Удосконалення нормативно-правового забезпечення превентивної функції управління державної охорони України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення нормативно-правового забезпечення превентивної функції управління державної охорони України

Improvement of regulatory and legal support of preventive function at the department of the state protection of Ukraine

Кузнецов В.В., д.ю.н., професор, професор спеціальної кафедри № 2

Інститут Управління державної охорони України Київського національного університету імені Тараса Шевченка

У статті досліджено особливості нормативно-правового регулювання превентивної функції Управління державної охорони України. Аналіз положень основних профільних нормативно-правових актів (ст. 12, 13, 15, 18 Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» від 4 березня 1998 р., пунктів 4. 7, 14, 19, 20, 21 Порядку забезпечення безпеки посадових осіб, щодо яких здійснюється державна охорона у місцях постійного та тимчасового перебування, затвердженого Наказом УДО України від 27.05.2011 № 210) дав змогу серед завдань, повноважень та способів здійснення державної охорони чітко виокремити превентивну функцію Управління державної охорони України. Констатовано, з одного боку, розширення переліку інструментів забезпечення державної охорони (за рахунок загальної превенції), з іншого - відбувається звуження тих завдань, які задекларовані та реально реалізуються Управлінням державної охорони України (щодо запобігання корупції).

Аналіз профільних нормативних актів засвідчив факт використання терміна «запобігання» у двох значеннях: як мети (нині ця позиція переважає) та діяльності. Підтримана теоретична позиція, що профілактика кримінальних правопорушень - це процес (діяльність), який допомагає перешкодити протиправній діяльності та її потенційним наслідкам. Запропоновано у профільних нормативно-правових актах використовувати термін «запобігання» як діяльність, а не її мету.

Обґрунтовано, що чинних повноважень УДО України недостатньо для реалізації превентивної функції. Це зумовлюється складною соціально-політичною ситуацією (наявні як зовнішні, так і внутрішні загрози) в країні, що потребує розширення реальних повноважень правоохоронного органу для запобігання протиправним посяганням на посадових осіб і членів їхніх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона. На виконання таких завдань запропоновано переглянути у бік зменшення кількості посадових осіб та об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона, оновити спільні накази між правоохоронними органами під час здійснення державної охорони та в профільному нормативно-правовому акті встановити певні превентивні охоронні заходи.

Ключові слова: державна охорона, запобігання, корупція, правоохоронний орган, правопорушення, превентивна функція.

The article examines the features of normative and legal regulation of the preventive function of the Department of the State Protection of Ukraine (hereinafter, the DSPU). Analysis of the provisions of the main profile regulations (Articles 12, 13, 15, 18 of the Law of Ukraine "On State Protection of Public Authorities and Officials of Ukraine" of March 4, 1998, paragraphs 4, 7, 14, 19, 20, 21 of the Procedure for ensuring security of the officials subject to state protection in places of their permanent and temporary residence, approved by the Order of the DSPU from 27.05.2011 № 210) allowed to clearly distinguish the preventive function of the DSPU among the tasks, powers and methods of state protection. It is stated, on one hand, the expansion of the list of tools for state protection (due to general prevention), on the other hand, there is a narrowing of those tasks that are declared and actually implemented by the DSPU (prevention of corruption).

The analysis of relevant regulations showed the use of term "prevention" in two meanings as a goal (currently this position prevails) and activity.

It is theoretically supported that precautions and prevention of criminal offenses is a process (activity) that helps to prevent illegal activities and their potential consequences.

It is proposed to use the term "precaution" as an activity in the relevant regulations, rather than its goal.

It is substantiated that the current powers of the DSPU are insufficient for the implementation of the preventive function.

This is due to the difficult social and political situation (both external and internal threats) in the country, which requires expanding the real powers of law enforcement to prevent unlawful encroachment on officials and members of their families and objects under state protection.

To perform such tasks, it is proposed to review the reduction of the number of officials and objects under state protection, update joint orders between law enforcement agencies during state protection and establish certain preventive protection measures in the relevant legal act.

Key words: state protection, precaution, corruption, law enforcement body, offense, preventive function.

Постановка проблеми

державна охорона превентивна управління

Загострення соціально- політичних конфліктів в Україні через жорсткі заходи реагування влади на певні негативні процеси (контрабанда товарів, організована злочинність, російська пропаганда тощо), недовіра до діяльності судової та правоохоронної систем є хоча й відомими та прогнозованими, але й водночас небезпечними факторами для національної безпеки. Пригадаймо події 23 лютого 2020 року, коли біля Офісу Президента України відбулися зіткнення між учасниками акції та правоохоронцями. В акції взяли участь близько двох тисяч осіб, як виступали проти ув'язнення Сергія Стерненка. Постраждали 27 правоохоронців і більше 10 учасників протесту, 17 учасників акції було затримано [1]. 20 березня 2020 року відбулася чергова масова акція протесту біля Офісу Президента України на підтримку засудженого Сергія Стерненка. Під час заходу найбільш радикальні його учасники застосували фаєри, димові шашки, петарди, вибухові пакети, феєрверки, аерозольну фарбу для графіті в балончиках. Також учасники акції розбили скло у вхідних дверях одного з під'їздів та вікно на першому поверсі будівлі, обмалювали фасад першого поверху. Крім того, внаслідок запуску феєрверків постраждали двері та внутрішнє оздоблення тамбура одного з під'їздів, також відбулося займання горища [2].

