Біпатризм: український і зарубіжний досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

БІПАТРИЗМ: УКРАЇНСЬКИЙ І ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД

Остапенко О.Г.,

к.ю.н., доцент кафедри правового регулювання економіки

Харківський національний економічний університет імені Семена Кузнеця

Стаття присвячена дослідженню проблеми нормативної регламентації множинного громадянства в Україні як національним, так і міжнародним законодавством. Ця проблема була об'єктом наукових дискусій із моменту проголошення незалежності України й до сьогодні. Протягом цього часу законопроектна робота у згаданому напрямі була неоднозначною і суперечливою. Чинним Законом «Про громадянство України» на підставі положень Конституції закріплений принцип єдиного громадянства, а добровільне набуття іноземного громадянства є підставою для втрати українського. Світові тенденції до визнання інституту множинного громадянства, його регламентація міжнародно-правовими актами, колізійність національних законодавств (коли набуття громадянства за «принципом ґрунту» чи «принципом крові» може призводити до біпатризму), сучасні політичні процеси, що відбуваються в Україні (гібридна війна, трудова міграція, консолідаційні процеси), зумовлюють подальшу наукову зацікавленість у дослідженні питання множинного громадянства (біпатризму). Автор звертає увагу на те, що поняття «подвійне громадянство» і «множинне громадянство» не є тотожними. Перше пов'язано з наявністю в особи громадянства адміністративно-територіальних одиниць, а друге свідчить про належність однієї особи до громадянства декількох держав. Автор доходить висновку, що Україна намагається змінити підходи до проблеми множинності громадянства, проте доцільним у цій ситуацій вважаємо одержання від Конституційного Суду України тлумачення принципу єдиного громадянства: чи дорівнює він забороні множинного громадянства. Пошук оптимального шляху до вирішення проблеми множинного громадянства вимагає наукового обґрунтування запропонованих у законопроектах обмежень і відповідальності, а також чіткого нормативного врегулювання механізмів контролю держави за їх забезпеченням.

Ключові слова: громадянство, подвійне громадянство, множинне громадянство, біпатризм, принцип єдиного громадянства.

BIPATRISM: UKRAINIAN AND FOREIGN EXPERIENCE

The article is devoted to the study of the problem of legal regulation of multiple citizenship by national and international legislation. This problem has been the object of scientific discussions from the moment of the proclamation of Ukraine's independence and up to today. During this time, the draft law in the direction mentioned above was ambiguous and controversial. The current Law “On Citizenship of Ukraine” on the basis of the provisions of the Constitution is fixed by the principle of single citizenship, and the voluntary acquisition of foreign citizenship is the basis for the loss of Ukrainian citizenship. World trends in recognition of the Institute of Multiple Citizenship, its regulation by international legal acts, collisionality of national laws (when the acquisition of citizenship by the “principle of soil” or “principle of blood” can lead to bipatrism), modern political processes occurring in Ukraine (hybrid war, labor migration, consolidation processes) lead to further scientific interest in the study of multiple citizenship issues (bipatrism). The author draws attention to the fact that the concept of “dual citizenship” and “multiple citizenship” are not identical. The first is due to the presence of the person's citizenship in administrative and territorial units, and the second indicates the affiliation of one person to the citizenship of several states. The author comes to the conclusion that Ukraine is trying to change approaches to the problem of multiple citizenship. However, it is expedient from the Constitutional Court of Ukraine to interpret the principle of single citizenship: whether it equal to the prohibition of multiple citizenship. Finding the best way to solving the problem of multiple citizenship requires scientific substantiation of the restriction and liability proposed by draft laws, as well as a clear statutory regulation of state control mechanisms for their provision.

Key words: citizenship, dual citizenship, multiple citizenship, bipatrism, principle of single citizenship.

біпатризм множинне громадянство законодавство зарубіжний

Одним із елементів інституту конституційно-правового статусу людини та громадянина є громадянство, що визначається законодавствами країн світу як правовий зв'язок людини та держави, який виявляється у їхніх взаємних правах та обов'язках. Важливість цього елементу зумовлюється тим, що він фактично визначає обсяг правосуб'єктності особи та характер її відносин із державою (комплекс їхніх взаємних прав та обов'язків).

Актуальність проблематики множинного громадянства для України полягає у тому, що в умовах окупації територій Автономної Республіки Крим, частини Луганської та Донецької областей, а також активної трудової міграції мешканців Західної України окремі громадяни набувають громадянство інших держав, законодавством яких дозволяється біпатризм, зокрема, Словаччини й Угорщини.

