Нормативно-правовий аналіз роботи правоохоронних органів в умовах несприятливої епідеміологічної ситуації (на прикладі протидії гострій респіраторній хворобі COVID-19)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Терехов В.Ю.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ РОБОТИ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ В УМОВАХ НЕСПРИЯТЛИВОЇ ЕПІДЕМІОЛОГІЧНОЇ СИТУАЦІЇ (НА ПРИКЛАДІ ПРОТИДІЇ ГОСТРІЙ РЕСПІРАТОРНІЙ ХВОРОБІ COVID-19)

У статті проведено аналіз правових засобів забезпечення гарантій роботи правоохоронних органів в умовах несприятливої епідеміологічної ситуації (на прикладі протидії гострій респіраторній хворобі COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2) та запроваджено: удосконалити нормативне регулювання правового режиму пандемії COVID-19 та реалізації повноважень у сфері протиепідеміологічної роботи органами безпеки та правопорядку; внести зміни до законодавства та відомчих правових актів з питань медичного забезпечення, страхування та грошової допомоги працівникам та військовослужбовцям правоохоронних органів, які забезпечують дотримання карантинної дисципліни та життєдіяльності населення на період дії карантину; розмежувати правоохоронні та інші функції у протиепідеміологічній роботі, визначити напрями спільної діяльності з метою протидії поширенню COVID-19; забезпечити методологічну та консультативну підтримку для працівників поліції під час реалізації адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Метою правових засобів забезпечення гарантій роботи правоохоронних органів є забезпечення безпеки, захищеності та інституційної спроможності діяльності органів безпеки, правопорядку в екстремальних умовах, зокрема при поширенні захворювань.

Участь правоохоронних органів в умовах пандемії необхідно розглядати у таких сценаріях: перший - застосування адміністративно-юрисдикційних повноважень для виявлення та припинення фактів недотримання карантинних обмежень шляхом складання адміністративних матеріалів та розслідування фактів вчинення злочинів у межах повноважень; другий - підсилення правоохоронного моніторингу та контролю за недопущенням, виявленням та припиненням протизаконних дій, які супроводжуються режимом карантинних обмежень (наприклад, домашнє насилля, кіберправопорушення, вандалізм, мародерство, хуліганство, тощо); третій - посилення процесів безпекової та правоохоронної взаємодії поліції, санітарно-епідеміологічної служби, служби охорони здоров'я та надзвичайних ситуацій, прикордонної служби, Національної гвардії, органів національної безпеки, муніципальних варт, громадських об'єднань задля забезпечення життєдіяльності країни в умовах COVID-19.

Ключові слова: COVID-19, несприятлива епідеміологічна обстановка, правоохоронні органи, життєдіяльність населення, епідеміологічний контроль.

Вступ. Епідемія COVID-19 продемонструвала слабкість та фактичну неспроможність протистояти викликам санітарно-біологічної небезпеки навіть найпотужнішими державами світу. Глобальний прояв пандемії не залишив осторонь і Україну. Навіть через два роки масштаб впливу помітний в усіх сферах суспільного життя, починаючи із сфери охорони здоров'я та закінчуючи проблемою економічної стагнації і кризи.

Постановка проблеми. На наш погляд, саме діяльність правоохоронних органів потребує безперебійності виконання обов'язків їх посадовими особами в умовах карантину. Зважаючи на необхідність здійснення додаткових завдань із попередження та протидії поширенню коронавірусної хвороби, здоров'ю та життю правоохоронців існують реальні загрози. Зокрема, за даними МВС України, всього з початку пандемії на COVID-19 захворіло 11 389 правоохоронців, одужало - 10 545, померло - 29. Водночас із початку карантинних обмежень до органів поліції надійшло 134 067 повідомлень, пов'язаних із порушенням карантинних заходів. Поліцейські склали 52 003 адміністративних протоколи та розпочали 445 кримінальних проваджень [13, с. 14]. Відсутність комплексного підходу до управління правоохоронною діяльністю в умовах погіршення епідеміологічної ситуації несе ризики дестабілізації усієї правоохоронної системи. З урахуванням наявного негативного досвіду одним із завдань для подальшого удосконалення правоохоронної функції є забезпечення гарантій безпеки, захищеності та інституційної спроможності діяльності органів правопорядку в екстремальних умовах, зокрема, при поширенні захворювань.

Мета статті полягає в проведенні нормативно-правового аналізу загальних питань діяльності правоохоронних органів в умовах протидії COVID-19.

