Перспективы института приемной семьи для пожилых граждан и инвалидов: зарубежные доктрины и опыт российского законодателя

Иная позиция формулируется в отношении статуса лица, создавшего приемную семью, применительно к его праву на компенсацию расходов на проезд к месту отдыха и обратно при его проживании в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Как отмечают суды, лицо, заключившее договор о создании приемной семьи и получающее в соответствии с этим договором денежное вознаграждение, не является лицом, осуществляющим деятельность в рамках трудовых отношений. Взносы лица в Пенсионный фонд не являются безусловным подтверждением трудовой деятельности лица в смысле, придаваемом этому понятию законодательством о гарантиях и компенсациях лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях Постановление Архангельского областного суда № 44Г-44/2016 4Г-981/2016 от 07.09.2016 по делу № 2-19/2016; Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за январь- июль 2014 года, утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 01.09.2014..

В договоре о приемной семье в субъектах федерации могут быть указаны и иные условия. При заключении договора о приемной семье уполномоченным органом заполняется паспорт приемной семьи, содержащий основную информацию о членах приемной семьи, движимом и недвижимом имуществе лица, оказывающего социальные услуги, и лица, нуждающегося в социальных услугах, социально-бытовых условиях проживания семьи, проблемах семьи, сроках и методах их решения, способствующий контролю соблюдения интересов лица, принятого в семью.

Во всех рассматриваемых субъектах федерации закрепляется обширный перечень требований к созданию приемной семьи. Данный перечень формулируется, как правило, посредством установления обязательных условий создания приемной семьи и формулирования обстоятельств, препятствующих ее созданию. Так, создание приемной семьи допускается с согласия органа опеки и попечительства. При этом максимальное количество подопечных в одной приемной семье, как правило, не должно быть более двух человек (в единичных случаях -- не более трех, четырех и пяти человек).

Обстоятельствами, препятствующими созданию приемной семьи, могут являться: отношения родства лиц, организующих приемную семью; их недееспособность или ограниченная дееспособность; их опасные заболевания; судимость организатора приемной семьи за определенные виды преступлений; несоответствие требованиям к жилому помещению, предназначенному для проживания приемной семьи.

Отказ в создании приемной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов признается судами обоснованным в случаях, прямо указанных в региональных правовых актах. При этом региональные акты устанавливают перечень этих оснований как императивно исключающих создание приемной семьи, что не предполагает возможности их субъективной оценки при принятии решения об отказе в удовлетворении заявления о создании приемной семьи См., напр.: Решение Минусинского городского суда Красноярского края от 13.09.2011..

Правовые акты субъектов обычно содержат указания, каким именно образом (какими документами) должно быть доказано отсутствие оснований, препятствующих созданию приемной семьи. Однако если такого указания в актах нет, суды руководствуются не только содержанием документов, но и иными доказательствами См., напр.: Апелляционное определение Омского областного суда № 33-1167/2015 от 18.02.2015 по делу № 33-1167/2015; Решение Мотыгинского районного суда Красноярского края № М-200/2014 2-336/2014 2-336/2014~М-200/2014 от 17.04.2014.. В актах субъектов, регулирующих создание приемной семьи, как правило, предусматриваются меры, сопутствующие ее созданию.

Ряд субъектов выявляет и учитывает лиц, нуждающихся в приеме в семью, и лиц, желающих организовать приемную семью. Данные мероприятия осуществляет уполномоченная организации (учреждение социального обслуживания и т.п.). Задача выявления и учета лиц решается посредством размещения необходимой информации в СМИ, на сайтах уполномоченной организации, в Интернете.

Информирование осуществляется о: 1) порядке создания приемной семьи; 2) о размере вознаграждения лица, организовавшего приемную семью; 3) о контактных телефонах, по которым доступны консультации по вопросам создания приемной семьи. Уполномоченные организации также: 1) консультируют граждан, изъявивших желание организовать приемную семью, по телефону; 2) проводят собрания граждан, изъявивших желание организовать приемную семью; 3) взаимодействуют с органами местного самоуправления муниципальных образований, с общественными объединениями и государственными медицинскими организациями; 4) ведут реестр лиц, нуждающихся в приеме в семью, и лиц, изъявивших желание организовать приемную семью.

В ряде субъектов федерации в нормативном порядке предусмотрен контроль за деятельностью приемной семьи, Он включает контроль не только за деятельностью лиц, организовавших приемную семью, но и за деятельностью учреждений социального обслуживания по организации деятельности приемных семей. Контролируют деятельность лиц, организовавших семью, учреждения социального обслуживания по месту жительства (пребывания) приемной семьи.

Учреждение проводит плановые и внеплановые проверки выполнения лицом, организовавшим приемную семью, условий договора о приемной семье. При проверках оценивается выполнение лицом, организовавшим приемную семью, его обязанностей, указанных в договоре. Контролирует деятельность учреждений социального обслуживания вышестоящий орган управления, в ведении которого находится учреждение социального обслуживания.