Слід звернути увагу на те, що не можна ототожнювати поняття «подвійне громадянство», пов'язане з наявністю в особи громадянства адміністративно-територіальних одиниць, і «множинне громадянство», яке свідчить про належність однієї особи до громадянства декількох держав (ст. 2 Європейської конвенції про громадянство 1997 р.) [1].

Аналіз законодавства країн світу свідчить про те, що їх частина (менша) закріплює принцип єдиного громадянства (визнання лише власного громадянства). Більшість країн світу визнає біпатризм - множинне громадянство. Слід відзначити, що з моменту проголошення незалежності України неодноразово питання перспективного визнання множинного громадянства в Україні ставало предметом наукових дискусій.

Результати соціологічного опитування Українського центру економічних і політичних досліджень імені О. Разумкова (2016 р.) свідчать про те, що тільки 49,1% респондентів - громадян України - за наявності можливості отримати громадянство іншої країни не стали би його отримувати. 27,4% опитаних були готові відмовитися від громадянства України, а 28,1% не змогли відповісти. Серед респондентів, які обрали би множинність 6,8% обрали США, 5,7% - Канаду, 5,3% - Німеччину, 4,8% - Польщу. Серед бажаних країн також назвали Росію (3,9%), Білорусь (2,8%), Ізраїль (2%), Францію (1,5%), Словаччина (0,5), Угорщина (0,4%), Румунія (0,3%), Туреччина (0,2%) та інші країни (2,8%) [2, с. 6-7, 23-24].

За даними опитування Київського міжнародного інституту соціології, проведеного на замовлення «Дзеркала тижня», відсоток жителів Закарпаття, котрі підтримують ідею унітарної України, за п'ять років зменшився більш ніж у 3,5 рази та збільшився більш ніж удвічі приріст тих, хто бачить область суб'єктом федеративної України (8%). Так, 4% закарпатців говорять про приєднання до Угорщини (кількість прибічників цієї ідеї із грудня 2014 р. збільшилася у 13 разів) і 65% вважають необхідною легалізацію біпатризму (збільшення кількості респондентів на 8%). Цей показник у 1,5 рази перевищує аналогічний на Буковині й у 2,6 разів більше, ніж на Галичині, але із 2014 р. кількість прихильників унітарної України скоротилася із 69,7% до 32% у 2019 р. [3].

Питання множинного громадянства були предметом наукових досліджень вітчизняних і зарубіжних учених у галузі конституційного та міжнародного права, політологів, істориків, зокрема Д.М. Бєлова, РБ. Бедрія, У Бека, В. Гасена, В.С. Ковальського, Д.О. Корчинського, В.В. Лазарева, Й. Мазинга, О.А. Малиновської, 1.1. Піскуна, І.Д. Софінської, М.І. Суржинського, Ю.М. Тодики, І.А. Толкачової, В.В. Фесенка, П.Ф. Чалого, О.Л. Шаяна та ін. та ін., проте з огляду на складну політичну ситуацію в Україні та дискусійність визнання Україною біпатризму це питання потребує подальшого наукового обговорення та вирішення.

Метою статті є дослідження сутності множинного та подвійного громадянства, аналіз зарубіжного досвіду функціонування цього інституту й обґрунтування недоцільності його впровадження в Україні.

Кожна країна на законодавчому рівні закріплює принципи громадянства як основні, керівні ідеї та положення, покладені в основу відносин держави й особи та є підґрунтям інших норм, що регулюють такі відносини. Серед принципів українського законодавства особливе місце займає принцип єдиного громадянства, закріплений у ст. 4 Конституції України [4] та деталізований у п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. [5]. Закон визначає два аспекти цього принципу: по-перше, виключається існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України (внаслідок унітарності України), по-друге, «у разі набуття громадянином України громадянства чи підданства іншої держави або держав, у правовідносинах з Україною він визнається лише громадянином України; а якщо іноземець набув громадянство України - у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України» [5]. Згідно з ч. 1 ст. 19 зазначеного Закону [5] підставою для припинення (втрати) громадянства України є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, але у такому разі припинення українського громадянства не відбувається автоматично з набуттям громадянства іншої держави, воно втрачається лише із дня видачі Указу Президента України про припинення громадянства стосовно певної особи. Чинним законодавством не передбачено жодного механізму виявлення таких ситуацій, тим більше, що фактично випадки припинення громадянства внаслідок втрати є нечастими. Так, за даними Державної міграційної служби України у період із 2012 по 2017 рр. укази Президента України про втрату громадянства ухвалено стосовно 314 осіб [6].

