Публічний інтерес в адміністративному праві

Ключові слова: публічний інтерес, правові механізми, адміністративно-правове регулювання, адміністративно-правовий захист, публічне адміністрування, суспільно-правові відносини, право, правовідносини, адміністративне право.

У системі адміністративно-правового регулювання перевага віддається формуванню та реалізації публічних інтересів спільнот. Проте, на мою думку, часто важко відділити приватноправові та публічно-правові інтереси, що встановлюються в нормі вітчизняного адміністративного права. Наприклад, Н.Д. Дячук, досліджуючи поняття адміністративно-правового захисту, вказує на плюралізм думок щодо юридичної природи адміністративно-правового механізму забезпечення прав та інтересів суб'єктів правовідносин. Так, залежно від рівня важливості охоронюваних правовідносин дослідниця виділяє три рівні захисту [4, с. 157-160]: 1) адміністративно-правовий захист - активні дії органів публічного управління (публічної влади), що здійснюються на відновлення порушених законних інтересів, прав та свобод фізичних, юридичних осіб, зняття засобами адміністративного, адміністративно-процесуального права перешкод щодо їх здійснення, зокрема застосування заходів адміністративного примусу та вимоги правової відповідальності (адміністративної зокрема); 2) адміністративно-правова охорона у вузькому розумінні - використання превентивної функції адміністративного права для запобігання адміністративному правопорушенню (його профілактики) чи унеможливлення створення перешкод публічною адміністрацією стосовно прав, свобод та реалізації законних публічних інтересів відповідних суб'єктів суспільно-правових відносин; 3) адміністративно-правова охорона в широкому розумінні - це система елементів адміністративно-правового захисту публічного інтересу та його правової охорони у вузькому розумінні, тобто сукупність актів публічної влади, які можуть набувати форми статичної чи динамічної діяльності і здійснюються на основі певних адміністративно-правових норм.

Публічні інтереси можуть стосуватися різних сфер суспільних відносин, і тому серед регламентації правових режимів публічних інтересів можна виокремити кілька видів адміністративного регулювання публічних інтересів, що спрямовані на забезпечення: публічних інтересів стосовно діяльності держави; публічних інтересів стосовно діяльності органів виконавчої влади; захисту порядку публічного управління; прав і публічних інтересів територіальних громад і громадян; захисту особи, охорони особистих і громадянських прав і свобод, охорони здоров'я громадян, реалізації публічних інтересів в економічній, соціальній, культурній, екологічній та іншій суспільній діяльності; санітарно-епідемічного благополуччя населення, охорони праці, захисту суспільної моральності, охорони довкілля; інтересів державної безпеки та охорони громадського порядку; інтересів додержання митного режиму перетину кордону; інтересів охорони державних кордонів, усіх соціальних цінностей, які захищаються законом.

Сюди ж можна зарахувати публічний інтерес щодо забезпечення безперешкодного здійснення чи реалізації публічних прав, таких як право на публічну службу, на формування владних повноважень і влади, а також діяльності органів публічної адміністрації у площині правового дотримання принципів верховенства права, законності, прозорості, гласності, ефективності під час розгляду та вирішення адміністративного провадження.

Адміністративне право забезпечує реалізацію публічного інтересу учасників суспільно-правових відносин за допомогою прийняття (видання) конкретного правового акту управління (адміністративного акту). При цьому основним критерієм для обґрунтування розроблення й ухвалення певного адміністративного акту для управлінця, який займається правозастосовною діяльністю, є саме публічний інтерес, який при цьому виникає і вимагає правоохоронного рішення [2, с. 43-44].

Загалом категорія «публічний інтерес» є відносно новою. Це загальновизнані потреби держави, територіальної громади, суспільства, що залежать від напрямів державотворення відповідного історичного етапу, цілей, завдань і цінностей, які закріплені в конституції держави, а також загальновизнаних у світі цінностей, що забезпечують збереження цілісності та розвитку суспільства та держави [10, с. 457].

Адміністративне право у своєму розпорядженні має достатньо правових засобів для встановлення і забезпечення публічного інтересу, таких як: нормативне встановлення публічного інтересу та зазначення його ознак; закріплення видів публічних інтересів; визначення пріоритету публічних інтересів; встановлення порядку та гарантій забезпечення публічних інтересів; визначення засобів захисту публічних інтересів і міри адміністративної відповідальності за їх порушення [6, с. 88].