Отже, сьогодні загрози для Президента України та органів державної влади України стають реальністю, наслідки яких очевидні та створюють ризики для існування державного суверенітету та демократичного конституційного ладу України. Для ефективної протидії цим потенційним та реальним загрозам необхідна виважена превентивна діяльність відповідних правоохоронних органів. Серед таких державних органів помітне місце займає Управління державної охорони (УДО) України, яке знаходиться на останньому рубежі захисту національних інтересів України.

Вказані питання потребують дослідження через аналіз положень нормативно-правових актів щодо правової регламентації діяльності УДО України, досягнень кримінологічної науки та правозастосовної практики запобігання кримінальним правопорушенням.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі аспекти діяльності УДО України розглядали такі вчені, як: І.М. Волков, В.І. Григор'єв, О.М. Дроздов, О.В. Капліна, В.А. Ліпкан, М.Б. Левицька, В.В. Майоров, Ю.Є. Макси- менко,В.Я. Настюк,Н.Р. Нижник,М.М. Пендюра, ГО.Поно- маренко, М.В. Сийплокі, С.С. Юрко, В.І. Шакун та інші. Вказані науковці в основному були зосереджені на розгляді адміністративно-правових питань регулювання діяльності УДО України.

Особливо слід відзначити дисертаційні дослідження на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук О.О. Ткаченка на тему «Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України» (Київ, 2013), В.В. Штучного «Адміністративно- правові засади підготовки кадрів управління державної охорони України» (Київ, 2015) та М.А. Микитюка на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук на тему «Адміністративно-правові засади забезпечення державної охорони в Україні» (Львів, 2018).

Попри численні теоретичні розвідки, присвячені різним аспектам діяльності УДО України, поза науковим обігом залишилося дослідження проблеми регламентації та реалізації превентивної функції вказаного правоохоронного органу. Відсутність наукових розвідок зазначених питань у вітчизняній правовій науці зумовлює актуальність цієї теми і перспективи подальших досліджень.

Метою статті є дослідження правової регламентації превентивної функції УДО України та визначення перспективних напрямів щодо її удосконалення.

Виклад основного матеріалу

Згідно зі статтями 10, 11 Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» від 4 березня 1998 р. (далі - Закон), державна охорона здійснюється УДО України, яке є державним правоохоронним органом спеціального призначення, підпорядкованим Президентові України та підконтрольним Верховній Раді України. Відповідно до ст. 12 Закону на УДО України покладаються такі завдання: «здійснення державної охорони щодо органів державної влади України; забезпечення безпеки посадових осіб, визначених цим Законом, за місцем їх перебування як на території України, так і за її межами; забезпечення безпеки членів сімей посадових осіб, визначених цим Законом, які проживають разом із ними або супроводжують їх; запобігання протиправним посяганням (процес - прим. В.К.) на посадових осіб і членів їх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона, їх виявлення та припинення; охорони об'єктів, визначених цим Законом; забезпечення безпечної експлуатації транспортних засобів, призначених для визначених цим Законом посадових осіб; участі у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом» (подібне положення відтворено у п. 21 Порядку забезпечення безпеки посадових осіб, щодо яких здійснюється державна охорона у місцях постійного та тимчасового перебування, затвердженого Наказом УДО України від 27.05. 2011 210 - далі Порядок) [3, 4].

Також до повноважень УДО України відноситься право «проводити у порядку, визначеному Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність», гласні та негласні оперативні заходи з метою запобігання посяганням (мета - прим. В.К.) на посадових осіб і членів їхніх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона, виявлення і припинення таких посягань» (ст. 13 Закону) [3].

Одним із способів здійснення державної охорони є «проведення профілактичних заходів (процес - прим. В.К.) з метою запобігання (мета - прим. В.К.) протиправним посяганням» (ст. 15 Закону) [3].

Окремим заходом запобігання та врегулювання конфлікту інтересів в УДО України визначений обов'язок військовослужбовців УДО України щодо вжиття заходів щодо запобігання (мета - прим. В.К.) та врегулювання конфлікту інтересів, передбачених Законом України «Про запобігання корупції» (ст. 16-1 Закону) [3].

Серед прав військовослужбовців УДО України окремо виділено право «використовувати транспортні засоби, що належать органам державної влади України, підприємствам, установам, організаціям і громадянам (крім транспортних засобів, що належать дипломатичним представництвам іноземних держав і міжнародним організаціям, а також спеціального призначення), для запобігання (мета - прим. В.К.) кримінальним правопорушенням...» (п. 4 ст. 18 Закону; п. 19 Порядку) [3, 4].

