Правовое регулирование финансирования мегасайенс-проектов

Ключевые слова: мегасайенс; наука; финансирование; научные инфраструктуры; крупномасштабные научные инфраструктуры; международное сотрудничество; международная кооперация; научная коллаборация; бюджет; бюджетные средства; финансирование науки.

Legal Regulation of Financing Mega Science Projects

мегасайенс проект правовой финансирование строительство международный

I. Понятие и особенности мегасайенс-проектов

Действующее законодательство РФ не содержит легального определения категории «мегасайенс». Термин «научные мегапроекты», аналогичный по своему содержанию категории «проекты класса "мегасайенс"», был впервые использован в российских официальных документах только в 2011 г. -- в Перечне критериев отнесения исследовательских установок к международным научным мегапроектам, утвержденном решением комиссии при Правительстве РФ по высоким технологиям и инновациям (протокол от 05.07.2011 № 3) Нурахов Н. Н., Кравчук В. Л., Петров А. А., Григорьев С. В., Козлов Ю. В., Максимов В. И., Сницер М. Г., Гуляева Т. К., Заплатина Т. С. Применение критериев отнесения научно-технического проекта к проектам «мегасайенс» на примере МЦНИ ПИК // Конституция Российской Федерации и современный правопорядок : Московская юридическая неделя : материалы XV Международной научно-практической конференции : в 5 ч. М. : Проспект, 2019. Ч. 4. С. 251..

Примечательно, что попытка сформулировать понятие «мегасайенс» предпринята в первоначальной редакции проекта федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» На дату написания настоящей статьи законопроект «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» не принят в установленном законодательством порядке., который регулятивно приравнивал уникальные научные установки класса «мегасайенс» к уникальным научным установкам международного класса.

Согласно более поздней версии указанного законопроекта, уникальной научной установкой признается комплекс научного оборудования, не имеющий аналогов в Российской Федерации, функционирующий как единое целое и созданный одной или несколькими научными или образовательными организациями (с привлечением бюджетных и внебюджетных источников финансирования) в целях получения результатов, достижение которых невозможно при использовании другого оборудования. Указанная дефиниция в целом соответствует аналогу, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137. В отечественном научном лексиконе также получила широкое распространение аналогичная по значению терминология: «большая наука», «меганаука», «мегапроекты» и пр. (см., например: Четвериков А. О. Организационно-правовые формы большой науки (мегасайенс) в условиях международной интеграции: сравнительное исследование // Юридическая наука. 2018. № 1. С. 13).. При этом в соответствии с проектом нового закона уникальной научной установкой международного класса признается уникальная научная установка, не имеющая аналогов в мире и созданная в целях обеспечения исполнения международных обязательств Российской Федерации. Законопроект устанавливает также правовой режим коммерческого использования (коммерциализации) таких установок организациями и гражданами в порядке, определенном международными договорами (соглашениями) о создании такой инфраструктуры, соответствующими федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Таким образом, законодатель при построении правовой концепции «мегасайенс» использовал так называемый объектный (материальный) подход, при котором класс «мегасайенс» -- это характеристика научного оборудования, имеющего глобальное значение. Используя привязку «мегасайенс» к международным обязательствам России, разработчики проекта нового закона подчеркнули крупномас- штабность проектов класса «мегасайенс», а соответственно, обязательное наличие международной коллаборации нескольких (или многих) стран на основе международных договоров или соглашений.

Многие отечественные ученые, исследующие правовой феномен «мегасайенс», также применяют материальный подход при формировании юридической конструкции понятий «мегасайенс», «класс "мегасайенс"»¹¹.

Профессор А. О. Четвериков указывает, что термином «мегасайенс» принято называть «сооружения, приборы и иную инфраструктуру», лежащие в основе крупномасштабных научных проектов, «рассчитанных на достижение прорывных открытий». Исследуя распространенные юридические категории, корреспондирующие мегасайенс, в официальных документах зарубежных стран, автор дает тождественные обозначения: «крупные исследовательские инфраструктуры», «крупномасштабные научные инфраструктуры», «очень крупные или знаковые исследовательские инфраструктуры». Автор выделяет два основных критерия отнесения объектов исследовательской инфраструктуры к мегасайенс-проектам: их значительный масштаб (в том числе с точки зрения трудоемкости создания и эксплуатации, величины необходимых инвестиций) и их направленность на существенное продвижение в научном познании, в чем заключается повышенная значимость мегасайенс для общества Четвериков А. О. Указ. соч. С. 14--15..