Виклад основного матеріалу. Аналізуючи діяльність органів правоохорони в умовах COVID-19, Б.О. Логвиненко зауважує, що Національна поліція залишилася фактично єдиним суб'єктом, наділеним повноваженнями застосовувати заходи адміністративного примусу щодо дотримання карантинних вимог [6, с. 50]. Це стало результатом декількох факторів, подій: по-перше, концентрація адміністративно-юрис- дикційних повноважень із розгляду справ про адміністративні правопорушення виключно в органах Національної поліції України; по-друге, ліквідація у 2012 році Державної санітарно-епідеміологічної служби [7], яка відповідно до покладених на неї завдань здійснювала державний санітарно-епідеміологічний нагляд за дотриманням вимог санітарного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та господарювання та громадянами [9].

Проте органи Національної поліції не єдині, які безпосередньо виконують функції забезпечення життєдіяльності населення в умовах протидії епідемії. Національна гвардія, Державна прикордонна служба України, Державна служба надзвичайних ситуацій фактично долучені до правоохоронних завдань щодо виконання обов'язків, які пов'язані із безпосереднім ризиком зараження COVID-19.

За наявності стратегічних прорахунків у нормотворенні, недалекоглядності управління системою забезпечення здоров'я та життєдіяльності населення при COVID-19 утворилася кризова ситуація, що пов'язана із дезорганізацією координації служб охорони здоров'я, правоохоронних органів та інших суб'єктів забезпечення життєдіяльності населення. Зауважуємо, що наявність чіткого нормативно-правового забезпечення міжвідомчої координації в кризових ситуаціях є визначальним чинником для ефективності та дієвості реалізації органами правопорядку протиепідеміологічної роботи.

Фактором ефективності правоохоронної функцій та створення гарантій виконання завдань забезпечення правопорядку в умовах, які склалися при COVID-19, є правовий режим пандемії в загальнонаціональному правовому полі.

Згідно зі ст. 11 Кодексу цивільного захисту України, єдина державна система залежно від масштабів і особливостей надзвичайної ситуації, що прогнозується або виникла, функціонує у режимах за ступенем градації: повсякденного функціонування; підвищеної готовності; надзвичайної ситуації; надзвичайного стану [3]. Ч. 1 ст. 28 зазначеного Кодексу передбачено, що для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до закону можуть залучатися Збройні Сили України, інші військові формування та правоохоронні органи спеціального призначення, утворені відповідно до законів України [3].

Як відомо, згідно зі ст. 4 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану», підставою для введення правового режиму надзвичайного стану є реальна загроза безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами неможливе [11]. Відповідно до ч. 1 ст. 4 вищезазначеного Закону, виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій тощо), що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення, є однією із умов введення надзвичайного стану [11]. Суб'єктами, уповноваженими здійснювати контроль за дотриманням обмежень у зв'язку із надзвичайним станом, визначено органи Національної поліції, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України [11]. Отже, будь- який правовий режим, що виникає в результаті чинників техногенного чи антропогенного походження, передбачає застосування сил та засобів органів правопорядку, а також військових формувань з правоохоронними функціями для його комплексного подолання.

На відміну від низки країн Європи, Україна не вводила режим надзвичайного стану, незважаючи на те, що прямі законні підстави існували, особливо в період загострення періоду спалаху інфекції навесні 2020 року. Натомість уповноваженими органами не введено жодного з правових режимів, який передбачений Кодексом цивільного захисту населення України. Низку обмежень, які визначали особливий характер функціонування всієї держави в умовах COVID-19, було регламентовано так званим «карантинним режимом». Основним недоліком зазначеного правового режиму із обмежувальними заходами є відсутність чіткого алгоритму державно-правового впливу на забезпечення життєдіяльності держави та протидію пандемії. Правове забезпечення діяльності органів правопорядку, відповідно, також не містить системного підходу в організації протиепідеміологічних функцій.

Констатується, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 17.03.2020 № 530-IX [8] є основним нормативним документом, який спрямований на визначення особливостей реагування держави в умовах карантину. Проте в результаті аналізу його положень можна дійти висновку, що він не містить жодної системоутворюючої норми, яка передбачала б загальні засади управління діяльністю органів влади для припинення поширення коронавірусної інфекції. Отже, так званий «Закон про COVID-19» є за своєю природою тимчасовим правовим актом, що не може претендувати на постійний характер та потребуватиме внесення релевантних доповнень з урахуванням змін епідеміологічної обстановки.

Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб», визначено лише, що карантин - це перелік адміністративних та медико-санітарних заходів, що застосовуються для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб [10]. Питання також виникають у визначенні переліку адміністративних заходів, якими описується термін «карантин» у Законі України «Про захист населення від інфекційних хвороб».

