Законодавче забезпечення та механізми управління у сфері енергетичної безпеки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодавче забезпечення та механізми управління у сфері енергетичної безпеки України

Суходоля Олександр Михайлович,

доктор наук з державного управління, професор



Анотація

У статті досліджується проблематика визначення механізмів та законодавчого забезпечення енергетичної безпеки. Мета дослідження зумовлена тим, що з'явилися нові виклики та загрози енергетичній безпеці, відтак виникла потреба відповідного реагування на них та законодавчого закріплення необхідних механізмів.

Дослідження сфокусовано на визначенні принципів виокремлення предмета регулювання та способів закріплення механізмів забезпечення енергетичної безпеки у законодавстві. Зокрема, проведено оцінку змісту механізмів та інструментів, що застосовуються в США та ЄС, та їхнього відповідного законодавчого закріплення. Зроблено спробу встановити, чи відповідає законодавче забезпечення України у сфері енергетичної безпеки сучасним вимогам.

Базуючись на застосуванні системного підходу до дослідження проблем енергетичної безпеки, з теоретичних позицій запропоновано предмет регулювання, зміст діяльності та завдання суб'єкта забезпечення енергетичної безпеки відповідно до етапів стратегічного планування. Запропоновано низку механізмів та інструментів щодо забезпечення енергетичної безпеки, які потребують законодавчого закріплення.

Розроблено пропозиції стосовно формування системи управлінської діяльності у сфері енергетичної безпеки та окреслено зміст необхідних дій на етапах стратегічного планування. Відзначено необхідність законодавчого врегулювання питань взаємодії різних суб'єктів, залучених до забезпечення енергетичної безпеки. Запропоновано комплекс механізмів та інструментів забезпечення енергетичної безпеки, які дозволять реалізувати системність дій усієї системи державного управління. Розроблено пропозиції щодо розробки відповідного законодавчого акта.

Ключові слова: енергетична безпека, системний підхід, державна політика, управлінська діяльність, законодавство, система забезпечення енергетичної безпеки.



Abstract

Sukhodolia Oleksandr

Legal and management mechanisms in the field of energy security of Ukraine

The problem of determination of legal tools of energy security is investigated in this paper. The need to review legislation on energy security was stipulated due to the emergence of new challenges and threats to energy security and the need for appropriate responses by legislative consolidation of the necessary tools.

The research focuses on the definition of the principles of regulation and implementation of special tools in energy security domaine into national legislation. Particularly, the paper indicates

the content of some special tools on energy security used in the United States and the EU, and their respective legislative acts. The evaluation adequacy of legislation of Ukraine on energy security issues to modern requirements has been carried out.

Based on the application of a systematic approach to the study of energy security, the regulation subject, the content of activities and tasks of the subject of ensuring energy security of Ukraine have been proposed in accordance with the stages of strategic planning. A number of mechanisms and tools for ensuring energy security are proposed as well.

Proposals for the formation of the management system in the field of energy security have been developed and the content of the necessary actions according to the stages of strategic planning is outlined. There have been proposed a complex set of tools of legal regulation of energy security that allows implementing systematic approach of energy security policy and implement national security priorities into activities of all involved actors. Proposals for the elaboration of the relevant legislative act have been developed as well.

Keywords, energy security, system approach, state policy, management activity, legislation, energy security system.



Основна частина

Постановка проблеми та мета статті. Кожна країна, ураховуючи свої національні інтереси, визначає для себе сферу та цілі державної політики щодо забезпечення енергетичної безпеки та відповідно до цього створює необхідну законодавчу базу для її реалізації. Тому закономірно, що в процесі соціально-економічного й технологічного розвитку, унаслідок змін без - пекового середовища виникає необхідність уточнення цієї політики та відповідної їй законодавчої бази.

Протягом останніх років в енергетичному законодавстві України відбулися суттєві зміни. Вони впливають не лише на особливості відносин між учасниками енергетичного ринку (виробниками, споживачами, державою), а й на зміну принципів регулювання діяльності останніх (йдеться про відмову від адміністративно-розпорядчих механізмів регулювання ринків, відмову від державного патерналізму, застосування права ЄС тощо). Окрім того, з'явилися нові загрози стійкому функціонуванню енергетичного сектору країни, пов'язані з розширенням методів використання енергетики як «енергетичної зброї». Відтак раніше прийняті механізми та інструменти управлінської діяльності у сфері енергетичної безпеки також потребують перегляду.

Тому, зважаючи на зазначене, проблематика вдосконалення законодавчого забезпечення енергетичної безпеки стала особливо актуальною для України протягом останніх п'яти років, коли виявилося, що раніше прийняте законодавство стосовно вирішення практичних питань із забезпечення енергетичної безпеки не враховувало поточні виклики та нові загрози, що постали перед Україною.

Ця стаття є логічним продовженням попередньої публікації [1], з її логікою застосування системного підходу ¹, як і використання результатів наукових досліджень українських та зарубіжних фахівців Попередня публікація присвячена дослідженню проблематики регулювання енергетичної безпеки, виокремленню сфери регу-лювання та цілей діяльності у цій сфері енергетичної безпеки, визначення загальних напрямів удосконалення законодавчого забезпечення енергетичної безпеки України на основі застосу-вання системного підходу. Це праці українських учених В. Баранніка, Є. Боброва, М. Зем-ляного, В. Ліра, В. Микитенко, Г. Рябцева, Б. Стогнія, А. Шев-цова та інших дослідників, а також іноземних фахівців: А. Азу- ні, К. Брейєра, А. Черпа, Дж. Джевел, К. Вестфаль, К. Вінцера, Д. Єргіна, А. Колдто, А. Корін, А. Кокошина, А. Конопляника, Дж. Коліскі, Г. Луфта, Б. Ульмана, Ф. Умбаха, Е. Чоу, Д. Штер-на та ін. щодо створення системи управління у сфері забезпечення енергетичної безпеки.

