. URL. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1133-2020-%D1%80#Text

9. Про схвалення Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 20212023 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 29.07.2020 р. № 671. Законодавство України. URL. https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/671-2020-%D0%BF#Text

Размещено на Allbest.ru