Слід зазначити, що знайти офіційну статистику з питання втрати українського громадянства, а тим більше проаналізувати підстави його втрати практично неможливо. Серед публікацій у мережі Інтернет можна знайти буквально пару повідомлень про випадки припинення громадянства. Так, одне з них стосується повернення українського громадянства М. Саакашвілі указом Президента України № 329/2019 від 28 травня 2019 р. [5] (яке було припинено наприкінці липня 2017 р. за повідомленнями про свідоме подання неправдивих відомостей під час набуття українського громадянства) [6]. Наступне повідомлення взагалі вражає своєю юридичною безграмотністю [7]: Interfax-Україна з посиланням на «обізнане джерело» опублікувало інформацію, що Президент України підписав указ «Про призупинення громадянства України причетних до контрабанди Вадима Альперіна, Араїка Амірханяна та Олександра Єрімічука». По-перше, у національному праві взагалі немає інституту призупинення громадянства України. По-друге, на офіційному сайті Президента України немає жодної інформації про дійсне існування такого документа [8].

Отже, можна дійти висновку, що питання втрати громадянства, з одного боку, не є публічними (і віднайти жодну офіційну інформацію чи статистику майже неможливо). З іншого боку, коли питання громадянства торкаються державної політики (наприклад, питань національної безпеки) або політиків, вони активно обговорюються, оскільки становлять публічний інтерес, проте інформація не завжди подається юридично грамотно й об'єктивно.

Також слід звернути увагу на нормотворчі ініціативи у сфері громадянства. Так, С.В. Дрьомов у аналітичній записці детально проаналізував усі законопроекти з моменту проголошення незалежності України й до сьогодні та дійшов висновку, що всі вони були суперечливими. Основна проблема, на думку автора, полягала у відсутності механізму вирішення проблеми множинного громадянства незалежно від того, спрямований законопроект на підтримку чи, навпаки, заперечення упровадження цього інституту [9].

Пропонуємо проаналізувати окремі з них, що можуть призвести до вкрай небезпечних для України наслідків.

Наприклад, законопроект «Про громадянство України» щодо реалізації права змінити громадянство» (реєстр. № 6175 від 13 березня 2017 р.) серед підстав втрати громадянства, які пропонувалося додати до закону, передбачено «використання особою, котра набула громадянство України, виборчого або іншого права, яке їй надає іноземне громадянство, або виконання обов'язків, що на неї покладає іноземне громадянство; та використання особою, яка набула громадянство України, паспортного документа іноземної держави під час виїзду з України або в'їзду в Україну, або на території України, що зафіксовано посадовою чи службовою особою Державної прикордонної служби України або іншого державного органу України» [10]. Прикінцеві положення законопроекту встановлювали обов'язок громадян України, які на день набрання чинності законом (зазначеним проектом) мають паспортні документи іноземних держав, протягом шестимісячного строку вчинити заходи із припинення іноземного громадянства і подати паспортні документи іноземних держав до уповноважених органів України для здійснення останніми заходів із повернення паспортних документів іноземних держав до уповноважених органів відповідних іноземних держав. У разі невиконання цих зобов'язань громадянами України (котрі набули громадянство України згідно зі ст. 8 чи ст. 10 Закону «Про громадянство України») рішення про оформлення набуття ними громадянства України підлягатиме скасуванню. Невиконання таких зобов'язань іншими громадянами України, у тому числі тими, які набули громадянство згідно зі ст. 9 Закону «Про громадянство України», є підставою для втрати громадянства України [10].

Як зазначив С.В. Дрьомов, впровадження таких норм призведе до того, що поліпатриди (які набули російське, угорське, румунське, польське тощо громадянства) можуть не відмовитися від іноземного громадянства, і тоді 5-10% населення України становитимуть іноземці, що, наприклад, у місцях їх компактного проживання негативно вплине на діяльність органів публічної влади [9].

Такі пропозиції фактично порушують передбачені Конституцією України і Загальною декларацією прав людини права щодо добровільного набуття чи припинення громадянства України, перетворюючи право виходу із громадянства України на обов'язок. Якщо особа не виконає такий обов'язок, до неї застосовуються підстави для втрати громадянства. Отже, запропоновані норми є порушенням норм як національного, так і міжнародного права.