Оскільки чинне законодавство не визначає карантин як особливий правовий режим, відсутній інституційний підхід до залучення правоохоронних органів для вжиття протиепідеміологічних заходів з метою дотримання обмежень, пов'язаних із ним.

Проте у науковій літературі вже сформувалося цілісне уявлення про національну модель «ковідного» карантину, яку можна використати в подальшому удосконаленні роботи правоохоронних органів для цілей протидії COVID-19. Наприклад, М.В. Колеснікова пропонує розглядати «адміністративно-правовий режим пандемії COVID-19» з урахуванням комбінації наявних у чинному законодавстві термінів. Вчена вважає, що карантин як адміністративно-правовий режим зумовлений постійно мінливими чинниками поширення вірусного захворювання, враховуючи природу цього явища, є режимом непостійним [4, с. 79]. Термін «режим повної ізоляції» згадується у праці А. Вознюк та С. Чернявського [2, с. 8]. Формулювання «адміністративно-правовий режим забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя» використано у праці В.М. Редкоуса [12]. В.В. Бухарєв та О.М. Рєзнік пропонують вживання правового режиму «самоізоляції» як обов'язкового елементу дотримання режиму карантину при COVID-19, який забезпечується шляхом обмеження основних прав і свобод людини (наприклад, обов'язкова госпіталізація передбачає обмеження права на свободу та особисту недоторканість, а обов'язок постійно перебувати у визначеному місці самоізоляції - обмеження права на свободу пересування) [1].

На наш погляд, адміністративно-правовий режим карантину в умовах COVID-19 в Україні в контексті діяльності органів правоохорони, безпеки та правопорядку слід розглядати як сукупність обмежувальних заходів, які залежно від рівня епідеміологічної обстановки застосовуються уповноваженими суб'єктами протиепідеміологічної діяльності з метою дотримання карантинної дисципліни та забезпечення життєдіяльності країни.

Особливістю нормативно-правового забезпечення діяльності органів правопорядку при COVID-19 є несистемна (точкова) модель вжиття заходів, що виглядає як форма реалізації компетенції. Але якщо повноваження Національної поліції України чітко визначені підвідомчістю адміністративних та кримінальних правопорушень, то діяльність інших суб'єктів антиковідної роботи не завжди має чітке нормативне визначення.

Наприклад, аналізуючи нормативно-правове забезпечення діяльності Національної гвардії України, констатуємо відсутність положень щодо реалізації протиепідеміологічної компетенції.

Тому з методологічної позиції участь правоохоронних органів в умовах пандемії необхідно розглядати у таких сценаріях: (1) перший - застосування адміністративно-юрисдикційних повноважень для виявлення та припинення фактів недотримання карантинних обмежень шляхом складання адміністративних матеріалів та розслідування фактів вчинення злочинів в межах повноважень; (2) другий - підсилення правоохоронного моніторингу та контролю за недопущенням, виявленням та припиненням протизаконних дій, які супроводжуються режимом карантинних обмежень (наприклад, домашнє насилля, кіберправопорушення, вандалізм, мародерство, хуліганство, тощо); (3) третій - посилення процесів безпекової та правоохоронної взаємодії поліції, санітарно-епідеміологічної служби, служби охорони здоров'я та надзвичайних ситуацій, прикордонної служби, Національної гвардії, органів національної безпеки, муніципальних варт, громадських об'єднань задля забезпечення життєдіяльності країни в умовах COVID-19.

Що стосується саме пандемії COVID-19, то її слід охарактеризувати високим ступенем ураження та швидкістю поширення. А тому створення загрози стрімкого поширення хвороби у масових масштабах може бути підставою вчинення діяння, яке охоплюється ознаками злочину, передбаченого статтею 325 Кримінального кодексу України «Порушення санітарних правил і норм щодо запобігання інфекційним хворобам та масовим отруєнням» [5].

При цьому важливо відзначити не тільки важливість будь-якого свідомого громадянина, суб'єкта підприємницької діяльності щодо недопущення поширення інфекції шляхом дотримання карантинного режиму та інших заходів, а й участь правоохоронців у забезпеченні карантинної дисципліни.

Працівник правоохоронного органу, незважаючи на наявність повноважень щодо реалізації протиепідеміологічної правоохоронної компетенції, повинен реагувати на факти, які обумовлюють недотримання санітарно-епідеміологічних норм, які охоплюють склад адміністративного чи кримінального правопорушення.