На договор о создании приемной семьи распространяются требования статей 450-453 ГК РФ, в силу которых договор о создании приемной семьи может быть расторгнут по соглашению сторон, а также по требованию одной из сторон, но только при существенном нарушении договора другой стороной, а также в случаях, указанных в ГК, других законах и в самом договоре.

Акты субъектов могут содержать указания на то, каким именно образом (какими документами) должно быть доказано отсутствие оснований, препятствующих созданию приемной семьи. Однако если такого указания в нормативных актах нет, суды руководствуются не только содержанием документов, но и иными доказательствами.

Исходя из того, что договор о создании приемной семьи по содержанию и по ст. 779 ГК РФ является договором возмездного оказания услуг, суды считают возможным его расторжение в одностороннем порядке по правилам, установленным ст. 782 ГК, т.е. по инициативе заказчика, которым в данном случае является уполномоченный государственный орган (учреждение) при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов. Основанием одностороннего расторжения договора о создании приемной семьи по инициативе заказчика сможет быть неспособность исполнителя продолжать оказание социальных услуг См., напр.: Апелляционное определение Суда Ханты-Мансийского автономного округа № 33-2959/2014 от 15.07.2014 по делу № 33-2959/2014..

В судебной практике есть и иная позиция, основанная на ч. 2 ст. 450 ГК, которая предусматривает, что расторжение договора по требованию одной из сторон возможно только в судебном порядке. При этом основания предъявления заинтересованной стороной требования о расторжении договора могут быть связаны с существенным нарушением договора другой стороной либо быть установлены в ГК, других законах или в самом договоре. Но даже при наличии этих оснований должно быть достигнуто соглашение сторон договора о его прекращении; при отсутствии соглашения договор расторгается только судом См., напр.: Решение Карымского районного суда Забайкальского края № 2-620/2017 2-620/2017~М-698/2017 М-698/2017 от 19.12.2017 по делу № 2-620/20..

Заключение

Демографические тенденции в России и в развитых странах однозначно свидетельствуют о прогрессирующем старении населения, вызываемым снижением рождаемости и увеличением продолжительности жизни. Это обостряет проблему социальной защиты и поддержки пожилых.

Однако острота данной проблемы присуща не всем странам, что связано с дифференциацией видов поддержки граждан пожилого возраста и инвалидов в разных странах, обусловленной различиями в общественном устройстве и типах преобладающих семейных культур. В странах с преобладанием семьи патриархального (расширенного) типа по сравнению с нуклеарной семьей уход за пожилыми осуществляется в рамках традиционной семьи, и участие государства в социальном обслуживании таких граждан, как правило, минимально. В развитых странах с преобладанием нуклеарной семьи социально ориентированное государство вынужденно оказывать помощь все возрастающему числу пожилых граждан, принимая на себя обязательства по созданию и содержанию домов престарелых, по организации социального обслуживания.

В России, несмотря на переход от расширенной семьи к нуклеарной, сохраняется проживание в составе расширенных семей в силу обстоятельств бытового, финансового и социального характера. Тем не менее участие государства в социальном обслуживании пожилых граждан, в том числе стационарном, велико. Однако у институциональных форм помощи есть существенные недостатки. Пожилые и инвалиды не получают всего необ-ходимого ухода, нет возможности учесть их индивидуальные особенности, предпочтения. Кроме того, это является ощутимой нагрузкой на госбюджет.

Признанной формой устройства, которая наиболее органично и в полном объеме может удовлетворить потребности пожилых и инвалидов, является семья. Международно-правовые акты по данному вопросу подчеркивают приоритетность именно семейной формы пребывания и ухода за нуждающимися. Если нуждающийся гражданин не может рассчитывать на ресурс родной семьи, наиболее адекватным вариантом является приемная семья. Анализ динамики типов семейных культур и соответствующего зарубежного опыта позволяет сделать вывод, что приемная семья является органической формой замены кровной семьи пожилых граждан и инвалидов, выступая инструментом перераспределения материальных благ в обществе.

В России правовое регулирование института приемной семьи для пожилых и инвалидов осуществляется исключительно на уровне субъектов федерации, но существует немногим более чем в трети субъектов. Кроме того, оно крайне дифференцировано как по уровню регулирования внутри субъекта (законы, акты органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления), так и по содержанию. Пробельность и неоднородность нормативного регулирования в данной сфере приводят к существенным различиям правовых возможностей граждан России как в качестве лиц, желающих организовать приемную семью, так и в качестве лиц, принимаемых в семью. В связи с этим целесообразно упорядочивание правового регулирования института приемной семьи путем принятия федерального закона, закрепляющего гарантированный объем прав всех граждан в рамках института приемной семьи для пожилых и инвалидов. Также на уровне федеральных подзаконных актов возможно регулирование отдельных вопросов создания и функционирования приемной семьи для пожилых и инвалидов (типовые формы договора о создании приемной семьи, паспорта приемной семьи; порядок выявления и ведения учета лиц, нуждающихся в приеме в семью, и лиц, изъявивших желание организовать приемную семью, порядок ведения реестра указанных лиц и т.п.).

