Правовий режим об’єктів права державної власності: законодавчі та правозастосовчі аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тернопільський національний економічний університет

Правовий режим об'єктів права державної власності: законодавчі та правозастосовчі аспекти

Москалюк Н.Б., к.ю.н., доцент, завідувач кафедри безпеки, правоохоронної діяльності та фінансових розслідувань

Анотація

У статті досліджуються законодавчі та правозастосовчі аспекти правового режиму об'єктів права державної власності. У дослідженні історичних аспектів встановлення правового режиму власності автор наполягає на неправильності переконання, що приватна власність і ринкова економіка зможуть забезпечити добробут і процвітання народу. Хибність думки, що саморегулювання ринку без стабільного державного контролю зможе надати збалансованості економіці країни була доведена. Саме вона спровокувала негативні економічні наслідки, що мали місце в багатьох державах світу. У зв'язку із цим вказується, що під час забезпечення економічного порядку у країні покладатися лише на принципи приватної власності є недоцільним.

Під час дослідження об'єктів права державної власності автору вдалось виділити їхні особливості. Зокрема, майно, яке перебуває в державній власності, за своїм правовим режимом складається із двох видів. Одне закріплене за державними юридичними особами. Інше майно не закріплюється за такими особами, а цим майном держава відповідає за своїми зобов'язаннями в разі недостатності грошових коштів для погашення заборгованості. Також особливістю даних об'єктів є презумпція державної власності на об'єкти, що є виключною власністю народу України. Ще однією характерною особливістю об'єктів права державної власності є повноваження держави як власника, які здійснює вона через управління даним майном.

Важливу частину дослідження автор присвятив висвітленню іноземного досвіду встановлення правового режиму об'єктів права державної власності та перспективам його використання в Україні.

Важливим висновком автора є те, що варто на законодавчому рівні більш детально охарактеризувати правовий режим об'єктів державної власності, визначити основні групи даних об'єктів за сферами діяльності, прописати порядок їх реєстрації та обліку. Що стосується управління об'єктами, автор переконаний у необхідності налагодження відповідної системи прогнозування економічного ефекту від застосування процедур приватизації, корпоратизації, реприватизації та інших, які супроводжують процес перетворення форм власності і спричинені найчастіше неякісним управлінням.

Ключові слова: державна власність, об'єкти права державної власності, правовий режим об'єктів.

Abstract

LEGAL REGIME OF OBJECT OF STATE PROPERTY RIGHTS: LEGISLATIVE AND ENFORCEABLE ASPECTS

The legislative and enforceable aspects of the legal regime of objects of state property rights were explored in the article. Investigating the historical aspects of establishing a legal regime of property, the author insists on the false statement that private property and a market economy can ensure the well-being and prosperity of the people. The false of position concern self-regulation of the market without stable state control can give balance to the country economy was proved. This position has provoked the negative economic consequences that have occurred in many countries of the world. Therefore, it was emphasized that it is inappropriate to rely solely on the principles of private property while ensuring economic order in the country.

Exploring the objects of state property, the author highlighted their features. In particular, state-owned property by its legal regime consists of two types. Some property is assigned to the state legal entities. Other property is not assigned to such persons, and with this property, the state is responsible for its obligations in case of insufficient funds to repay the debt. Also a feature of these objects is the presumption of state ownership of objects that are the exclusive property of the people of Ukraine. Another characteristic feature of state property objects rights is the authority of the state as the owner to exercise it through the management of the property.

The author devoted an important part of the research to the coverage of the foreign experience of establishing the legal regime of objects of state property objects and the prospects of its use in Ukraine.

An important author's conclusion is that it is necessary to characterize in more detail the legal regime of state-owned objects at the legislative level, to identify the main groups of these objects by the areas of activity, to prescribe the procedure for their registration and accounting.

Concerning object management, the author is convinced of the need to establish an appropriate system for predicting the economic impact of the privatization, corporatization, re-privatization and other procedures that accompany the process of ownership transformation and is often caused by poor management.

Key words: state property, objects of state property rights, legal regime of objects.