Дослідження присвячене формуванню законодавчих рамкових вимог стосовно діяльності залучених до забезпечення енергетичної безпеки суб'єктів. При цьому не ставилося завдання дослідити теоретичні аспекти законотворення в енергетичній сфері чи практику застосування окремих комплексів специфічного законодавства в окремих галузях енергетичного сектору (електроенергетика, нафтогазова промисловість, енергозбереження тощо). Увага концентрувалася на виокремленні завдань і предмета окремих механізмів забезпечення енергетичної безпеки України. Зокрема, розглядалися підходи щодо розвитку законодавчого забезпечення регулювання сфери енергетичної безпеки у світі (і); було проаналізовано практику законодавчого регулювання сфери енергетичної безпеки в Україні (іі); запропоновано до запровадження в законодавстві України низку механізмів та інструментів регулювання у сфері енергетичної безпеки (ііі).

Проблеми визначення предмета законодавчого регулювання енергетичної безпеки

Як зазначалось у попередній публікації [1], виокремлення предмета регулювання у сфері енергетичної безпеки є непростим завданням для всіх без винятку країн. Проблема полягає не тільки у відсутності усталеного визначення змісту терміна «енергетична безпека», вона зумовлена ще й складністю управлінської діяльності, особливо у сфері, яка охоплює різноманітні аспекти життєдіяльності людини, суспільства та держави.

Відтак різні країни її вирішують по-різному, виходячи із свого суб'єктивного позиціювання щодо свого місця у світі та свого розуміння змісту та меж системного представлення «енергетичної безпеки» [1]. Крім того, доводиться зважати й на те, що ця сфера охоплює ресурсні, технічні, економічні, екологічні, політичні, організаційно-адміністративні, світоглядні аспекти енергозабезпечення життєво-важливих потреб та функцій держави, суспільства, економіки, тобто стосується життєдіяльності країни загалом. Зауважимо, що в переважній більшості країн ці аспекти підпадають під регулювання окремих комплексів законодавства Йдеться не тільки про такі комплекси, як конституційне, адмі-ністративне, економічне чи екологічне право, а навіть про комплекси законодавства, що регулюють відносини окремих сфер (галузей) енергетики: технічне регулювання; фізичний за-хист; регулювання нафтогазової промисловості; електроенерге-тики; ядерної промисловості; відновлюваної енергетики тощо., які були раніше сформовані та утвердились.

Узагальнення світового досвіду правового регулювання питань енергетичної безпеки

Проведений огляд політики та законодавства низки країн світу щодо предмета законодавчого регулювання «енергетичної безпеки» свідчить про відсутність єдиного узгодженого підходу. В законах більшості країн світу часто відсутнє навіть визначення терміна «енергетична безпека», оскільки його часто сприймають як «парасольковий термін», значення якого змінюється залежно від кількох чинників, а саме: позиції суб'єкта політики (країни) у внутрішніх та зовнішніх взаємовідносинах з іншими суб'єктами; рівня економічного та технологічного розвитку країни; світоглядних аспектів, котрі визначають світову проблематику енерговикористання тощо.

Іншими словами, більшість країн відмовляється фіксувати термін «енергетична безпека» у жорсткій формі закону, зважаючи на плинність «предмета регулювання» у часі. Натомість у їхніх системних законодавчих актах (акти, що формують рамку взаємодії суб'єктів з реалізації державної енергетичної політики) міститься вимога щодо фіксації пріоритетів забезпечення енергетичної безпеки у стратегічних та політичних документах окремих країн і запроваджуються окремі спеціальні механізми щодо забезпечення енергетичної безпеки.

Тобто законодавством встановлюються окремі найголовніші напрями діяльності (що відображають консенсусне розуміння змісту терміна «енергетична безпека» на поточному етапі розвитку), а завдання визначення конкретних цілей діяльності із забезпечення енергетичної безпеки виноситься на рівень стратегічних документів, якими й визначаються подальші тенденції розвитку окремих напрямів енергетичного законодавства.

Поряд із тим законами встановлюються конкретні механізми забезпечення енергетичної безпеки Надалі зосередимося на механізмах, які формують рамкові вза-ємодії галузевих, державних та приватних суб'єктів, залучених до діяльності із забезпечення енергетичної безпеки. При цьому галузеві аспекти (розвиток електроенергетики, газовидобутку, відновлюваної енергетики, енергоефективність тощо) виноси-мо до окремих комплексів енергетичного законодавства (галу-зеве законодавство), що розвивається відповідно до пріорите-тів, визначених цілями енергетичної безпеки. Робиться акцент на таких механізмах, які є важливими для цілей енергетичної безпеки та які слід надалі розвивати в Україні також..

Наведемо деякі приклади законодавчого запровадження цих механізмів у США та ЄС 5:

¦ встановлення стратегічних запасів нафти та нафтопродуктів [2];

¦ запровадження звіту з питань енергетичної безпеки та визначення координуючої інституції з питань реалізації політики у цій сфері [3];

¦ встановлення вимоги щодо безпеки постачання [4];

¦ встановлення вимог щодо захисту об'єктів енергетики [5; 6];

¦ запровадження обмежень на діяльність суб'єктів енергетичних ринків [7; 8];

¦ формування запасів енергетичного обладнання [9; 10] Законом США Fixing America's Surface Transportation (FAST) Act, прийнятим у 2015 р., було внесено зміни до Електроенер-гетичного кодексу США (Federal Power Act), прописано зобов'язання про формування стратегічного трансформаторно - го резерву.;

¦ формування механізму фінансування заходів забезпечення безпеки об'єктів енергетики [10; 11] У США, окрім федеральних законів, окремі штати приймають свої законодавчі вимоги. Так, штат Канзас увів вимогу відшко-дування видатків на забезпечення заходів безпеки об'єктів енергетики через ціну продажу енергії («the security cost recovery charge shall be allocated and added to all wholesale and retail rates and future contracts») [11]..