Некоторые авторы, применяя категориальный аппарат действующего законодательства, определяют мегасайенс через правовую конструкцию «уникальная научная установка класса “мегасайенс”». При этом исследователями описываются следующие признаки данной категории: 1) это уникальные крупные научные комплексы; 2) они не имеют аналогов ни в одной стране в мире; 3) их функционирование направлено на получение прорывных инноваций и технологий; 4) деятельность по их созданию и эксплуатации является предметом международного сотрудничества; 5) их создание и эксплуатация требуют вовлечение существенных финансовых и человеческих ресурсов См.: Мошкова Д. М., Лозовский Д. П. Правовые аспекты реализации мегасайенс-проектов // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 7. С. 37..

Другими авторами понятие уникальная научная установка класса «мегасайенс» признается совпадающей с термином «глобальная исследовательская инфраструктура». Под глобальной исследовательской инфраструктурой понимаются «сооружаемые и эксплуатируемые в порядке международного сотрудничества (коллаборации) государств, международных организаций и иных акторов, не обладающих международной правосубъектностью (государственные агентства, научные институты, финансирующие учреждения), физически крупные, дорогостоящие, уникальные по своим техническим характеристикам комплексы оборудования, предназначенные для проведения долгосрочных научных исследований, направленных на получение новых прорывных знаний, существенно дополняющих или изменяющих представления о действительности» Кожеуров Я. С., Теймуров Э. С. Понятие, признаки и правовая природа глобальной исследовательской инфраструктуры // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 9. С. 140.. Следует отметить, что в данной дефиниции сделан важный акцент на субъектах международной коллаборации по созданию и эксплуатации установок класса «мегасайенс», организационно-правовая форма которой зависит в первую очередь от статуса участников сотрудничества.

В юридической доктрине также встречаются мнения авторов, применяющих «процессный» подход к определению понятия «мегасайенс», подразумевая под последним деятельность уполномоченных субъектов в рамках международного сотрудничества договаривающихся государств. В этом контексте термин «мегасайенс» используется в формулировке «проекты класса “мегасайенс”», которыми следует именовать «международные научные проекты, направленные на создание и эксплуатацию установок класса “мегасайенс” и на получение прорывных, инновационных научных результатов, имеющих общемировое значение» Ткаченко Р. В. Проекты класса «мегасайенс» как одно из основных направлений реализации бюджетной политики России // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 7. С. 46.. Проекты класса «мегасайенс» содержат в себе ярко выраженный публичный и даже глобальный интерес, поскольку имеют своей основной целью открывать новые возможности, которыми может воспользоваться все мировое сообщество. Ключевой характеристикой данных проектов является их капиталоемкость, а соответственно, их реализация возможна только за счет привлечения государственного бюджетного финансирования Согласно паспорту национального проекта «Наука», его бюджет (2018--2024 гг.) составляет 636,0 млрд руб. и финансируется за счет: средств федерального бюджета (404,8 млрд руб., с акцентом на федеральный проект «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации») и внебюджетных источников (231,2 млрд руб., преимущественно на федеральный проект «Развитие научной и научно-производственной кооперации»).. Основной целью создания установок класса «мегасайенс» является, конечно же, их эксплуатация для проведения научных исследований и получения новых, прорывных знаний и инновационных технологий.

Вместе с тем деятельность различных субъектов по реализации мегапроектов в рамках международной коллаборации начинается задолго до получения первых научных результатов и не оканчивается их получением и апробацией. Осуществление проектов класса «мегасайенс» невозможно без привлечения значительных ресурсов: финансовых, человеческих, интеллектуальных. На всех этапах мегасайенс-проектов различными субъектами с различным правовым статусом осуществляется, помимо исследовательской, организационная, финансовая, контрольная, трудовая и иные формы деятельности. Все указанные группы общественных отношений требуют четкого нормативного оформления.

Исходя из вышеизложенного, представляется возможным применить «правовой» подход к определению понятия «мегасайенс». В этом значении под мегасайенс понимается урегулированная в нормах права система общественных отношений, возникающих между различными субъектами в процессе реализации проектов класса «мегасайенс» в порядке международного сотрудничества, включая отношения по созданию и последующей эксплуатации объектов глобальной исследовательской инфраструктуры (научных установок класса «мегасайенс») и их финансовому обеспечению.

Следует еще раз подчеркнуть, что одной из ключевых характеристик проектов класса «мегасайенс» является их чрезвычайно высокая стоимость. В силу данных объективных обстоятельств финансирование подобных проектов осуществляется преимущественно за счет бюджетных источников. В Российской Федерации финансирование мегасайенс-проектов осуществляется за счет средств федерального бюджета, распределяемых на основе программно-целевого метода.