Библиография

1. Антипова Е.И., Лапшина Н.Д. Инновационные технологии социальной работы: социальный контракт и приемные семьи // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. N 4. С. 197-210.

2. Барков А.В. Гражданско-правовое регулирование отношений с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 64-69.

3. Бим-Бад Б.М., Гавров С.Н. Модернизация института семьи: макросоциологический, экономический и антрополого-педагогический анализ. М.: Новый Хронограф, 2010. 337 с.

4. Бутуева З.А. Развитие семейных форм социального обслуживания людей старшего возраста // Вестник Бурятского ГУ. 2015. N 5. С. 96-101.

5. Васильчиков В.М., Чикарина Л.Я. Приемная семья для пожилого человека: государственная политика, региональная практика // Труд и социальные отношения. 2013. N 10. С.16-21.

6. Вишневский А.Г. Эволюция российской семьи. Кризис семейных ценностей с исторической точки зрения // Экология и жизнь. N 7. 2008. С. 4-11.

7. Голубева А., Хабарова Г. Семейный уход как инструмент смягчения социальных рисков у лиц пожилого и старческого возраста на отдаленных территориях // Успехи геронтологии. N 6. 2018. С. 102-108.

8. Мердок Дж. Социальная структура. М.: ОГИ, 2003. 608 с.

9. Chadha N. Integrational Relationships. An Indian Perspective. Journal of Intergenerational Relationships, 2004, no 2, pp. 63-73.

10. Guangya L. Recent Developments in Institutional Elder Care in China. Journal of Aging and Social Policy, 2006, no 18, pp. 85-108.

11. Levy C. Adult Foster Care. Journal of Nursing and Care, 2014, no 3, p. 156.

12. Mollica R. et al. Adult Foster Care: A Resource for Older Adults. New Brunswick (N.J.): Rutgers Center, 2008, 39 p.

13. Mollica R. Building Adult Foster Care: What States Can Do. Washington: Public Policy Institute, 2009, 227 p.

14. Pfeifer G. An Alternative to Assisted Living and Nursing Homes for Adults. The American Journal of Nursing, 2018, no 10, pp. 14-16.

15. Xu A., Xia Y. Changes in Mainland Chinese Families during Social Transition: A Critical Analysis. Journal of Comparative Family Studies, 2014, no 45, pp. 31-53.

References

1. Antipova E.I., Lapshina N.D. (2016) Innovations of social work: social contract and foster families. Voprosy gosudarstvennogo i minitsipalnogo upravleniya, no 4, pp. 197-210 (in Russian)

2. Barkov A.V. (2008) Civil law regulation of the relations with person from deprived background. Zhurnalrossiyskogoprava, no 4, pp. 64-69 (in Russian)

3. Bim-Bad B.M., Gavrov S.N. (2010) The mdernization of the institute of family: macro- sociological, economic and anthropological analysis. Moscow: Noviy Khronograph, 337 p. (in Russian)

4. Butueva Z.A. (2015) The development of family forms of social service for the elderly. Vestnik Buryatsogo universiteta, no 5, pp. 96-101 (in Russian)

5. Chadha N. (2004) Integrational Relationships. An Indian Perspective. Journal of Intergenerational Relationships, no 2, pp. 63-73.

6. Golubeva A., Khabarova G. (2018) Family care as instrument of softening social risks at periphery. Gerontology, no 6, pp. 102-108 (in Russian)

7. Guangya L. (2006) Recent Developments in Institutional Elder Care in China. Journal of Aging and Social Policy, vol. 18, pp. 85-108.

8. Levy C. (2014) Adult Foster Care. Journal of Nursing and Care, no 3, p. 156.

9. Merdoch J. (2003) Social Structure. Moscow: OGI, 608 p. (in Russian)

10. Mollica R. et al (2008) Adult Foster Care: A Resource for Older Adults. New Brunswick (N.J.): Rutgers Center, 39 p.

11. Mollica R. et al (2009) Building Adult Foster Care: What States Can Do. Washington: Public Policy Institute, 227 p.

12. Pfeifer G. (2018) An Alternative to Assisted Living and Nursing Homes for Adults. The American Journal of Nursing, issue 10, pp. 14-16.

13. Vasil'shikov V.M., Chikarina L. Ya. (2013) Foster family for an elderly person: state policy, regional practice. Trud isotsial'nye otnosheiya, no 10, pp. 16-21 (in Russian)

14. Vishnevskiy A.G. (2008) The evolution of the Russian family. The crisis of family values from historical perspective. Ekologiya izhizn', no 7, pp. 4-11 (in Russian)

15. Xu A., Xia Y. (2014) The Changes in Mainland Chinese Families during the Social Transition: A Critical Analysis. Journal of Comparative Family Studies, no 45, pp. 31-53.