Проаналізуємо, базуючись на поданому короткому огляді зарубіжного досвіду, законодавчу базу України щодо врегулювання питань, які стосуються сфери енергетичної безпеки.

Огляд законодавства України у сфері енергетичної безпеки

Відсутність системного підходу до забезпечення енергетичної безпеки є основним недоліком чинного законодавства України. Комплекси законодавчих актів розвиваються окремими суб'єктами за неузгодженими між собою напрямами (регулювання енергетичних ринків, безпека постачання, стандартизація, фізична охорона, екологічні вимоги тощо).

Відомчий підхід створює неузгодженість термінологічної бази у галузевому розрізі та суперечності із законодавством суміжних сфер. До прикладу, у законодавстві, що регулює ринок природного газу, застосовується термін «кризова ситуація» для опису загрози припинення газопостачання. Одночасно законодавство електроенергетичної галузі використовує термін «надзвичайна ситуація» (що конкурує із законодавством у сфері цивільного захисту, зокрема організації реагування на «надзвичайні ситуації»). При цьому законодавство визначає, що рішення про запровадження «надзвичайної ситуації» в електроенергетиці приймає Кабінет Міністрів України за поданням Міненергову - гілля або НКРЕКП [12], а «кризової ситуації» на газовому ринку - Міненерговугілля за поданням оператора газотранспортної системи, з подальшим інформуванням НКРЕКП [13].

Відсутність системного бачення та відомчий лобізм призводять до змін законодавства, що лише ускладнюють узгодження дій різних суб'єктів для досягнення цілей забезпечення національних інтересів. У процесі таких змін втрачаються окремі завдання центральним органам виконавчої влади у сфері забезпечення енергетичної безпеки. Зокрема, завдання щодо формування балансу природного газу не відображено у Положеннях про Міненерговугілля (чи Мінекономрозвитку), а передано до суб'єкта господарювання - оператора газотранспортної системи України, хоча подібний баланс електричної енергії закріплено за Міненерго - вугілля.

Швидке запровадження нового законодавства без його зіставлення із системним баченням предмета регулювання суттєво збільшує суперечливість законодавства та знижує загальну його ефективність. Наприклад, законодавче затвердження незалежного статусу Регулятора енергетичних ринків (Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) фактично призвело до розриву формального механізму відображення цілей політики держави в діях суб'єктів ринку. Те саме стосується діяльності суб'єктів господарювання на енергетичних ринках, не тільки приватних, а й державних (наприклад, виведення із сфери управління Міненерговугілля державних енергетичних компаній НАК «Нафтогаз України», НАЕК «Енергоатом» та їх передача до інших міністерств). На сьогодні утворився розрив між постановкою цілей державної політики країни та їх практичним упровадженням у діяльність суб'єктів ринку. У законодавстві не врегульовано питання врахування завдань державної політики у сфері енергетичної безпеки у практичній діяльності суб'єктів енергетичних ринків та відповідальності за недотримання визначених на рівні законодавства вимог.

Щодо інших аспектів регулювання зберігається «застарілість» законодавчих положень, які не враховують змін, що відбуваються в українському енергетичному секторі, та не передбачають реагування на нові виклики та загрози енергетичній безпеці.

Нині фактично відсутні інструменти забезпечення «енергетичної безпеки» та захисту українських суб'єктів внутрішнього енергетичного ринку при цілеспрямованому, політично мотивованому впливі інших країн, особливо враховуючи прийняті Україною міжнародні зобов'язання щодо побудови відкритих, лібералізованих внутрішніх енергетичних ринків.

Окремо слід звернути увагу на невідповідність чинного законодавства в частині формування спроможності країни протистояти загрозам функціонування енергетичного сектору, пов'язаним із зловмисними діями (диверсії фізичного характеру, акти тероризму, кібератаки тощо). Українське законодавство передбачає організацію лише фізичної охорони об'єктів, що не убезпечує від усього спектру сучасних загроз (зокрема, диверсій, кібератак). При цьому фінансове та матеріально-технічне забезпечення охорони об'єктів забезпечується суб'єктами господарювання, витрати на цю діяльність мають включатись у валові витрати та підлягати погодженню Регулятором енергетичних ринків. Регулятор на сьогодні не має законодавчих вказівок щодо рівня врахування таких витрат та, відповідно, не дозволяє сформувати таке джерело фінансування захисту [14].

Окрім того, захист енергетичної інфраструктури врегульовується на відомчому рівні без належної координації та узгодження з іншими пріоритетами забезпечення національної безпеки [15].

Фактично відсутні законодавчі вимоги щодо запровадження системи стратегічного планування; забезпечення стійкості енергетики України; захисту (кіберзахисту) критичної енергетичної інфраструктури; стійкості енергетичного сектору до загроз будь-якого типу; запобігання інформаційним маніпуляціям та здійснення стратегічної комунікації; захисту внутрішнього ринку в умовах інтеграції України до світового ринку.

Проведений огляд законодавства у сфері енергетичної безпеки свідчить про необхідність його уточнення та суттєвого вдосконалення механізмів та інструментів забезпечення енергетичної безпеки.

Виокремлення предметного поля законодавчого забезпечення

Проблематика виокремлення сфери енергетичної безпеки зумовлює непросте завдання для формалізації предмета правового регулювання та формування системи управління у цій сфері. Проблема полягає у широкому наборі змінних, які можуть бути використані суб'єктом зако - нотворення/управління у сфері енергетичної безпеки, зокрема щодо:

¦ визначення предмета та глибини правового регулювання цієї сфери, що залежить від позиції суб'єкта, зокрема щодо того, як саме він вирізнить межу системи регулювання (один чи більше аспектів енергетичної безпеки, глибина втручання та кількість гравців у цій сфері регулювання тощо);

¦ визначення цілей діяльності (цілей державної політики забезпечення енергетичної безпеки), що потребує усвідомлення та формування визначеного рівня узгодженості щодо місця системи енергетичної безпеки в більшій системі управління та набору принципів управління/регулювання/господарської діяльності при досягненні цілей;

¦ формування набору механізмів та інструментів забезпечення енергетичної безпеки, які би не суперечили вже прийнятій моделі соціально-економічного розвитку та моделі організації державної влади в країні;

¦ формування організаційно-інституційної структури реалізації політики, здійснення оцінки стану, який уже досягнуто, та уточнення траєкторії досягнення цілей.