Соответственно, правоотношения в сфере финансовой деятельности государств -- участников проектов класса «мегасайенс» занимают одно из центральных мест в системе публичных общественных отношений, возникающих при реализации таких проектов. Финансовые отношения в указанной сфере не ограничиваются бюджетным финансированим или привлечением иных источников для целей создания уникальных научных установок, исследовательской инфраструктуры. Они также включают в себя отношения, связанные с использованием доходов от эксплуатации мегасайенс-установок, закреплением налоговых льгот и созданием специальных налоговых режимов для научных и других организаций, вовлеченных в процесс создания и эксплуатации объектов глобальной исследовательской инфраструктуры.

Правовой механизм регулирования финансовых отношений в сфере мегасайенса на национальном уровне основан за бюджетном и налоговом законодательстве и получает свое развитие в положениях специальных целевых государственных программ и национальных проектов. На межгосударственном уровне финансово-правовые отношения регулируются в зависимости от правовых форм международной интеграции для реализации конкретных проектов класса «мегасайенс».

II. Организационно-правовые формы международного сотрудничества в сфере реализации мегасайенс-проектов

Одной из традиционных организационных правовых форм международного сотрудничества является создание на основе соглашения договаривающихся государств международной межправительственной организации. Выделяются два вида таких организаций: проектного типа и рамочного типа Четвериков А. О. Указ. соч. С. 19--20..

Например, для реализации мегасайенс-проекта строительства и использования Международного термоядерного экспериментального реактора (ITER) на основании Соглашения о создании Международной организации ИТЭР по термоядерной энергии для совместной реализации проекта ИТЭР и Соглашения о привилегиях и об иммунитетах Международной организации ИТЭР по термоядерной энергии для совместной реализации проекта ИТЭР, подписанных в Париже 21 ноября 2006 г. Ратифицированы в соответствии с Федеральным законом от 19.07.2007 № 143-ФЗ (СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3757)., образована специализированная проектная международная межправительственная организация -- Международная организация ИТЭР по термоядерной энергии.

Примером рамочной международной межправительственной организации является ЦЕРН -- Европейская организация ядерных исследований, действующая на основании рамочной Конвенции об учреждении Европейской организации ядерных исследований от 1 июля 1953 г. Конвенция об учреждении Европейской организации ядерных исследований // URL: https://home.cern/ about/who-we-are/our-history (дата обращения: 10.02.2020). Россия реализует совместную исследовательскую деятельность на базе лабораторий ЦЕРН в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Европейской организацией ядерных исследований (ЦЕРН) о дальнейшем развитии научно-технического сотрудничества в области физики высоких энергий 1996 г. В 2019 г. Правительством РФ согласовано подписание нового соглашения, предусматривающего дальнейшее расширение коллаборации с использованием оборудования ЦЕРН Распоряжение Правительства РФ от 15.04.2019 № 751-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейской организацией ядерных исследований (ЦЕРН) о научно-техническом сотрудничестве в области физики высоких энергий и иных сферах взаимного интереса и Протокола к нему» // URL: http://government.ru/docs/all/121488/ (дата обращения: 10.02.2020)..

Альтернативной организационно-правовой формой реализации проектов класса «мега-сайенс» является конструкция национального юридического лица, инкорпорированного на территории государства, в котором будет размещен объект глобальной исследовательской инфраструктуры. Сторонами (участниками) указанных юридических лиц, а соответственно, непосредственными участниками проектов класса «мегасайенс» при такой конструкции выступают научные организации, представляющие государства -- участников международных договоров. Как правило, заинтересованные государства международным договором утверждают учредительные документы создаваемого юридического лица -- это является основным способом его международно-правовой институционализации См. подробнее: Четвериков А. О. Указ. соч. С. 22.. По такому принципу созданы и функционируют германские юридические лица с ограниченной ответственностью European XFEL GmbH (Установка Европейского рентгеновского лазера на свободных электронах Convention Concerning the Construction and Operation of a European X-Ray Free-Electron Laser Facility // URL: https://www.xfel.eu/sites/sites_custom/site_xfel/content/e35152/e52368/e84923/xfel_file84924/ OTRIS_Convention_AoA_FinalAct_Esigned091130_eng.pdf (дата обращения: 10.02.2020).), FAIR GmbH (Установка по исследованию антипротонов и ионов Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2010 № 245-р «Об одобрении проектов Конвенции о сооружении и эксплуатации Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов (ФАИР) и Заключительного акта конференции полномочных представителей по сооружению и эксплуатации Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов (ФАИР)» // СЗ РФ. 2010. № 11. Ст. 1228.) и французская гражданская компания (Societe civile) European Synchrotron Radiation Facility (ESRF) (Европейский центр синхротронного излучения²⁴).