Вчення енергією й сировиною, фінансування й організації діяльності державних науково-дослідних установ змушений узяти на себе саме державний сектор економіки.

Державна власність сьогодні як ніколи відіграє важливу роль в економіці України. Як соціальна цінність вона є всенародним надбанням, що використовується для досягнення основних цілей і виконання функцій держави. Незаперечним є й те, що саме державна власність є основою економічної безпеки нашої держави.

Зважаючи на соціально-економічну роль державної власності, питання правового режиму її об'єктів є вкрай актуальним. Дослідження даного питання необхідне і для вдосконалення правового регулювання відносин державної власності в Україні, для ефективного правозастосов- чого процесу.

Варто зазначити, що зі зміною політичних формацій і здійсненням перетворень у сфері економіки відносини власності значною мірою ускладнюються, а це сприяє їх ретельному вивченню представниками економічних і правових наук. Серед відомих економістів - дослідників права державної власності варто назвати Й. Бар- целя, Л. де Алессі, Г Демсеца, М. Йенсена, Г. Еаламрезі, У Меклінга, Д. Норта, Р. Познера, С. Пейовіча, О Уїльям- сона, Е. Фаму та ін. Серед учених-юристів варто виділити таких національних і закордонних науковців, як: М. Галянтич, О. Дзера, Ю. Заіка, Р. Майданик, Є. Мічурін, І. Спасибо-Фатєєва, Є. Харитонов, Р. Шишка, В. Комаров, Г. Крушельницька, А. Романюк, О. Устименко, В. Пільке- вич, В. Джарти, О. кравчук, А. Вінницький, С. Файнгерш, О. Дзибик, І. Спасибо-Фатєєва, Ю. Дзера, інших. Попри значну кількість публікацій щодо права державної власності загалом, питання правового режиму об'єктів права державної власності залишається малодослідженим.

Отже, метою статті є аналіз норм законодавства України, що визначають правовий режим об'єктів права державної власності, виявлення недоліків правового регулювання, а також формування пропозицій щодо його вдосконалення.

Аналізуючи особливість права державної власності, звернемось до наукового дослідження Є. Харитонова й О. Старцева, які вказують, що: «Право державної власності - це влада держави використовувати, тобто управляти, володіти, користуватися, розпоряджатися майном, яке їй належить. Суб'єктом є держава Україна, що представляє спільні інтереси народу. Вона може бути власником будь-яких речей, навіть тих, які вилучені із цивільного обігу та обмежені в обігу. Тобто в державній власності знаходяться грошові кошти, майно, які належать державі Україна. Згідно із законом, коло об'єктів права державної власності не обмежене» [1, с. 286]. Отже, держава як суб'єкт власності відрізняється від приватних і колективних власників тим, що майно, яким вона володіє, не залежить від статусу оборотоздатності. І вилучені із цивільного обороту й обмежено оборотоздатні об'єкти цивільних прав є повноцінними об'єктами державної власності.

Попри те, що класифікацій речей наукою цивільного права вироблено значну кількість, нами аналізуватиметься саме класифікація за оборотоздатністю, оскільки саме ця класифікаційна характеристика відмежовує державну власність від інших форм власності. Нагадаємо, що обо- ротоздатністю вважають «можливість особи вільно розпоряджатися ними шляхом оплатної чи безоплатної передачі у власність чи володіння іншим суб'єктам» [2, с. 37].

Варто зазначити, що за нормами Цивільного кодексу (далі - ЦК) України (ст. 178) види об'єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається (об'єкти, вилучені із цивільного обороту), мають бути прямо встановлені в законі. Види об'єктів цивільних прав, які можуть належати лише певним учасникам обороту або перебування яких у цивільному обороті допускається за спеціальним дозволом (об'єкти, обмежено оборотоздатні), встановлюються законом [3]. Усі інші об'єкти цивільних прав можуть вільно відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої в порядку правонаступництва чи спадкування або іншим чином.