Адміністративний акт тоді відповідатиме публічним інтересам, коли буде вибрана й обґрунтована доцільність його прийняття, корисність із погляду публічних інтересів, відповідність реаліям суспільних відносин, комплексність у вирішенні питань, що становлять публічний інтерес, своєчасне прийняття необхідного адміністративного акта, що значною мірою залежить від кваліфікації і професіоналізму посадових осіб, котрі беруть участь у їх розробленні.

На думку М.В. Шиленка, варто звернути увагу, що адміністративно-правова охорона (захист) має подвійну правову природу залежно від того, в якій правовій площині розглядається ця категорія. З погляду публічного права суб'єкти публічної влади зобов'язані захищати суб'єктів суспільно-правових відносин, їхні права та законні інтереси, але коли одна зі сторін цих суспільних правовідносин порушує, наприклад, антимонопольне, податкове, екологічне чи інший вид законодавства, порушує права споживачів, вони уповноважені застосувати щодо порушників заходи адміністративного примусу. Проте, як зауважує дослідник, з погляду приватного права суб'єкти публічної адміністрації під час професійної діяльності не можуть втручатися в саму господарську діяльність суб'єктів господарювання, а тому в адміністративно- правовій площині потрібно забезпечувати захист суб'єктів господарювання від незаконного перешкоджання суб'єктами публічної адміністрації їхній виробничо-господарської діяльності [11, с. 1192].

Правовою підставою для застосування адміністративної відповідальності у сфері порушення публічного інтересу є юридичний факт скоєння адміністративного проступку, тобто наявність у діях правопорушника складу адміністративного делікту щодо публічного інтересу, який розглядається. Визначити специфічні риси адміністративного правопорушення, що відрізняють його від інших порушень публічних інтересів, можна за допомогою дослідження його структури, зокрема таких елементів адміністративного правопорушення, як його об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт та суб'єктивна сторона. Об'єкт порушення публічного інтересу можна визначити як адміністративний проступок, тобто порушення функціонування певної групи суспільних відносин, яким цей адміністративний проступок завдає шкоду або створює таку загрозу [8, с. 4].

Водночас, оскільки об'єктом правопорушення виступає публічний інтерес, потрібно додати, що правовідносини, які порушуються цим адміністративним проступком, повинні входити до потенційної сфери реалізації конкретного публічного інтересу, тобто об'єктом адміністративного правопорушення публічного інтересу є його об'єктивація у формі окремих суспільних відносин. Водночас адміністративно-правовий захист публічного інтересу здійснюється у вигляді підтримки усталеного правового функціонування зазначених публічних відносин шляхом заборони певних видів поведінки під загрозою адміністративного покарання, завдяки чому окреслюються межі допустимої та вказуються форми неправомірної поведінки.

Отже, особливість адміністративно-правових засобів захисту публічного інтересу полягає в необхідності скоординованого розгляду діяльності публічних інституцій, часто різних гілок влади щодо реалізації публічного інтересу. Зміст захисту публічного інтересу в контексті його правового забезпечення органами публічної влади (публічної адміністрації) полягає в можливості реалізації суспільних та особистісних потреб незалежно від сфери адміністрування.

Також слід зауважити, що останнім часом у правовідносинах простежуються процеси дерегуляції значної частини суспільних відносин. Особливо характерно це для сфери публічного права, якій властиві такі риси, як владний характер та імперативність правочинів. З огляду на суспільні демократичні та економічні виклики стосовно публічних інтересів, реформування правової системи на демократичних і цивілізаційно-культурних, правових засадах, а також зважаючи на значне зростання кількості ситуацій, для вирішення яких часто потрібно застосовувати індивідуальний підхід, держава в особі її державних органів чи посадових осіб дедалі частіше вимушена та намагається враховувати публічні інтереси інших сторін суспільних відносин, що вимагає від неї деякою мірою узгоджувати владні рішення із суб'єктами економічної діяльності, а це дає змогу ухвалювати владні рішення у вигляді договору із взаємними правами та обов'язками стосовно публічного інтересу, який ці рішення можуть зачіпати.