Международными договорами и соглашениями установлены нормы, регулирующие обязательства договаривающихся сторон в целом и финансовые отношения в частности. Общие нормы получают свое развитие в локальных актах международных межправительственных организаций и юридических лиц, реализующих отдельные проекты класса «мегасайенс». При этом представляется необходимым дифференцированно рассмотреть особенности финансирования объектов крупномасштабной исследовательской инфраструктуры класса «мегасайенс», реализуемых на территории Российской Федерации и за рубежом, в целях выявления особенностей финансовых отношений, складывающихся в процессе строительства и эксплуатации такого рода объектов.

III. Участие России в финансировании международных научных проектов класса «мегасайенс»

Международный термоядерный реактор (International Thermonuclear Experimental Reactor (ITER)). Как уже было отмечено, для реализации проекта Международного термоядерного реактора в соответствии с международным соглашением 24 октября 2007 г. была образована Международная организация ИТЭР (ITER Organization). На сегодняшний день ее деятельность обеспечивают около 900 штатных сотрудников из стран, подписавших указанное соглашение, -- Российской Федерации, Европейского Союза (в лице Европейского сообщества по атомной энергии), Китая, США, Индии, Японии, Республики Корея²⁵.

Указанные страны осуществляют финансирование ITER посредством как денежных взносов, так и взносов натурального характера. По данным финансового отчета Международной организации ИТЭР за 2018 г., финансовое бремя было распределено следующим образом (см. табл.).

Отчет о совокупных вложениях стран -- участниц ITER на 31 декабря 2018 г.²⁶

После сооружения всех объектов ITER финансирование их содержания и эксплуатации будет происходить за счет средств государств-членов, а непосредственно указанные обязанности будут осуществляться «принимающим государством» -- Францией.

Российская Федерация в качестве неденежного взноса поставляет для ITER сверхпроводящие материалы, элементы вакуумной камеры, системы электропитания, диагностические системы реактора и т.д. Финансирование производства названных объектов происходит за счет средств федерального бюджета, которые доводятся до непосредственных получателей через Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», выполняющую функции главного распорядителя средств федерального бюджета. В данной ситуации, как отмечается в науке, «Росатом» выступает в «качестве властного (активного) субъекта, наделенного государством полномочиями по образованию, распределению (перераспределению), использованию и контролю за использованием государственных финансов в публичном интересе» Барамидзе Г. А. Финансово-правовое регулирование деятельности государственной корпорации «Росатом» : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2017. С. 90..

Денежные средства ITER, хранящиеся на банковских счетах и вкладах, образуют вклады государств-участников, а также иные поступления (например, проценты по банковским вкладам, курсовая разница, возникающая в результате обмена валют государств-участников на евро и т.д.). Свободные денежные средства могут инвестироваться. В то же время с учетом того, что ITER в основном финансируется за счет средств бюджетов стран-участниц, вложения могут быть осуществлены только в инструменты, обладающие низким уровнем риска.

Центр по исследованию ионов и антипротонов (Facility for Antiproton and Ion Research (FAIR)). Для строительства и последующей эксплуатации Центра по исследованию ионов и антипротонов в 2010 г. на основании норм немецкого права и в соответствии с Конвенцией о сооружении и эксплуатации Центра по исследованию ионов и антипротонов в Европе Бюллетень международных договоров. 2014. № 8. С. 18--43. была образована организация с ограниченной ответственностью -- FAIR GmbH, доли в которой принадлежат девяти странам -- участницам FAIR: Германии (70,23 %), Индии (3,53 %), Польше (2,33 %), России (17,45 %), Румынии (1,16 %), Словении (1,18 %), Финляндии (0,49 %), Франции (2,65 %), Швеции (0,98 %) Первые исследования в рамках мирового мегасайенс проекта FAIR пройдут в 2018 г. // URL: https://www. rosatom.ru/journalist/smi-about-industry/ervye-issledovaniya-v-ramkakh-mirovogo-megasayens-proekta-fair- proydut-v-2018-godu/ (дата обращения: 10.02.2020)..

Изначально стоимость рассматриваемого проекта оценивалась примерно в 1,262 млрд евро (в ценах 2005 г.). Однако в последующем данная цифра была пересмотрена. По итогам состоявшейся в апреле 2019 г. встречи международной группы экспертов сделано заключение о необходимости дополнительного выделения 850 млн евро (без учета возможных непредвиденных расходов) Report of the FAIR Progress and Cost Review Board: Detailed Review of Progress and Financial Status of the FAIR Project (29 April 2019) // URL: https://www.gsi.de/fileadmin/oeffentlichkeitsarbeit/fair/ RevBoardReport_190429_Public.pdf. P. 11 (дата обращения: 10.02.2020)..