Так, природа виконання правоохоронних повноважень у сфері охорони здоров'я та реалізації протиепідеміологічних заходів при COVID-19, зокрема, передбачає: необхідність прямого контакту із потенційними носіями вірусу; підвищений стресовий, конфліктний характер криміногенної обстановки, який зумовлений небажанням дотримуватися протиепідеміологічних заходів; збільшений обсяг робочого часу в результаті посилення оперативних чергувань; посилення загальної криміногенності у зв'язку із запровадженням карантинних заходів тощо.

Однією із позитивних законодавчих змін є впровадження регулярного тестування для працівників органів Національної поліції та Національної гвардії, яке згідно зі ст.35-1 вищезазначеного Закону здійснюється незалежно від того, чи мали вони встановлений контакт із особою, хворою на коронавірусну хворобу (COVID-19) [10].

правоохоронні органи епідеміологічний карантинні обмеження

Висновки

За результатами нормативно-правового аналізу роботи правоохоронних органів в умовах несприятливої епідеміологічної ситуації (на прикладі протидії гострій респіраторній хворобі COVID-19) виокремлено такі пропозиції:

1) з урахуванням наявного досвіду практичної реалізації підрозділами Національної гвардії України функцій забезпечення життєдіяльності населення та державних інституцій в умовах протидії COVID-19, з метою забезпечення правових гарантій їхньої законної діяльності, пропонується розробити Положення про участь підрозділів Національної гвардії України в забезпеченні життєдіяльності держави та населення в умовах поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19. Пропонується виокремити такі заходи, до реалізації яких можуть залучатися військовослужбовці Національної гвардії України, як: охорона закладів обсервації; спільне з органами Національної поліції патрулювання вулиць, громадського транспорту на предмет дотримання карантинних обмежень; забезпечення безпеки медпрацівників та персоналу клінік, ліцензованих під лікування COVID-19, адміністративних та релігійних споруд; роз'яснення карантинних обмежень, спричинених COVID-19; контроль дотримання обмежень при в'їздах та виїздах з міст, селищ, пунктів обсервації, контроль пасажироперевезень; патрулювання публічних місць масового скупчення (вокзалів, парків, площ) з метою профілактики та контролю за дотримання санітарно-епідеміологічних обмежень; дезінфекція техніки, засобів протидії поширення інфекції; організація швидкої (екстреної) доставки медичних вантажів до пунктів призначення; гуманітарна допомога протидії поширенню COVID-19 на території іноземних держав у складі спільних груп;

2) у Розділі VIII Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» працівники поліції не містяться серед суб'єктів, на яких поширюються заходи правового і соціального захисту медичних та інших працівників, зайнятих у сфері захисту населення від інфекційних хвороб. Зокрема, статтею 39 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» передбачено, що держава забезпечує страхові виплати медичним працівникам державних і комунальних закладів охорони здоров'я. Невключення в зазначений перелік працівників правоохоронних органів є суттєвим недоліком, який не забезпечує правоохоронцям достатніх гарантій їх професійної діяльності в умовах безпосередньої реалізації протиепідеміологічних повноважень.

З урахуванням вищезазначеного пропонується внести зміни до абзацу другого статті 39 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 06.04.2000 № 1645-III, виклавши його в такій редакції: «Держава забезпечує страхові виплати в таких розмірах медичним працівникам державних і комунальних закладів охорони здоров'я, а також іншим працівникам органів державної влади, в тому числі правоохоронних органів»;

3) з метою підвищення професійної готовності правоохоронців щодо реалізації неспецифічних правозастосовних функцій існує необхідність розроблення внутрівідомчих інструкцій та проведення за їх результатами навчань. З урахуванням наявних складнощів пропонується забезпечити методологічну підтримку для працівників поліції:

- перелік та межі дії заборон, обмежень (з огляду на їх визначеність в різних нормативно-правових актах);

- забезпечення безпеки, дотримання прав, свобод громадян та юридичних осіб в умовах COVID-19;

- підстави застосування заходів адміністративного припинення у справах про порушення карантинних обмежень;

- визначення меж суспільно небезпечних наслідків злочину, передбаченого ст. 325 КК України «Порушення санітарних правил і норм щодо запобігання інфекційним хворобам та масовим отруєнням» та його відмежуванням від адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 44-³ Кодексу України про адміністративні правопорушення «Порушення правил щодо карантину людей».