З метою визначення предметного поля законодавчого забезпечення та створення моделі формалізації управлінської діяльності у цій сфері пропонуємо такий концептуальний підхід до визначення змісту діяльності та правового забезпечення енергетичної безпеки (див. таблицю).

Зважаючи на висвітлений концептуальний підхід, деталізуємо зміст окремих положень імовірного законодавства у сфері енергетичної безпеки. При цьому, ураховуючи обмеження щодо обсягу публікації, акцентуємо увагу лише на нашому трактуванні терміна «енергетична безпека» та окремих механізмах її забезпечення.

Виходячи із обраної межі системи [1], сформовано визначення «енергетична безпека», яким буде окреслюватися той набір характеристик об'єкта, щодо яких необхідно запровадити вимоги законодавства.

Визначення предметного поля законодавчого забезпечення діяльності у сфері енергетичної безпеки

Зміст діяльності	Спосіб	Результат	Стаття закону
Цілепокладання *
Визначення меж регулювання (виділення об'єкта управління)	Формування системного представлення об'єкта управління (елементи, структура, функції та процеси, матеріал)	Визначення вимог до характеристик об'єкта управління, що формуються як потреби більшої системи	Визначення термінів (дефініцій). Зокрема, терміна «енергетична безпека» як об'єкта управління в системі національної безпеки
Визначення бажаних характеристик об'єкта (параметри цільового стану об'єкта, організаційна структура, функціональні ролі, місце об'єкта у більшій системі)	Агрегація окремих характеристик за окремими, найбільш важливими, функціональними ознаками	Формування переліку цінностей, надання яких забезпечує об'єкт для реалізації потреб більшої системи (національної безпеки)	Національні інтереси у сфері забезпечення енергетичної безпеки
Визначення принципів функціонування об'єкта / здійснення управлінської діяльності	Оцінка можливих дій з точки зору відповідності потребам більшої системи (національної безпеки)	Визначення допустимих / недопустимих дій у цій сфері, моделей функціонування об'єкта, способів управління	Принципи державної політики у сфері енергетичної безпеки
Визначення пріоритетних напрямів діяльності	Вибір способів досягнення бажаних характеристик об'єкта за обмежень, накладених принципами	Виділення основних напрямів діяльності залучених суб'єктів на окремих аспектах діяльності, які є важливими у довгостроковій перспективі	Напрями державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки
Узгодження функціонування об'єкта із цілями більшої системи	Виділення параметрів, об'єкта, які є складовими цілей функціонування більшої системи. Виділення загроз більшій системі, що можуть формуються об'єктом управління	Формування переліку загроз енергетичній безпеці (національним інтересам, цій сфері) та їх узгодження із цілями системи національної безпеки	Загрози енергетичній безпеці України
Визначення першочергових кроків діяльності	Вибір першочергових дій з врахуванням поточного стану розвитку ситуації	Деталізація та фіксація цілей та способів діяльності на короткостроковий період	Пріоритети державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки **
Планування та організація
Фіксація цілей та способів діяльності: - довгострокового планового розвитку;	Фіксація цілей довгострокового розвитку, механізмів забезпечення досягнення цілей, координація залучених суб'єктів.	Формування правового документа щодо постановки цілей розвитку об'єкта та формування пріоритетів дій залучених суб'єктів.	Енергетична стратегія України.
- реагування на можливі порушення планового розвитку	Визначення способів реагування на загрози забезпечення отримання необхідних характеристик об'єкта	Формування правового документа щодо організації діяльності у кризовій ситуації з метою недопущення негативного впливу на траєкторію розвитку, визначену планом довгострокового розвитку, або якнайшвидшого повернення до такої траєкторії	План енергетичної стійкості України
Визначення функціональних ролей та необхідних повноважень залучених суб'єктів	Проектування необхідного розподілу повноважень та ресурсів для забезпечення досягнення необхідних характеристик об'єкта	Формування організаційної структури, відповідальності, механізмів взаємодії та розподілу повноважень між залученими суб'єктами	Повноваження суб'єктів у сфері забезпечення енергетичної безпеки
Планування діяльності залучених суб'єктів	Розроблення та затвердження організаційно-розпорядчих документів щодо врегулювання діяльності залучених суб'єктів	Формування нормативно-розпорядчої бази реалізації політики у цій сфері: плани реалізації Енергетичної стратегії, національні плани, галузеві плани тощо	Окремі статті щодо запровадження планів або відображення відповідних вимог у статтях, що запроваджують окремі механізми
Взаємодія та координація суб'єктів управління із зовнішнім середовищем	Створення механізмів взаємодії, залучення/підтримка ресурсів інших суб'єктів	Затвердження окремих правових процедур взаємодії	Міжнародне співробітництво у сфері енергетичної безпеки
Моніторинг та контроль
Інформаційна оцінка стану об'єкта та розвитку його характеристик	Створення інформаційного забезпечення щодо досягнення цілей енергетичної безпеки	Формування вимог щодо змісту, термінів збирання, аналізу та поширення інформації	Інформаційне забезпечення у сфері енергетичної безпеки
Ідентифікація необхідності уточнення пріоритетів та змісту діяльності	Оцінка відповідності траєкторії розвитку об'єкта поставленим цілям, ідентифікації загроз забезпечення досягнення необхідних характеристик об'єкта	Формування вимог щодо проведення оцінки загроз та уточнення діяльності залучених суб'єктів	Оцінки рівня загроз та енергетичної безпеки України
Механізми забезпечення
Прогнозування та оцінка фактичного стану ресурсного забезпечення об'єкта	Узагальнення інформації щодо тенденцій використання ресурсів об'єктом	Фіксація тенденцій використання ресурсів об'єктом та орієнтування суб'єктів відповідно до цілей політики	Енергетичний баланс України
Формування спроможності інфраструктури життєдіяльності об'єкта забезпечувати його функціонування та розвиток за будь-яких умов	Перевірка існуючого рівня та формування механізмів запобігання порушення функціонування інфраструктури життєдіяльності об'єкта та швидкого поновлення втрачених функцій	Формування вимог та створення організаційного, ресурсного та інформаційного забезпечення функціонування інфраструктури життєдіяльності об'єкта при виникненні загроз будь-якого типу	Безпека та стійкість критичної енергетичної інфраструктури
Формування ресурсного забезпечення функціонування об'єкта в умовах обмежень	Створення резервів на випадок кризової ситуації найбільш критичних елементів системи (ресурсів/обладнання / документації)	Формування вимог та створення ресурсного забезпечення функціонування	Стратегічні запаси енергоресурсів та енергетичного обладнання
Формування фінансового забезпечення функціонування об'єкта в умовах обмежень	Створення механізмів фінансування заходів, спрямованих на підвищення рівня захисту від загроз будь-якого типу	Затвердження окремих правових процедур фінансування заходів забезпечення безпеки	Фінансування заходів у сфері забезпечення енергетичної безпеки
Забезпечення функціонування об'єкта в умовах обмежень (у кризовій ситуації)	Визначення особливих умов та процедур управління об'єктом у кризовій ситуації	Запровадження окремих правових процедур, формування ресурсного забезпечення на випадок кризової ситуації	Особливості функціонування енергетичного сектору України в кризовій ситуації
Забезпечення узгодження дій усіх залучених суб'єктів для мінімізації суспільних видатків і терміну кризової ситуації	Координація діяльності суб'єктів для забезпечення життєдіяльності об'єкта у кризовій ситуації	Інституційне, організаційне та ресурсне оформлення координації	Міжвідомчий кризовий штаб у сфері енергетики
Запровадження допустимого рівня обмежень щодо характеристик об'єкта на випадок кризової ситуації	Запровадження обмежень щодо діяльності залучених суб'єктів, використання ресурсів, доступу до інформації	Затвердження окремих правових процедур запровадження обмежень на випадок кризової ситуації	Обмежувальні заходи в енергетичному секторі