Россия является ключевым участником FAIR, внося значительный денежный и научный вклад. При этом, как было отмечено научным директором FAIR академиком РАН Б. Ю. Шарковым, «денежный вклад, который Россия вносит в этот проект, большей своей частью возвращается обратно в Россию в виде контрактов на изготовление высокотехнологичного оборудования» Российские физики изготовят уникальное оборудование для ускорителя FAIR. URL: https://ria. ru/20161213/1483445974.html (дата обращения: 10.02.2020)..

Неденежный вклад России составляет высокотехнологическое оборудование, в частности электромагниты.

Заметим, что согласно ст. 21 Учредительного договора FAIR GmbH Является приложением к Конвенции о сооружении и эксплуатации Центра по исследованию ионов и антипротонов в Европе. в отношении названной компании применяются правила торгового кодекса (HGB) Федеративной Республики Германия, относящиеся к подготовке и аудиту годового финансового отчета и отчета о состоянии дел крупных компаний соответственно, а ее годовая финансовая отчетность подлежит проверке независимым сертифицированным аудитором.

Европейский рентгеновский лазер на свободных электронах (European x-ray free electron laser (European XFEL)). Сооружение и эксплуатация Европейского рентгеновского лазера на свободных электронах возлагаются на компанию с ограниченной ответственностью, созданную и действующую в соответствии с немецким законодательством, -- European XFEL GmbH. Данная организация учреждена Правительством Федеративной Республики Германия 28 сентября 2009 г. В последующем на основании Конвенции о строительстве и эксплуатации Установки Европейского рентгеновского лазера на свободных электронах, заключенной 30.11.2009 в г. Гамбург, страны -- участницы указанного проекта (на сегодняшний день ими являются Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Испания, Италия, Польша, Россия Распоряжение Правительства РФ от 23.07.2009 № 1025-р «Об участии Российской Федерации в проекте по строительству и эксплуатации установки Европейского рентгеновского лазера на свободных электронах» // СЗ РФ. 2009. № 31. № 3964., Словакия, Франция, Швейцария, Швеция) приняли на себя обязательства по вкладам в расходы на строительство, вносимым в указанную организацию. Вклады осуществляются в денежной и натуральной формах.

Наибольший вклад в реализацию проекта внесен Германией: помимо выделения 580 млн евро (в ценах 2005 г.) на покрытие расходов на строительство, она также безвозмездно предоставила подготовленные для строительства площадки в г. Гамбурге и Шенефельде. Вторым по объему был первоначальный вклад России, он составил 250 млн евро (в ценах 2005 г.). В целом Германия обеспечивает 58 % всех расходов, Россия -- 27 %, остальные страны -- от 1 до 3 %.

Как отмечено на сайте Института ядерной физики имени Г. И. Будкера, «большую часть вложенных средств российские организации получили в виде заказов на разработку и производство научного оборудования» Европейский рентгеновский лазер XFEL начинает свою работу // URL: http://www.inp.nsk.su/press/ novosti/1504-evropejskij-rentgenovskij-lazer-xfel-nachinaet-svoyu-rabotu (дата обращения: 10.02.2020).. Так, российские специалисты подготовили для European XFEL системы питания корректирующих электромагнитов линейного ускорителя и каналов транспортировки пучка.

Следует отметить, что при подписании Конвенции о строительстве и эксплуатации Установки Европейского рентгеновского лазера на свободных электронах Правительство Российской Федерации особо оговорило, что размер вклада России должен рассчитываться исходя из принципа пропорциональности объему времени использования данной установки учеными из российских научных организаций.

Большой адронный коллайдер (БАК) (Large Hadron Collider (LHC)). Сооружение БАК осуществлено под эгидой Европейской организации по ядерным исследованиям, и, по его данным, проект обошелся в 4 332 млн швейцарских франков (далее -- CHF). Затраты на эксплуатацию БАК составляют около 80 % годового бюджета ЦЕРН Facts and figures about the LHC // URL: https://home.cern/resources/faqs/facts-and-figures-about-lhc (дата обращения: 10.02.2020)..

В настоящее время членами ЦЕРН являются 23 страны Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Израиль, Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Словакия, Финляндия, Франция, Чехия, Швейцария, Швеция., еще 8 стран обладают статусом ассоциированных членов Индия, Литва, Пакистан, Турция, Украина, Хорватия. Кипр и Словения являются ассоциированными членами в стадии вступления в ЦЕРН.. Россия, не являясь государством -- членом ЦЕРН, имеет статус наблюдателя (наравне с США, Японией, Европейским Союзом, ЮНЕСКО и Объединенным институтом ядерных исследований). Наблюдатели принимают на себя обязательства по финансированию, проектированию, конструированию и проведению экспериментов в рамках проектов, в которых они участвуют.