Використана література:

1. Бухарєв, В.В., Рєзнік, О.М. Правовий режим самоізоляції. Сумський державний університет. Матеріали IV Міжнародної науково-практичної конференції. - Суми, 21-22 травня 2020 року. URL: https://essuir.sumdu.edu.Ua/bitstream-download/123456789/77951/1/Bukharyev_isolation.pdf

2. Вознюк, А. Чернявський, С. Порушення правил і норм щодо запобігання COVID-19: актуальні проблеми кримінальної та адміністративної відповідальності. - Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. 2020 №19.1. С: 8-19.

3. Кодекс цивільного захисту України : Кодекс України; Закон, Кодекс від 02.10.2012 № 5403-VI / База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ go/5403-17 (дата звернення: 21.11.2021).

4. Колеснікова, М.В. Особливості та проблеми адміністративно-правового режиму пандемії COVID-19 в Україні - перспектива розвитку питання. Правові горизонти. 2021. Вип. 26 (39). С. 78-85

5. Кримінальний кодекс України : Кодекс України; Кодекс, Закон від 05.04.2001 № 2341-III / База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ go/2341-14 (дата звернення: 30.11.2021).

6. Логвиненко Б.О. Проблеми нормативно-правового забезпечення протидії covid-19 органами національної поліції: Дніпровський науковий часопис публічного управління, психології, права. 2020, № 2. URL: https://doi.org/10.51547/ppp.dp.ua/2020.2.8.

7. Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Міністерства охорони здоров'я України від 19.11.2002 № 420 : Наказ; МОЗ України від 18.01.2012 № 32 / База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/z0160-12 (дата звернення: 27.11.2021).

8. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) : Закон України від 17.03.2020 № 530-IX / База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/530-20 (дата звернення: 21.11.2021).

9. Про затвердження Положення про державну санітарно-епідеміологічну службу Міністерства охорони здоров'я України : Наказ; МОЗ України від 19.11.2002 № 420 // База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/z0960-02 (втратив чинність) (дата звернення: 15.11.2021).

10. Про захист населення від інфекційних хвороб : Закон України від 06.04.2000 № 1645-III / База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ go/1645-14 (дата звернення: 29.11.2021).

11. Про правовий режим надзвичайного стану : Закон України від 16.03.2000 № 1550-III / База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ go/1550-14 (дата звернення: 29.11.2021).

12. Редкоус, В.М. К вопросу об определении административно-правового режима обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19. Вестник Пермского института ФСИН России, 2020, № 2, С: 90-94.

13. Сокуренко, В.В. Правовий захист суб'єктів господарювання в умовах пандемії COVID-19. - Актуальні питання діяльності суб'єктів господарювання в умовах пандемії COVID-19 : матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 26 лют. 2021 р.) / МВС України, МОЗ України, Харків. нац. ун-т внутр. справ, Нац. фармацевт. ун-т. Харків : ХНУВС, 2021. С. 14-17.

Terekhov V. Yu.

Legal regulation of law enforcement authorities activities in the conditions of an adverse epidemiological situation (on the example combating acute respiratory disease CO VID-19)

In thise article is analyzes the legal means of ensuring the guarantees of law enforcement in an unfavorable epidemiological situation (on the example of combating acute respiratory disease COVID-19 caused by coronavirus SARS-CoV-2) and introduced: to improve the legal regulation of the pandemic in a field of anti-epidemiological work by security and law enforcement agencies; to amend the legislation and departmental legal acts on medical care, insurance and financial assistance to employees and servicemen of law enforcement agencies that ensure compliance with quarantine discipline and life of the population for the period of quarantine; to differentiate between law enforcement and other functions in anti-epidemiological work, to determine areas of joint activity in order to counter the spread of COVID-19; to provide methodological and advisory supporting for police.

The purpose of legal means to ensure the guarantees of law enforcement is to ensure the safety, security and institutional capacity of security agencies, law and order in extreme conditions, in particular, in the spread of disease.

The involvement of law enforcement agencies in a pandemic should be considered in the following scenarios: the first is the use of administrative jurisdiction to identify and stop non-compliance with quarantine restrictions by compiling administrative materials and investigating crimes within the authority; second - strengthening law enforcement monitoring and control over the prevention, detection and cessation of illegal actions that are accompanied by a regime of quarantine restrictions (eg, domestic violence, cybercrime, vandalism, looting, hooliganism, etc.); third - strengthening the processes of security and law enforcement cooperation between the police, sanitary and epidemiological service, health and emergency services, border service, the National Guard, national security agencies, municipal guards, public associations to ensure the viability of the country in COVID-19 .

Key words: COVID-19, unfavorable epidemiological situation, law enforcement agencies, cosial vital activity, epidemiological control.

Размещено на Allbest.ru