Досліджувані відмінності у статусі речей, залежно від оборотоздатності, були встановлені ще римським приватним правом. Так, вилученими з обігу речами вважалися повітря, проточна вода, моря з усім, що в ньому. До цієї групи римляни відносили також публічні речі, тобто речі, що належали римському народу: громадські будинки, укріплення, театри, стадіони, бані, державну землю та рабів. Вилученими з обігу вважалися й речі божественного права, що призначались для релігійних цілей, тому вони не могли бути об'єктами власності окремих осіб: храми, їх оздоблення, місця поховання померлих. Усі інші речі були в обігу [4, с. 87]. Як бачимо, римське право до категорії вилучених з обігу відносило речі, які належать римському народу, і які належать державі як суб'єкту публічної влади.

На таких же підставах поділяються речі, що вилучені із цивільного обороту, і в сучасному національному законодавстві. Так, Конституція України у ст. 13 визначає: «Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території україни, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією» [5]. Отже, усі інші вилучені із цивільного обороту речі вважатимуться власністю держави України. Визначення приналежності вказаних об'єктів до об'єктів права власності українського народу є вкрай важливим, оскільки найвища юридична сила Конституції України гарантує втілення вказаної норми в життя. Як слушно зазначає Н. Кузнєцова, «в Україні, як і в усіх Країнах СНД, вихідні засади права власності, становлять саме конституційні норми» [6, с. 7]. Ми відому вчену в цьому цілком підтримуємо, уважаючи, що закладення основних засад права власності на конституційному рівні дозволяє еволюціонувати законодавству нижчої юридичної сили без шкоди суб'єктам права власності. презумпція власність повноваження правовий

Нагадаємо, що, згідно зі ст. 178, види об'єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається (об'єкти, вилучені із цивільного обороту), мають бути прямо встановлені в законі. Попри наявність вказаної норми, окремого закону, що визначив би такі види об'єктів, ще досі не ухвалено. Чинною є постанова Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна» від 24 січня 1995 р. [7], у якій встановлюється перелік видів майна, що не може перебувати у власності громадян, громадських об'єднань, міжнародних організацій і юридичних осіб інших держав на території України, а також спеціальний порядок набуття права власності громадянами на окремі види майна.

Так, вилученими з обігу вважаються:

Зброя, боєприпаси (крім мисливської і пневматичної зброї, зазначеної в додатку № 2, і боєприпасів до неї, а також спортивної зброї і боєприпасів до неї, що придба- ваються громадськими об'єднаннями з дозволу органів внутрішніх справ), бойова і спеціальна військова техніка, ракетно-космічні комплекси.

Вибухові речовини й засоби вибуху. Усі види ракетного палива, а також спеціальні матеріали й обладнання для його виробництва.

Бойові отруйні речовини.

Наркотичні, психотропні, сильнодіючі отруйні лікарські засоби (за винятком отримуваних громадянами за призначенням лікаря).

Протиградові установки.

державні еталони одиниць фізичних величин.

Спеціальні технічні засоби негласного отримання інформації.

Електрошокові пристрої та спеціальні засоби, що застосовуються правоохоронними органами, крім газових пістолетів і револьверів та патронів до них, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії [8].

Як бачимо, встановлений перелік речей фактично має на меті гарантування національної безпеки держави, отже, до виключних об'єктів державної власності вказані речі потрапили через свою особливу «безпекову» природу. І основне призначення таких речей у державній власності - не отримання прибутку, а убезпечення своїх громадян.

Звісно, державі Україні належить не лише майно, що вилучене із цивільного обігу, а й те, що використовується із суспільно корисною метою. Частка державного сектора в економіці України за дев'ять місяців 2019 р. становила 12,2% від загальної кількості. Тобто держава володіє основним капіталом, вартість якого перевищує 10% від загальної вартості основних засобів в економіці України [9, с. 232]. Вказана цифра є немалою, як може здатись на перший погляд. Так, за інформацією Фонду державного майна України, станом на 1 липня 2019 р. за підсумками проведеної інвентаризації об'єктів державної власності в Реєстрі обліковуються: 20,6 тис. юридичних осіб, які діють на основі лише державної власності і належать до сфери управління відповідного суб'єкта управління; 444 господарські організації з корпоративними правами держави; більше 1 млн об'єктів державного майна, з яких: 565 тис. об'єктів нерухомого майна державних підприємств, установ, організацій; 558,1 тис. об'єктів державного майна, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі корпоратиза- ції, але залишилося на їхньому балансі; 26,4 тис. об'єктів державного майна, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації, але залишилося на їхньому балансі [10].