У цьому контексті необхідно встановити співвідношення між поняттями «припинення громадянства» та «позбавлення громадянства», оскільки автори публікацій та інформаційних повідомлень у ЗМІ часто ототожнюють ці поняття. Основний Закон України (ч. 1 ст. 25) [4] передбачає неможливість позбавлення громадянства, Загальна декларація прав людини (ст. 15) [11] підкреслює, що такі дії не можуть застосовуватися довільно, а Європейська конвенція про громадянство (ст. 4) [1] підкреслює її неправомірність без наявності підстав. Європейська конвенція передбачає підстави втрати громадянства за законом (ex lege), які необхідно відрізняти від позбавлення громадянства на підставі вольового аспекту (наявність або відсутність волі громадянина). Зазвичай позбавлення громадянства пов'язують із примусовістю: держава приймає відповідне рішення проти волі суб'єкта чи без її врахування. «Втрата громадянства в силу закону» означає скоріше констатування цього факту [12, с. 93-94]. На думку С.В. Дрьомова, відмінність між позбавленням і втратою громадянства полягає у поєднанні різних оціночних критеріїв і поєднанні змісту та форми припинення громадянства [9].

Останні законопроекти з питань громадянства внесені до парламенту у грудні 2021 р. Так, ці проекти законів також містять певні суперечності. Чинний Закон «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» у ч. 4 ст. 5 містить положення, за яким примусове автоматичне набуття громадянами України, котрі проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України [13]. Всупереч цьому Закону законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо автоматичної втрати громадянства України у разі добровільного набуття громадянства держави-агресора - Російської Федерації» [14] встановлює, що підставою для автоматичної втрати громадянства України є добровільне набуття громадянами України громадянства держави-агресора - Російської Федерації. Така автоматична втрата громадянства України передбачає припинення громадянства без видання відповідного указу Президента України. Датою припинення у такому разі громадянства України є дата набуття громадянства Російської Федерації. Підкреслимо, що вказаний проект, перш за все, суперечить положенням Конституції України (ст. 25) [4] та Закону «Про громадянство України» (ст. 4) [5], що закріплюють принцип неможливості позбавлення громадянина України її громадянства. Крім того, проектом не враховуються права та законні інтереси тих громадян, які набули раніше громадянство Російської Федерації, і для того, щоб відмовитися від нього, необхідно повернутися до Російської Федерації, а це може спричинити негативні наслідки для осіб, котрі брали участь в антитерористичній операції /операції об'єднаних сил.

Президент України 2 грудня 2021 р. вніс як невідкладний Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо підстав і порядку набуття та припинення громадянства України рег № 6368 [15]. Цей законопроект розроблений на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони від 26 лютого 2021 р. «Про невідкладні заходи щодо протидії загрозам національній безпеці у сфері громадянства», введеного в дію указом Президента № 85/2021 від 4 березня 2021 р. Проектом закону передбачено три підстави для втрати громадянства: 1) використання повнолітнім громадянином України, котрий має громадянство (підданство) іноземної держави, на території України паспортного документа іноземця, наслідком якого є створення загроз національній безпеці, національним інтересам України; 2) набуття особою громадянства України на підставі ст. 9 Закону внаслідок подання неправдивих відомостей, підроблених документів, приховування особою будь-якого суттєвого факту, за наявності якого стосовно особи не могло бути прийнято рішення про прийняття до громадянства, обману, у тому числі невиконання зобов'язання, взятого особою в зобов'язанні припинити іноземне громадянство, у декларації про відмову від іноземного громадянства та визнання себе лише громадянином України; 3) встановлення факту проходження військової служби за контрактом у державі, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом, особами, які на момент проходження військової служби мали (мають) громадянство України [15]. Таким чином, лібералізовано підхід до визначення підстав утрати громадянства: добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави та добровільний вступ на військову службу іншої держави виключено з переліку. З одного боку, це не суперечить загальним принципам громадянства, зокрема, принципу єдиного громадянства у тому контексті, що Україна визнає лише належність до українського громадянства. З іншого боку, чинний Закон «Про громадянство України» передбачає, що добровільне набуття іноземного громадянства чи набуття українського громадянства без відмови від іноземного є неможливими. Якщо ці норми будуть виключені із закону (їх немає у проекті), а норми конституційного законодавства не встановлюють заборону біпатризму, впровадження цієї новели призведе до легалізації множинного громадянства.