Примітка

* У попередній публікації [1] було запропоновано методологічний підхід, який дозволяє дещо формалізувати процес цілепокладання у сфері енергетичної безпеки, незважаючи на змінність об'єкта та зовнішнього середовища. Запропоновано використання моделі ефективності перетворення отриманих у розпорядження країни енергоресурсів у реалізовані національні інтереси. Критерієм стану енергетичної безпеки буде досягнення найнижчих витрат суспільства на таку діяльність за визначених умов (політичних, економічних, технологічних, кліматичних, соціальних тощо). Відповідно до цього критерію і слід виокремлювати бажані характеристики об'єкта управління.

** Цей аспект може не включатись безпосередньо у Закон, а бути відображений у Стратегії, розробку якої має бути передбачено Законом.

*** Для цілей цього дослідження особливості функціонування у кризовій ситуації будуть містити особливості функціонування, які відповідно до чинного законодавства відповідають надзвичайній ситуації, надзвичайному стану, особливому періоду, воєнному стану. При цьому слід зазначити, що при практичному розробленні відповідних законодавчих положень необхідно буде розмежувати ці особливості та запропонувати різні механізми управління у цих станах.

Джерело: складено автором

Енергетична безпека - спроможність країни технічно надійним та безпечним, економічно ефективним та екологічно прийнятним способом задовольнити потреби суспільства в енергоресурсах (і) Складова, яка відображатиме загалом усі аспекти технічного, економічного та політичного характеру функціонування енер-гетики на внутрішньому ринку у штатному режимі (тобто в ре-жимі застосування правового регулювання прогнозованого та стабільного функціонування енергетики)., забезпечити стале функціонування національної економіки в нормальних та кризових умовах (іі) Складова, яка відображатиме аспекти регулювання енергетики у період криз для запобігання та реагування на загрози. та незалежність країни у формуванні і здійсненні політики захисту національних інтересів (ііі) Складова, що відображатиме аспекти забезпечення національ-них інтересів у сфері енергетики на внутрішніх та зовнішніх ринках. Саме в рамках відповідних сфер регулювання та повноважень відповідних суб'єктів має бути забезпечене правове регулюван-ня питань ресурсно-технічного забезпечення, вимог безпеки постачання, податкової політики, моделей функціонування енергетичних ринків тощо.

Прикладами таких правових актів (уже прийнятих в Україні) є: галузевий розвиток: Програма розвитку гідроенергетики на пе-ріод до 2026 року; Державна цільова економічна програма роз-витку атомно-промислового комплексу України; План розвитку Об'єднаної енергетичної системи (ОЕС) України;

суміжні ринки: Національний план скорочення викидів від ве-ликих спалювальних установок; Національний план дій з від-новлюваної енергетики; Національний план дій з енергоефек- тивності;

безпека постачання: Правила про безпеку постачання природ-ного газу та Національний план дій; Правила про безпеку по-стачання електричної енергії; План відновлення роботи ОЕС України після системної аварії та ін..

Цим визначенням розміщуємо сферу регулювання енергетичної безпеки на рівні цілей державної політики у сфері національної безпеки (енергетична безпека у складі системи забезпечення національних інтересів).

Такий підхід до визначення предметного поля правового регулювання зумовлюватиме необхідність включення в себе проблематики регулювання всіх менших сфер регулювання (ресурсно-технічне забезпечення; економічно привабливе господарювання; узгодження суміжних інтересів (соціальні, екологічні, політичні обмеження)) та узгодження діяльності суб'єктів цих менших сфер із цілями, поставленими на межі більшої системи.