Для порівняння вкажемо, що натепер в Європейському співтоваристві на державних об'єктах зайнято понад 8 млн осіб - майже 11% усіх, хто працює за наймом. На них припадає 12,5% новлствореної власності і майже 20% валових капіталовкладень до основних фондів (без сільського господарства). Максимальна частка держсектора у валовому внутрішньому продукті Греції - 23,2%; мінімальна - у Нідерландах (8,3%). Державні підприємства переважають в енергетиці (приблизно 70% усіх зайнятих у цій галузі в Європейському Союзі), на транспорті й у зв'язку (майже 60% зайнятих); у фінансовому секторі (30%) [11].

Варто зазначити, що вплив державного сектора великий також в Австрії, Франції, Іспанії, Італії, Португалії, зокрема в таких галузях, як автобудування, металургія, суднобудування, харчова промисловість, атомна енергетика, дослідження космосу, хімія тощо. Наприклад, в Італії є Міністерство управління пакетами акцій, які перебувають у державній власності [12, с. 100].

У державному секторі значне місце посідають державні резерви сировини, палива, продовольства, які гарантують національну безпеку будь-якої країни і сприяють економічній стабільності. У світі відома роль стратегічних запасів рідкоземельних та кольорових металів Сполучених Штатів Америки (далі - США), які уряд США частково продає за підвищення світових цін. Після початку енергетичної кризи в багатьох країнах Західної Європи та в Японії створювались державні резерви рідкого палива для захисту національних господарств від можливого нафтового ембарго або різкого підвищення цін [13, с. 58]. Саме вказані приклади і доводять, що Україна за часткою об'єктів державної власності посідає середнє місце, порівняно із країнами Європейського Союзу. Також, як і в іноземних країнах, державна власність використовується насамперед для забезпечення суспільних інтересів, зокрема для гарантування безпеки.

Повертаючись до питання наявного в державній власності майна, варто зауважити, що законодавство до цих об'єктів відносить майно, зокрема грошові кошти, яке належить державі Україні (ст. 326 ЦК України). Закон України «Про управління об'єктами державної власності» від 21 вересня 2006 р. № 185-У об'єктами управління державної власності визнає:

майно, яке необхідне для здійснення діяльності Верховної Ради України та інших державних органів;

землю;

майно Збройних сил України, прикордонних та внутрішніх військ, органів державної безпеки;

оборонні об'єкти, до яких належать усі підприємства, що виготовляють елементи озброєння, отруйні та вибухові речовини, радіоактивні матеріали, космічні та літальні апарати, ракетні носії, воєнне спорядження, підприємства й об'єкти, що забезпечують запуск, супровід і обслуговування космічних апаратів, здійснюючи дослідно-конструкторські та науково-дослідницькі роботи в зазначених галузях. До цієї категорії належать також об'єкти зв'язку й інженерної інфраструктури тощо;

системи транспорту, зв'язку й інформації, які мають загальнодержавне значення;

єдину енергетичну систему;

національний банк, його установи;

грошові кошти державного бюджету;

страхові, резервні й інші фонди;

майно держпідприємств;

об'єкти соціально-культурної сфери;

майно навчальних закладів;

інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України. У державній власності може перебувати інше майно, що передане у власність україни іншими державами, чи юридичними особами або громадянами [8].