Начиная с момента образования Европейской организации по ядерным исследованиям в 1954 г. между ЦЕРН и советскими научными организациями были установлены тесные научные контакты. Позднее, 30 октября 1993 г., Правительством РФ и ЦЕРН было заключено соглашение о дальнейшем развитии научно-технического сотрудничества в области физики высоких энергий См.: постановление Правительства РФ от 12.10.1993 № 1040 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейской организацией ядерных исследований о дальнейшем развитии научно-технического сотрудничества в области физики высоких энергий» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст. 4045. Соглашение утратило юридическую силу., заложившее правовые основы кооперации в сфере физики элементарных частиц и связанных с ней областях. В соглашении особо подчеркивалось, что «Российская Федерация, ее научно-исследовательские институты и центры намерены внести существенный вклад в создание и использование БАК». Через 3 года, 14 июня 1996 г., был подписан Протокол об участии в проекте «Большой адронный коллайдер» (далее -- Протокол), являющийся неотъемлемой частью названного Соглашения.

На основании Протокола Российская Федерация в целях участия отечественных научных организаций в разработке и изготовлении ускорителя БАК обязалась осуществить в течение десятилетнего периода с даты подписания Протокола вклад в виде оборудования, оцениваемый около 100 млн CHF (в ценах 1996 г.). В этих целях было образовано два фонда:

— Российский фонд БАК-1 (РФ БАК-1) -- фонд, созданный ЦЕРН, объем которого равнялся одной трети стоимости оборудования, поставляемого российскими организациями в ЦЕРН. Средства данного фонда предполагалось направлять на приобретение материалов и оборудования по заявкам российских научных организаций у производителей, расположенных на территориях государств -- членов ЦЕРН. В последующем приобретенные материалы и оборудование передавались российским организациям. Между тем в 2001 г. было принято решение перечислить треть средств данного фонда напрямую нашим научным организациям для решения имевшихся у них «финансовых сложностей» Transfer from the Russian Fund (LHC-I) // URL: http://cds.cern.ch/record/35674/files/CM-P00078916-e.pdf.;

— Российский фонд БАК-2 (РФ БАК-2) -- фонд, образованный Министерством науки и технической политики РФ, объем которого также составлял одну треть стоимости поставляемого ЦЕРН оборудования. На основании п. 2 ст. 5 Протокола средства данного фонда направлялись на обеспечение деятельности российских научных организаций и предприятий, связанной с разработкой и изготовлением оборудования, поставляемого в ЦЕРН Средства на эти цели направляются этим организациям после соответствующего согласования с Миннауки России и ЦЕРН.. Управление фондом «РФ БАК-1» осуществлялось под контролем ЦЕРН по согласованию с российской стороной, а «РФ БАК-2» -- Миннауки России (в последующем -- его правоприемниками) по согласованию с ЦЕРН.

Следует отметить, что 16 апреля 2019 г. в целях «обновления формата сотрудничества» между Правительством Российской Федерации и ЦЕРН было подписано новое Соглашение о научно-техническом сотрудничестве в области физики высоких энергий и иных сферах взаимного интереса Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейской организацией ядерных исследований (ЦЕРН) о научно-техническом сотрудничестве в области физики высоких энергий и иных сферах взаимного интереса (ICA-RU-0144)., которым отменено Соглашение 1993 г. На основании нового Соглашения направления деятельности российских научных организаций в ЦЕРН включают: проведение экспериментов и модернизация детекторов ATLAS, CMS, ALICE и LHCb на Большом адронном коллайдере; исследования и разработки для будущих коллайдеров с высокой энергией -- Компактный линейный коллайдер (CLIC) и Будущий циклический коллайдер (FCC); исследования в области физики нейтрино и т.д. Следует отметить, что в 2018 г. на участие российских ученых в программах ЦЕРН было выделено 4,85 млн долл. Встреча Дмитрия Медведева с российскими учеными, работающими в ЦЕРН // URL: http://government. ru/news/36968/ (дата обращения: 10.02.2020).

Соглашением предусмотрено также участие российской стороны в программе модернизации БАК, в том числе с целью достижения высокой светимости коллайдера. В настоящее время стоимость данной программы оценивается в 1,5 млрд CHF CERN expected to announce one-year delay to Large Hadron Collider upgrade // URL: https://physicsworld. com/a/cern-expected-to-announce-one-year-delay-to-large-hadron-collider-upgrade/ (дата обращения: 10.02.2020).. Предполагается, что Россия вложит почти 1,1 млрд руб. (более 1,6 млн CHF) Названа стоимость участия России в модернизации коллайдера // URL: https://ria.ru/20190611/1555487336. html (дата обращения: 10.02.2020)..