Поряд із тим доцільним є віднесення питань закріплення технічних вимог щодо обладнання, якості енергопостачання, правил постачання, безпеки постачання, економічних механізмів стимулювання діяльності суб'єктів енергетичних ринків тощо до завдань та повноважень інших менших систем та їхніх суб'єктів ¹¹. А предметом регулювання системи забезпечення енергетичної безпеки має стати встановлення формалізованих правових норм щодо розмежування та узгодження дій усіх залучених суб'єктів для досягнення цілей межі системи.

Відповідно надалі необхідно буде визначити завдання щодо уточнення законодавства, що врегульовує діяльність усіх суб'єктів з метою взаємоузгодження їхніх дій відповідно до потреб більшої системи та приведення у відповідність до сучасних безпекових вимог.

механізми Та інструменти забезпечення енергетичної безпеки України

Набір механізмів та інструментів, необхідних для забезпечення системного підходу до правового забезпечення енергетичної безпеки України, розмежуємо за окремими цільовими функціями.

1. Цілепокладання

Формалізація цілей державної політики забезпечення енергетичної безпеки має бути здійснена через визначення її мети, принципів та пріоритетів. При цьому, як випливає з нашого підходу, мета має визначатись із межі системи, тобто місця енергетичної безпеки в системі національної безпеки. Окрім внесення відповідного визначення терміна «енергетична безпека», у законодавстві слід також виокремити й інші складові частини процесу ціле - покладання.

Національні інтереси у сфері енергетичної без пеки, на наш погляд, полягають у завданні забезпечити: потреби споживачів у енергії та енергоресурсах за прийнятних економічних та екологічних умов; сталість розвитку та стійкість функціонування енергетичного сектору України як у нормальних умовах, так і в кризовій ситуації; конкуренцію та відкритість енергетичних ринків; енергоефективність національної економіки; незалежність держави у сфері енергетики; диверсифікованість джерел енергоресурсів та енергетичних технологій.

Принципи реалізації політики мають визначати припустимі/неприпустимі дії при реалізації політики. Іншими словами, статтею закону необхідно визначити рівень відповідальності держави щодо енергозабезпечення (за що саме відповідає держава: чіткість та прозорість ціноутворення, конкуренція на енергетичних ринках, економічні умови господарювання, дотримання вимог та процедур) та які саме сфери будуть підпадати під державне регулювання.

Пріоритетні напрями державної політики будуть визначати довгострокові пріоритети країни щодо забезпечення сталого розвитку енергетики та формування спроможності країни реагувати на загрози енергетичній безпеці, що надасть довгострокові орієнтири планування власної діяльності всім залученим суб'єктам.

Загрози енергетичній безпеці України визначаються, виходячи із загроз національній безпеці, національних інтересів в енергетичній сфері, поточного стану та стратегічних цілей розвитку енергетичного сектору України. Поряд з тим зазначимо, що не вбачається за доцільне визначати на рівні закону конкретний перелік загроз.

2. Організація та планування

Для формалізації процесу стратегічного планування реалізації державної політики та узгодження діяльності різних залучених суб'єктів доцільно у правовому полі визначити кілька інструментів.

Енергетична стратегія України як документ, що визначає цілі державної енергетичної політики країни на довгостроковий період (не менше ніж на 20 років), ставить завдання суб'єктам менших об'єктів управління (цілі розвитку галузей енергетичного сектору та суміжних сфер з питань взаємодії із енергетикою) та окреслює шляхи і механізми її реалізації. Метою Енергетичної стратегії України має стати забезпечення сталого розвитку Цей аспект може бути визначений як сталий розвиток енерге-тики (англ. sustainability) і матиме завданням створити спро-можність енергетики задовольнити поточні та перспективні енергетичні потреби країни, не ставлячи під загрозу потреби майбутніх поколінь, тобто вирішувати завдання забезпечення прогресивного розвитку за нормальної ситуації, виходячи із довгострокових загроз енергетичній безпеці. енергетичного сектору на довгострокову перспективу за умови досягнення належного рівня енергетичної безпеки країни [16]. Стратегія розробляється з урахуванням визначених довгострокових загроз енергетичній безпеці.

План енергетичної стійкості Цей аспект може бути визначений як стійкість енергетики (англ. resilience) і матиме завданням сформувати спроможність енергетики запобігати виникненню кризової ситуації у коротко - строковому періоді шляхом створення механізмів запобігання негативного впливу загроз будь-якого типу, адаптування до умов, що постійно змінюються, та швидкого відновлення після кризи. України як документ, що визначає зміст та план дій залучених суб'єктів на випадок кризової ситуації в енергетичному секторі України (на період до 5 років). План розробляється, виходячи із визначених загроз енергетичній безпеці, що мають короткостроковий період реалізації. План передбачає вихід за межі повноважень залучених суб'єктів, за межі вимог безпеки постачання окремих видів енергії та функціонування окремих енергетичних мереж [15].

Енергетична стратегія України та План енергетичної стійкості України доцільно розробляти на рівні центрального органу виконавчої влади, який буде визначено відповідальним за формування політики у сфері енергетичної безпеки, та періодично переглядати (один раз на 5 років), чим встановлюватиметься механізм адаптації політики та дій суб'єктів до реальної соціально-політичної та безпекової ситуації. Енергетична стратегія України та План енергетичної стійкості України затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Ці документи є складовою частиною системи національної безпеки, оскільки розробляються у відповідь на визначення (перегляд) Переліку загроз енергетичній безпеці. За поданням Кабінету Міністрів України Перелік загроз затверджується Радою національної безпеки і оборони України (один раз на 5 років) як складова Стратегії національної безпеки або іншого документа Про національну безпеку України : Закон України від 21.06.2018 № 2469-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2469-19 (дата звернення: 12.06.2019)..

На виконання прийнятих стратегічних рішень законодавством необхідно передбачити розроблення програм та планів їх реалізації.