Об'єкти, що належать до державної власності, також можуть поділятись на інші види, окрім характеристики оборотоздатності. Ідеться про закріплення за державними юридичними особами. Отже, надра, земля, інші природні ресурси, грошові кошти державного та місцевих бюджетів, алмазний, валютний фонди, золотий запас не закріплені за юридичними особами. Цим майном держава повинна відповідати за своїми зобов'язаннями в разі недостатності грошових коштів для погашення заборгованості. Також особливістю даних об'єктів є презумпція державної власності на об'єкти, що є виключною власністю народу України. Усі інші, відповідно, закріплюються за юридичними особами.

Майно, що належить державі, можна також поділити на те, яке підлягає приватизації, і те, що не може бути приватизоване. Саме цей розподіл підлягає чи не найбільшим змінам. Ідеться про те, що вилучені з обігу речі як були встановлені в 1995 р., так і є такими станом натепер. А перелік об'єктів, що не підлягають приватизації, динамічний, і фактично кожне оновлення влади в Україні цей перелік бачить по-новому, причому в бік суттєвого скорочення. Так, Закон України «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» від 1999 р. піддавався змінам більше 30 разів, а 2 жовтня 2019 р. взагалі втратив свою чинність. Новою владою ухвалено рішення про передання під приватизацію лише у 2020 р. понад 300 об'єктів права державної власності.

Щодо об'єктів, що передаються у приватизацію, хотілось би зазначити таке: добре, якщо б зміна форми власності за конкретним об'єктом справді мала благу мету збиткові підприємства зробити прибутковими. На практиці ж маємо докорінно іншу - на підприємстві спеціально здійснюється неефективне управління для того, щоб у подальшому передати його у приватизацію. Причому з боку нових власників часто виступають саме ті особи, які і здійснювали це неефективне управління. Наведемо приклад без називання імен, що підтверджує не завжди благий намір зміни форми власності. Отже, Відкрите акціонерне товариство (далі - ВАТ) «Акціонерна компанія «<...>», як один з об'єктів, що підлягають приватизації, було піддано експрес-аналізу (аналітичний скоринговий показник, сформований на основі розрахованих значень чинників експрес-аналізу You Control, що відображає рівень ретельності, з якою рекомендується здійснювати перевірку досліджуваної компанії її контрагентам). Завдяки цьому вдалось встановити, що статус суб'єкта господарювання - «у стані припинення»; платник податків має податковий борг більше 58 млн грн; щодо ВАТ є відомості у справі про банкрутство; кількість судових справ за останні 3 роки - 65; відкрито 1 виконавче провадження. Стосовно вказаної компанії аналіз видав результат щодо високої імовірності настання несприятливих фінансових наслідків і незадовільного рівня фінансової стійкості. Останнє твердження ніби і не викликає здивувань, зважаючи на фактичний стан банкрутства компанії. Цікаво, що система видає дані про 197 офіційних повідомлень щодо продажу майна цією компанією.

Важливим результатом дослідження є те, що компанія пов'язана з національним публічним діячем. Саме ця позиція викликала в нас неабиякий інтерес. Національні публічні діячі, нагадаємо, - це особи, що мають особливо відповідальне становище, яке пов'язане з можливістю виникнення конфліктів інтересів і здійснення впливу (зокрема, й незаконного) і у сфері господарської діяльності. Зв'язком керівника/засновника (учасника)/кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи з національним публічним діячем уважається узгоджена господарська діяльність таких осіб, зокрема спільний вплив на господарську діяльність суб'єкта господарювання. Пов'язаними особами вважаються також члени сім'ї (особи, які перебувають у шлюбі, а також їхні діти, зокрема й повнолітні, батьки, особи, які перебувають під опікою і піклуванням, інші особи, які спільно проживають і пов'язані спільним побутом) [16]. Отже, серед бізнес- партнерів керівника материнської компанії як мінімум три особи мають статус національних публічних діячів, і саме вони будуть зацікавленні у процесі приватизації. З огляду на те, що масштаби впливу публічних діячів і наслідки конфліктів інтересів є значно більшими порівняно з іншими суб'єктами, господарська діяльність, до якої такі особи причетні (зокрема, фінансові операції), має ретельно перевірятися.