В соответствии с бюджетом ЦЕРН на 2020 г. предполагается, что общий объем доходов в данном финансовом году должен составить 1 355,9 млн CHF, в том числе 1 168,9 млн CHF -- вклады государств-членов и 28 млн CHF -- вклады ассоциированных государств. В свою очередь, расходы ЦЕРН в 2020 г. должны составить 1 341,8 млн CHF, в том числе 531 млн CHF -- на финансирование научных программ (включая программу акселератора); 495,2 млн CHF -- на инфраструктуру и услуги; 314,7 млн CHF -- на научные проекты (из них 243,1 млн CHF -- на улучшение БАК).

Следует отметить, что в Соглашении между Правительством РФ и ЦЕРН от 16 апреля 2019 г. перечислены направления совместной деятельности Европейской организации ядерных исследований в российских мегасайенс-проектах. Данные направления разделены на две группы: на территории Российской Федерации (эксперименты на электрон-позитронном коллайдере, исследование радиоактивных изотопов с помощью нейтронной установки (ИРИНА) на реакторе ПИК) и в Объединенном институте ядерных исследований (введение в эксплуатацию комплекса сверхпроводящих колец на встречных пучках тяжелых ионов NICA). Таким образом, можно сделать вывод о наличии обоюдного интереса со стороны России и ЦЕРН в научной коллаборации в рамках мегасайенс-проектов.

IV. Зарубежное финансирование мегасайенс-проектов на территории Российской Федерации

В отличие от приведенных выше проектов, строительство и эксплуатация которых осуществляются межправительственными организациями (ЦЕРН, ITER Organization) или специально созданными юридическим лицам, доли в которых распределены между странами-участницами, в России проекты класса «мегасайенс», как правило, реализуются на базе существующих бюджетных научных учреждений:

-- электрон-позитронный коллайдер нового поколения «Супер чарм-тау фабрика» и Сибирский кольцевой источник фотонов (СКИФ) -- на базе федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт ядерной физики имени Г. И. Будкера Сибирского отделения Российской академии наук» (ИЯФ);

— исследовательский термоядерный реактор с магнитным удержанием плазмы ИГНИТОР -- на базе федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский центр “Курчатовский Институт”» (НИЦ «Курчатовский институт»);

— реактор ПИК -- на базе федерального государственного бюджетного учреждения «Петербургский институт ядерной физики имени Б. П. Константинова» Национального исследовательского центра «Курчатовский институт» (ПИЯФ);

— специализированный источник синхротронного излучения 4-го поколения ИСИИ-4 -- на базе федерального государственного бюджетного учреждения «Институт физики высоких энергий имени А.А. Логунова Национального исследовательского центра “Курчатовский институт”» (ИФВЭ).

Только проект NICA реализуется международной межправительственной организацией -- Объединенным институтом ядерных исследований (ОИЯИ).

Таким образом, можно проследить концептуальное различие в организационном подходе к разработке, строительству и эксплуатации европейских и российских мегасайенс-установок, влияющее в том числе на механизм финансирования. Так, ITER, FAIR, XFEL, LHC изначально рассматривались в качестве международных проектов, предусматривающих множественность источников финансирования. Представляется, что распределение обязанностей по финансовому и научно-техническом обеспечению мегасайенс-проектов между разными странами в конечном итоге является залогом успешного и эффективного выполнения поставленных целей и задач.

Российские мегасайенс-проекты, несмотря на свою международную значимость, рассматриваются в первую очередь как национальные: они в основном реализуются с опорой на имеющиеся в распоряжении нашей страны ресурсы (финансовые, кадровые, технические и иные). Основным источником финансирования национальных мегасайенс-проектов являются средства федерального бюджета. С одной стороны, данный подход позволяет обеспечить централизованное распределение национальных ресурсов, а также, что немаловажно, сохранить интеллектуальную собственность на результаты проведенной работы, поддерживая тем самым значимость и «нужность» российской науки для международного сообщества. В то же время зависимость от одного источника финансирования несет существенные риски: недостаточность денежных средств может влечь за собой увеличение сроков выполнения поставленных задач или же поставить под угрозу реализацию проекта в целом.