Ідеться про необхідність передбачення розробки вимоги відображення цілей політики та стратегічних документів (Енергетичної стратегії та Плану енергетичної стійкості України) у планах діяльності суб'єктів менших систем. Такими програмами та планами можуть бути програми розвитку окремих галузей енергетичного сектору, плани виконання окремих рішень, запровадження нових моделей функціонування ринків, структурних перетворень тощо.

Зокрема, Міненерговугілля в межах своїх повноважень має розробити:

¦ галузеві плани заходів виконання Енергетичної стратегія України та Плану енергетичної стійкості України;

¦ галузеві програми розвитку енергетики;

¦ галузеві плани захисту критичної енергетичної інфраструктури;

¦ плани взаємодії на випадок виникнення кризової ситуації.

У зазначених програмах та планах мають передбачатися конкретні завдання, визначені до виконання окремими суб'єктами та згідно із встановленим терміном виконання. Відповідальність за розроблення та виконання зазначених програм та планів має нести визначений у встановленому порядку відповідальний орган влади чи суб'єкт господарювання.

3. Моніторинг та оцінка

Для забезпечення оцінки стану реалізації Енергетичної стратегії України та Плану енергетичної стійкості України, а також оцінки загроз енергетичній безпеці України та координації дій суб'єктів державної політики з реагування на загрози необхідно створити Систему обміну інформацією в енергетичному секторі України, яка би створила необхідну правову основу та уповноважила визначений орган на організацію збирання, обробки та поширення необхідної інформації, що включала б суб'єктів як державної, так і приватної форм власності, а також інформації щодо зовнішніх ринків.

З метою оцінки стану енергетичної безпеки здійснюється Оцінка рівня загроз та енергетичної безпеки України відповідно до затвердженої Методики оцінки рівня загроз енергетичній безпеці. Міненерговугілля готує щорічний Звіт щодо стану енергетичної безпеки України. На основі представленого звіту Кабінетом Міністрів України приймається рішення щодо необхідності винесення питань на розгляд Ради національної безпеки і оборони України та уточнення Переліку загроз енергетичній безпеці України.

4. Механізми та інструменти

Для створення належної системи ресурсного, інституційного та інформаційного забезпечення діяльності у сфері енергетичної безпеки необхідно запровадити низку механізмів та інструментів управління.

Енергетичний баланс України як механізм взаємоузгодження оцінки ресурсної та технологічної бази системи енергозабезпечення. Формування енергетичного балансу забезпечує створення інформаційної бази для проведення аналізу і прогнозування прийняття рішень під час формування і реалізації політики енергетичної безпеки та прийняття стратегічних рішень з питань національної безпеки. Міненерговугілля розробляє прогнозний енергетичний баланс на наступний рік, виходячи із реальної ресурсної та контрактної бази суб'єктів енергетичного сектору України, а затверджує його Кабінет Міністрів України у період до 1 жовтня попереднього року.

Захист критичної енергетичної інфраструктури як механізм узгодження дій залучених суб'єктів до забезпечення безпеки та стійкості критичної енергетичної інфраструктури у різних режимах функціонування енергетичної інфраструктури: нормальний режим; режим запобігання кризової ситуації; режим функціонування в кризовій ситуації; відновлення нормального функціонування. Міненерговугілля забезпечує розробку та уточнення (один раз на 5 років) Галузевого плану безпеки та стійкості критичної енергетичної інфраструктури та готує щорічний Звіт щодо безпеки та стійкості критичної енергетичної інфраструктури.

Стратегічні запаси енергоресурсів та енергетичного обладнання як механізм підготовки до запобігання виникнення кризової ситуації, запровадження надзвичайного стану чи особливого періоду. Обсяги мінімально необхідних запасів енергоресурсів та енергетичного обладнання визначаються на основі Звіту оцінки стану енергетичної безпеки України.

Обмежувальні заходи в енергетичному секторі як механізм та інструмент запобігання виникнення негативних наслідків для національної безпеки. При виникненні кризової ситуації (запровадженні надзвичайного стану чи особливого періоду в України, а також при виявленні загроз національній безпеці України внаслідок діяльності окремих суб'єктів господарювання) можуть запроваджуватись обмежувальні заходи, як-от: уведення особливих правил функціонування енергетичних ринків; запровадження оперативного управління функціонуванням об'єктів критичної енергетичної інфраструктури; блокування активів, обмеження права на приймання й виконання економічних та фінансових зобов'язань тощо.

Забезпечення (фінансування) заходів енергетичної безпеки як механізм накопичення ресурсів для реалізації заходів забезпечення енергетичної безпеки, які не можуть бути реалізовані в рамках ринкових моделей господарювання. Зокрема, це можуть бути механізми залучення ресурсів держави (цільові видатки бюджету на окремі функції чи окремі програми тощо), суб'єктів енергетичних ринків (власні кошти, виділені відповідно до вимог законодавства, включення частини видатків у тарифи на надання послуг (продукцію), суб'єктів інших ринків (страхування ризиків), міжнародні проекти забезпечення регіональної безпеки тощо. Заходи, щодо яких застосовуються окремі механізми забезпечення їх реалізації, включаються / мають включатися до Плану енергетичної стійкості України.

Для координації дій та оперативного реагування у кризовій ситуації доцільно створити Міжвідомчий кризовий штаб Міненерговугілля. Цей штаб функціонує в рамках національної мережі ситуаційно-кризових центрів сектору безпеки і оборони України. Міжвідомчий кризовий штаб у сфері енергетики надає допомогу у підготовці та виконанні заходів для усунення або зменшення загального негативного впливу кризової ситуації, зокрема аналізує інформацію, отриману самостійно або від суб'єктів енергетичного сектору, сприяє реалізації планів реагування на кризову ситуацію, надає рекомендації щодо прийняття рішення про настання / завершення кризової ситуації, а також визначення її рівня тощо.

Для координації дій у мирний період всі суб'єкти системи діють відповідно до визначених для них завдань та повноважень. Загальну координацію у цей час здійснює Міненерго - вугілля (як орган, що формує та забезпечує реалізацію державної політики енергетичної безпеки).