Проте потребує, на нашу думку, конкретизації та тлумачення така підстава втрати громадянства, як використання повнолітнім громадянином України на території України власного паспортного документа іноземця для створення загроз національній безпеці, національним інтересам України.

Необхідно також зауважити, що, крім власне проекту Закону про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо підстав і порядку набуття та припинення громадянства України (рег № 6368) [15], Глава держави вніс ще низку законопроектів: про запобігання та протидію загрозам національній безпеці України у сфері громадянства (рег. № 6369) про внесення змін до ст. 570 Митного кодексу України щодо запобігання та протидії загрозам національній безпеці України у сфері громадянства (№ 6370), про внесення змін до закону «Про судоустрій і статус суддів» (№ 6371), про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального Кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо відповідальності за порушення законодавства у сфері громадянства (№ 6372). Цими проектами, зокрема, запроваджено обмеження на заняття посад (заборона прийняття і звільнення осіб, які мають громадянство (підданство) іноземної держави (іноземних держав) або припиняють громадянство України чи виїжджають за кордон на постійне проживання) у митних органах, службі цивільного захисту, Службі безпеки України, а також арбітражних керуючих, суддів членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, присяжних, нотаріуса та його помічника, офіційних спостерігачів, кандидатів у відповідних виборах, членів виборчих комісій тощо.

Законопроект про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального Кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо відповідальності за порушення законодавства у сфері громадянства (№ 6372) встановлює адміністративну відповідальність за несвоєчасне подання або неподання декларації про наявність громадянства іноземної держави, про перебування в процедурі набуття чи припинення громадянства іноземної держави; неподання суб'єктом декларування декларації про наявність громадянства іноземної держави, про перебування в процедурі набуття чи припинення громадянства іноземної держави; кримінальну відповідальність за умисне внесення суб'єктом декларування завідомо недостовірних відомостей про наявність (відсутність) громадянства (підданства) іноземної держави (іноземних держав) або про перебування (неперебування) у процедурі набуття (припинення) громадянства (підданства), або про подання документів для набуття громадянства (підданства) іноземної держави (іноземних держав) до декларації, передбаченої Законом України «Про запобігання та протидію загрозам національній безпеці України у сфері громадянства».

Альтернативним законопроектом про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо підстав і порядку набуття та припинення громадянства України рег. № 6368-1 від 09 грудня 2021 р. [16] пропонується лише виключити з підстав утрати громадянства добровільне набуття іноземного громадянства.

Підсумовуючи викладене, можемо констатувати, що Україна намагається змінити підходи до проблеми множинності громадянства, вказуючи, зокрема, на необхідність консолідації українців (особливо тих, які проживають за межами України та набули громадянство іноземних держав), забезпеченню євроінтеграції (вирішення проблем жителів прикордонних місцевостей України, які також набули громадянство сусідніх держав). Спроба вирішення питання забезпечення національної безпеки у випадку біпатризму реалізована у низці запропонованих законопроектів. Вважаємо за доцільне у цій ситуацій отримати від Конституційного Суду України тлумачення принципу єдиного громадянства: чи дорівнює він забороні множинного громадянства.

У цьому аспекті вважаємо доцільним звернутися до світового досвіду. Так, М.Е. Кожокарь зазначає, що 74 держави забороняють його з певними винятками, 59 - дозволяють із певними заборонами, ще близько 60 держав повністю забороняють подвійне громадянство [17, с. 200]. Крім того, проведений Р.В. Бедрієм аналіз нормативних актів країн СНД і Балтії у сфері врегулювання питань множинного громадянства дозволив поділити їх на такі групи: 1) держави, законодавством яких (Основним Законом переважно) допускається множинне громадянство (Росія, Молдова, Литва, Таджикистан); 2) країни, Конституції яких забороняють біпатризм (Вірменія, Грузія, Казахстан); 3) держави, які не визнають множинне громадянство, але і прямо його не забороняють (Україна, Естонія та Латвія); 4) країни, Конституції яких не регулюють питання множинності громадянства, воно вирішується на рівні законів (Туркменістан, Білорусь) [18].

Виходячи з викладеного, сьогодні Україна намагається знайти оптимальний шлях вирішення проблеми множинного громадянства, проте реалізація запропонованих обмежень і запровадження відповідальності вимагають чіткого нормативного врегулювання механізмів контролю держави за їх забезпеченням.

ЛІТЕРАТУРА