Зарубежный опыт свидетельствует о необходимости четкого планирования результатов и хода выполнения программ мегасайенс-проектов -- это позволяет, с одной стороны, привлечь большой круг участников, которые должны быть убеждены в целесообразности и реализуемости проектов, а с другой -- распределить обязанности и закрепить последовательность действий, обеспечивая определенность в рамках проекта. Между тем в отчете Счетной палаты Российской Федерации о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Определение основных причин, сдерживающих научное развитие в Российской Федерации: оценка научной инфраструктуры, достаточность мотивационных мер, обеспечение привлекательности работы ведущих ученых» было отмечено, что на момент публикации отчета (7 февраля 2020 г.) Правительством РФ все еще не была утверждена Федеральная научно-техническая программа развития синхротронных и нейтронных исследований и исследовательской инфраструктуры на 2019--2027 гг., а «Советом по реализации федеральной научно-технической программы также не утверждены характеристики создаваемых и модернизируемых объектов класса “мегасайенс” и, соответственно, не определена дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях федерального бюджета на финансовое обеспечение мероприятий по созданию уникальных научных установок класса “мегасайенс”» URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/94c/94cb719b9702e15f8092d998273c68a0.pdf (дата обращения: 08.02.2020).. При этом многие российские мегасай- енс-проекты с разной степенью интенсивности реализуются уже более 10 лет.

Возложение функций оператора мегасайенс-проектов на международную межправительственную организацию или специально созданную организацию с распределением долей среди стран -- участниц проекта позволяет обеспечить большую прозрачность информации о ходе его выполнения в целом и финансирования в частности. Такие организации ежегодно публикуют финансовую отчетность, которая становится предметом независимой аудиторской проверки. Российский подход не дает такой транспарентности: соответствующая информация в открытом доступе практически отсутствует, а финансовый контроль осуществляется государственными органами. Представляется, что это создает предпосылки для злоупотреблений, подтверждением чему служит мнение Счетной палаты РФ, выраженное в приведенном отчете, о том, что в настоящее время в России существует проблема «токсичности» получения государственного финансирования исследовательских работ.

В наибольшей степени мировой практике соответствует модель реализации мегасайенс-проекта NICA, за который отвечает ОИЯИ.

Объединенный институт ядерных исследований на основании ст. 1 своего устава Устав Объединенного института ядерных исследований // URL: http://www.jinr.ru/wp-content/uploads/ Advisory_Bodies/Charter_JINR_1999_rus.doc (дата обращения: 10.02.2020). представляет собой международную межправительственную организацию, созданную в соответствии с Соглашением об организации Объединенного института ядерных исследований от 26 марта 1956 г. и осуществляющую свою деятельность на принципах ее открытости для участия всех заинтересованных государств, их равноправного взаимовыгодного сотрудничества. Местонахождением ОИЯИ является г. Дубна Московской области Российской Федерации, а его членами -- 18 государств Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Белоруссия, Республика Болгария, Социалистическая Республика Вьетнам, Грузия, Республика Казахстан, Корейская Народно-Демократическая Республика, Республика Куба, Республика Молдова, Монголия, Республика Польша, Российская Федерация, Румыния, Словацкая Республика, Республика Узбекистан, Украина, Чешская Республика. Помимо этого, заключены соглашения о сотрудничестве института с Венгрией, Германией, Египтом, Италией, Сербией и Южно-Африканской Республикой..

Статья 12 устава определяет перечень источников финансирования деятельности ОИЯИ, к которым относятся средства:

а) взносов членов института;

б) целевого финансирования научных проектов;

в) получаемые по договорам и протоколам о научно-техническом сотрудничестве;

г) доходов от хозяйственной деятельности института;

д) поступлений от использования интеллектуальной собственности;

е) банковских кредитов и займов;

ж) иных поступлений.

В целом следует отметить, что финансирование работ по созданию комплекса сверхпроводящих колец на встречных пучках тяжелых ионов NICA осуществляется за счет средств самого ОИЯИ, Российской Федерации и других участников проекта. В этих целях в 2016 г. Правительством РФ и Объединенным институтом ядерных исследований было заключено Соглашение о создании и эксплуатации комплекса сверхпроводящих колец на встречных пучках тяжелых ионов NICA Распоряжение Правительства РФ от 27.04.2016 № 783-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и международной межправительственной научно-исследовательской организацией Объединенным институтом ядерных исследований о создании и эксплуатации комплекса сверхпроводящих колец на встречных пучках тяжелых ионов NICA» // СЗ РФ. 2016. № 19. Ст. 2720.. Как отмечается в ст. 1 Соглашения, данный документ позволяет его сторонам объединить свои материально-технические и финансовые ресурсы для создания комплекса NICA.

На момент подписания Соглашения стоимость проекта, закрепленная в ст. 4, оценивалась в 17 500 млн руб. (в ценах 2013 г.), из них 8 800 млн руб. -- от Российской Федерации; 8 700 млн руб. -- от Объединенного института ядерных исследований и других участников реализации проекта. При вступлении новых участников стоимость проекта увеличивается на величину их вклада, процентные доли остальных участников, кроме Российской Федерации, перераспределяются соответствующим образом.