Зазначені пропозиції щодо вдосконалення законодавства у сфері енергетичної безпеки дозволяють забезпечити узгодження дій залучених суб'єктів у рамках комплексної системи реагування на загрози енергетичній та національній безпеці відповідно до їхньої компетенції. Таке узгодження гарантуватиме, що дії всіх залучених суб'єктів відповідатимуть цілям забезпечення національної безпеки.

Застосування системного підходу до дослідження проблем забезпечення енергетичної безпеки дає змогу запропонувати методологію виділення сфери регулювання й визначити набір механізмів та інструментів законодавчого забезпечення діяльності у цій сфері. Предметним полем правового регулювання системи забезпечення енергетичної безпеки має стати формалізація процесу управлінської діяльності та регламентація взаємодії залучених суб'єктів для досягнення цілей, визначених у системі національної безпеки.

Зауважимо, що це дослідження та отримані результати були використані Міненерговугілля України при розробленні пропозицій до законодавства у сфері енергетичної безпеки та удосконаленні організаційної структури міністерства.

Слід відзначити, що результати дослідження цілком збігаються із тенденціями щодо уточнення законодавства у сфері енергетичної безпеки, що спостерігається останніми роками в країнах світу Див.: S.2012 - North American Energy Security and Infrastructure Act of 2016. URL: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/ senate-bill/2012/text (дата звернення: 12.06.2019)., передусім у країнах - членах ЄС та НАТО. Понад те, можемо стверджувати, що досвід України (часто негативний для самої держави), слугував мотивом до перегляду законодавства цими країнами.

Під час дослідження також виявлено низку проблем та завдань, які потребують подальшого науково-теоретичного опрацювання. Зокрема, необхідно опрацювати теоретичні засади та запропонувати механізми:

¦ урахування мотивів різних гравців (суб'єктів господарювання, міжнародних організацій, політичних сил) у цілях державної політики;

¦ відображення політичних цілей держави у практичній діяльності енергетичних компаній на енергетичних ринках;

¦ урахування сучасних викликів та загроз енергетичній безпеці у процесі формування та реалізації політики енергетичної безпеки та під час уточнення законодавства;

¦ забезпечення пріоритетності діяльності із забезпечення національних інтересів у випадках суперечностей із міжнародними зобов'язаннями.

Подальшого дослідження потребує проблематика оцінки стану енергетичної безпеки, яка би врахувала різні аспекти загроз енергетичній безпеці (природа загроз, джерело походження, цільове спрямування).

Не менш важливою задачею практичного плану є необхідність формування системи індикаторів стану енергетичної безпеки. При цьому системи індикаторів для введених окремих складових забезпечення енергетичної безпеки (а саме: сталого розвитку та стійкості) мають відображати різні характеристики об'єкта управління (сфери енергетичної безпеки) та змісту діяльності залучених суб'єктів.



Список використаних джерел

законодавчий енергетичний безпека

1. Суходоля О.М. Проблеми визначення сфери регулювання енергетичної безпеки. Стратегічні пріоритети. 2019. №1. С. 5-17.

2. Council Directive 2009/119/EC of 14 September 2009 imposing an obligation on Member States to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ PDF/? uri=CELEX:32009L0119&from=en (дата звернення: 24.06.2019).

3. The Energy Independence and Security Act of 2007, USA. URL: https://www.congress.gov/110/plaws/publ140/ PLAW-110publ140.pdf (дата звернення: 12.06.2019).

4. REGULATION (EU) 1938/2017 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2017 concerning measures to safeguard the security of gas supply and repealing Regulation (EU) 994/2010. URL: http://eur-lex. europa.eu/eli/reg/2017/1938/oj (дата звернення: 12.06.2019).

5. Atomic Energy Act of 1954, as Amended, USA. URL: https://legcounsel.house.gov/Comps/Atomic % 20Energy % 20 Act % 20Of % 201954.pdf (дата звернення: 20.06.2019).

6. Convention on the Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities, (EU). URL: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/? uri=CELEX:22008A0208 (01) (дата звернення: 20.06.2019).

7. Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, 2017, USA. URL: https://www.congress.gov/bill/115th - congress/house-bill/3364/text (дата звернення: 24.06.2019).

8. Council Decision 2014/512/CFSP of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia's actions destabilising the situation in Ukraine. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2014/512/oj (дата звернення: 24.06.2019).

9. Fixing America's Surface Transportation (FAST) Act, 2015, USA. DIVISION F - ENERGY SECURITY. URL: https://wwwcongress.gov/114/plaws/publ94/PLAW-114publ94.pdf (дата звернення: 24.06.2019).

10. Federal Power Act, 1920, USA. URL: https://legcounsel.house.gov/Comps/Federal % 20Power % 20Act.pdf (дата звернення: 24.05.2019).

11. The Kansas Energy Security Act, 2002. The Law. URL: http://www.kansas.gov/government/legislative/ bills/2004/2374.pdf (дата звернення: 24.05.2019).

12. Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії: Постанова Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №372. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/372-2014-%D0% BF (дата звернення: 24.05.2019).

13. Про затвердження Національного плану дій: Наказ Міненерговугілля від 02.11.2015 №687. URL: http:// zakon5.rada.govua/laws/show/en/z1458-15/paran16#n16 (дата звернення: 24.06.2019).

14. Суходоля О.М. Захист критичної інфраструктури в умовах гібридної війни: проблеми та пріоритети державної політики України. Стратегічні пріоритети. 2016. №3. С. 62-76.

15. Суходоля О.М. Стійкість функціонування енергетичної системи чи стійкість енергозабезпечення споживачів: постановка проблеми. Стратегічні пріоритети. 2018. №2. С. 101-117.

16. Енергетична стратегія як інструмент політики енергетичної безпеки: збірник матер. наук.-практ. конф. /за ред. О.М. Суходолі. Київ: НІСД, 2015. 115 c.



References

...