Оскільки правовий договір слугує універсальним засобом правового регулювання певного суспільного явища, він застосовується як форма правового документа в більшості галузей права, зокрема й адміністративного, будучи одним із джерел правочину. Тому можна вести мову про активну правову практику оформлення договірних відносин у публічному адмініструванні, тобто про активне взаємопроникнення публічного і приватного права.

Договори у сфері публічного адміністрування стають звичним правовим явищем у діяльності суб'єктів права. Щоправда, інститут договору в публічному праві загалом і в адміністративному праві зокрема не можна вважати аналогом для ідентичної правової категорії у приватному праві, тому варто здійснити порівняльний аналіз договірних конструкцій у різних сферах права, зокрема в адміністративному праві.

Стосовно сучасної теорії адміністративно-процесуального права захист публічного інтересу може бути здійснений під час: конфліктного адміністративного процесу, тобто через діяльність суб'єкта публічної адміністрації, зокрема адміністративних органів та органів судової влади, в тому числі через правову діяльність адміністративних судів та судів загальної юрисдикції щодо вирішення публічно-правового спору; судового адміністративного процесу, здійсненого через діяльність органів судової влади, зокрема через правову діяльність адміністративних судів та судів загальної юрисдикції з розгляду та вирішення публічно-правових спорів відповідно до порядку, визначеного Кодексом адміністративного судочинства України та Кодексом України про адміністративні правопорушення; сервісного адміністративного процесу, якщо діяльність органів публічної адміністрації є неконфліктною, що проявляється у вирішенні публічного інтересу через індивідуально-конкретні справи фізичної або юридичної особи за її зверненням.

Підсумовуючи, доцільно констатувати, що публічний інтерес об'єктивно наявний у суспільстві, тобто передумовою для його існування є необхідність встановлення пріоритетності природних потреб суспільства. Його задоволення має важливе значення для всього суспільства як сукупності (широкого кола) суб'єктів чи значного кола учасників суспільно-правових відносин, для яких він однаково цінний. Як правило, публічний інтерес визнається державою та закріплюється в нормах публічного права, насамперед у положеннях Конституції України. Публічна адміністрація та публічне управління є єдиним суб'єктом, що має правові компетенції щодо забезпечення публічного інтересу, яке покладається на чинні адміністративно-правові акти [3, с. 18-19].

Об'єктивний характер публічного інтересу зумовлює необхідність створення у правовій системі відповідного синергетичного механізму, тобто механізму їх узгодження стосовно всіх учасників цього соціально-правового конфлікту.

Соціально-правовий механізм формування та реалізації державного управління публічним інтересом може бути представлений низкою взаємопов'язаних суспільно-правових актів, що опосередковані державою чи публічним управлінням як суб'єктом управління: «публічні потреби - публічні інтереси - публічна мета - рішення публічного управління чи адміністративно-правових установ у разі судового розгляду - дії на дотримання публічного інтересу або виправлення порушення публічного інтересу - результати реалізації публічного інтересу».

Розвиток вітчизняного законодавства, зокрема адміністративного, має спрямовуватися на врахування і забезпечення публічних інтересів, що в підсумку сприятиме поліпшенню правового регулювання відносин органів публічного управління і громадянина, частини громадянського суспільства чи суспільства загалом, а також протидіяти прийняттю непродуманих актів публічного управління, які не повністю задовольняють інтереси суспільства. У такому разі в контексті обговорення проблеми захисту публічного інтересу йдеться про охоронну функцію адміністративного права, оскільки сучасна теорія адміністративного акту забезпечує дотримання публічного інтересу через можливість судового оскарження будь-якого акту управління, якщо він перешкоджає реалізації прав і свобод фізичних чи юридичних осіб. Отже, адміністративне судочинство є важливим адміністративно-правовим засобом забезпечення й захисту публічних інтересів, хоча нині це не встановлено нормативно, що може викликати суперечності і двозначність у практиці адміністративного судочинства.

З огляду на можливість захисту публічного інтересу шляхом адміністративно-правового регулювання можна стверджувати, що правові акти публічного управління створюють підставу для формування системи адміністративної юстиції - важливого правового засобу усунення помилок у сфері адміністративного правоутворення через врахування численних публічних інтересів. Тут ідеться про позитивну управлінську діяльність, яка спрямована на вирішення публічного інтересу через здійснення публічного управління з дотримуванням прав та обов'язків усіх членів суспільства чи соціальних груп.

адміністративне право публічний інтерес оскарження суд