Наявність високоефективного інформаційного забезпечення на сучасному етапі розвитку суспільства мала б стати у пригоді для протидії певним корупційним схемам у процесі зміни форми власності. Отже, об'єкти, у результаті перевірки яких виникає підстава вважати навмисним неефективне управління, мають бути відкликані зі списку об'єктів приватизації. Це дасть можливість не втратити цінні підприємства з державної власності і, налагодивши ефективний менеджмент, досягти його прибутковості. Якщо ж компанію вже приватизовано, то доведення факту шахрайських дій публічними діячами у змові з керівництвом компанії має стати передумовою до реприватиза- ційних процесів.

Підбиваючи підсумок у нашому дослідженню, варто вказати на таке.

Натепер об'єкти державної власності є фундаментальною основою гарантування економічної безпеки нашої держави. Соціальна спрямованість цього виду власності полягає в тому, що мета значної частини використання об'єктів такої власності - захистити життя і здоров'я своїх громадян, вберегти незалежність і територіальну цілісність нашої держави. Інша ж частина передбачена для отримання прибутків державою, отже, залежить від ефективності управління нею. Закріплення єдиних критеріїв оцінки ефективності їхньої діяльності для всіх суб'єктів господарювання, незалежно від форми власності, потребує налагодження відповідної системи прогнозування економічного ефекту від застосування процедур приватизації або реприватизації.

Держава може володіти, користуватися і розпоряджатися всіма видами речей, незалежно від їхньої оборотоз- датності, чого не скажеш про суб'єктів інших форм власності. Цю перевагу варто вміло використовувати, отримані від господарської діяльності прибутки спрямовувати в русло забезпечення економічної стабільності та добробуту нашої держави.

Правове забезпечення режиму об'єктів права державної власності повинно відповідати кращим світовим стандартам, належне інформаційно-аналітичне забезпечення має стати передумовою до законодавчої вимоги його застосування в питаннях дослідження ефективності управління компаніями під час ухвалення рішення щодо долі об'єкта державної власності.

Література

1. Харитонов Є., Старцев О. Цивільне право України : підручник. Київ : Істина, 2007. 816 с.

2. Скрипник В. Речі, обмежені в цивільному обороті, як об'єкти цивільних прав. Підприємництво, господарство і право. 2018. № 1. С. 36-40.

3. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. № 435-М Відомості Верховної Ради України. 2003. № № 40-44. Ст. 356.

4. Майданик Р Речове право : підручник. Київ : Алерта, 2019. 1102 с.

5. Конституція України від 28 червня 1996 р.

6. Кузнєцова Н. Власність як основа громадянського суспільства і демократичної держави. Право України. 2011. № 5. С. 7.

7. Про право власності на окремі види майна : постанова Верховної Ради України від 24 січня 1995 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/2471-12.

8. Про управління об'єктами державної власності : Закон України від 21 вересня 2006 р. № 185-М Відомості Верховної Ради України. 2006. № 46. Ст. 456.

9. Кравчук О. Державна власність як матеріальна основа діяльності держави в сучасних умовах: деякі питання ефективності управління. Держава і право. 2011. Вип. 54. С. 232-239.

10. Інформація щодо формування та ведення Єдиного реєстру об'єктів державної власності станом на 1 жовтня 2019 р.

11. Груба Г. Форми і функції державної власності. Інвестицї: практика та досвід. 2011. № 14. С. 80-82.

12. Кужель М. Проблеми формування корпоративного сектора державної форми власності. Економіка: проблеми теорії та практики : збірник наукових праць. Дніпропетровськ : ДНУ, 2006. № 219. Т 1. С. 92-102.

13. Мельник Л., Корецький М. Держава і власність. Дніпропетровськ : Січ, 2002. 249 с.

14. Груба Г Форми і функції державної власності. Інвестицї: практика та досвід. 2011. № 14. С. 80-82.

15. Інформація щодо формування та ведення Єдиного реєстру об'єктів державної власності станом на 1 жовтня 2019 р.

16. Офіційний сайт онлайн-сервісу перевірки компаній.

Размещено на Allbest.ru