Порядок забезпечення безпеки посадових осіб, щодо яких здійснюється державна охорона у місцях постійного та тимчасового перебування (затверджено Наказом УДО України від 27.05.2011 N° 210), використовує термін «запобігання» для окреслення мети окремих охоронних заходів. Наведемо окремі положення вказаного нормативно-правового акту: 1) «контроль на безпеку - заходи щодо запобігання (мета - прим. В.К.) пронесенню (провезенню) до режимної території заборонених речей та їх розміщення в ній» (п. 4 Порядку); 2) «режим запроваджується з метою запобігання (мета - прим. В.К.): проникненню на об'єкти охорони (режимну територію) сторонніх осіб; відвідуванню особами всупереч встановленим правилам об'єктів охорони (режимної території); пронесенню (провезенню) до режимної території заборонених речей та їх розміщення в ній» (п. 7 Порядку); 3) «контроль на безпеку в місцях постійного та тимчасового перебування посадових осіб, щодо яких здійснюється державна охорона, запроваджується для запобігання (мета - прим. В.К.) доставці до режимної території та наявності в ній заборонених для пронесення (провезення) речей» (п. 14 Порядку); 4) «з метою дотримання режиму, встановленого у місцях постійного або тимчасового перебування посадових осіб, щодо яких здійснюється державна охорона, спрямованого на запобігання (мета - прим. В.К.) збиранню та доступу до конфіденційної, таємної і службової інформації» (п. 20 Порядку) [4].

Отже, серед вказаних завдань, повноважень та способів здійснення державної охорони чітко простежується превентивна функція УДО України. Зокрема, в теорії адміністративного права зазначено, що державна охорона здійснюється шляхом: «1) проведення профілактичних заходів із метою запобігання протиправним посяганням на посадових осіб і членів їхніх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона, їх виявлення та припинення, і полягає в попередженні правопорушень шляхом виявлення причин, що породжують правопорушення, а також умов, які сприяють їх вчиненню, та вжиття заходів щодо їх усунення; 2) пошуку і фіксації даних про протиправну діяльність окремих осіб або груп, яка загрожує нормальному функціонуванню органів державної влади України, життю чи здоров'ю, честі та гідності посадових осіб і членів їхніх сімей, для вжиття заходів щодо її припинення;

1) запобігання протиправним посяганням» [5, с. 105-106]. Вжиття відповідних профілактичних заходів безпосередньо закріплено в статтях 12, 13, 15, 18 Закону та пунктів 4. 7, 14, 19, 20, 21 Порядку.

Указані нормативні положення лише фрагментарно розкривають значення превентивної функції УДО України і викликають певні питання: чи планує УДО України трансформувати власні повноваження для реалізації вказаної функції; чи такі межі профілактичної функції відповідають чинному законодавству; чи достатньо таких повноважень УДО України для реалізації вказаної функції? На нашу думку, відповіді на ці питання є важливими у світлі сучасного реформування зазначеного державного правоохоронного органу.

Слід пригадати, що УДО України тривалий час намагається презентувати громадськості проєкти як нових законів про державну охорону, так і проєкти законів про внесення змін та доповнень до чинного профільного нор- мативного-правового акту.

Аналіз відповідних проєктів (наприклад, проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» та деяких інших законодавчих актів України щодо здійснення державної охорони» (2021)), по-перше, не дозволяє говорити про принципові зміни в повноваженнях та завданнях цього органу. Отже, УДО України не пропонує розширити межі профілактичної функції, яку виконує цей правоохоронний орган спеціального призначення.

По-друге, ст. 12 Закону покладає на УДО України таке завдання, як запобігання протиправним посяганням на посадових осіб і членів їх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона, їх виявлення та припинення, а в ст. 15 вказаного Закону фактично відбувається розширення цього завдання через «проведення профілактичних заходів з метою запобігання протиправним посяганням» [3]. Чи відповідає таке завдання засобам його реалізації? На нашу думку - ні. УДО України не може здійснювати превентивну діяльність щодо будь-яких протиправних посягань (нині цією категорію охоплюються не тільки кримінальні правопорушення, але й адміністративні правопорушення, дисциплінарні, цивільні тощо). Також слід пригадати ст. 16-16² вказаного Закону, які уповноважують військовослужбовців УДО України дотримуватися вимог антикорупційного законодавства та встановлюють певні обмеження та відповідальність за їх порушення [3] (особливості застосування антикорупційного законодавства передбачені, зокрема в Указі Президента України «Про Положення про проходження військової служби за контрактом військовослужбовцями УДО України» від 19 жовтня 2007 р. № 982, а головною метою Антикоруп- ційної програми Управління державної охорони України на 2019-2021 роки (Наказ УДО України від 25 березня 2019 р. № 142) є «вжиття заходів спрямованих на створення додаткових запобіжників вчиненню корупційних і пов'язаних з корупцією правопорушень військовослужбовцями та працівниками УДО України») [6].

Отже, слід констатувати, з одного боку, розширення переліку інструментів забезпечення державної охорони (за рахунок загальної превенції), з іншого - відбувається звуження тих завдань, які задекларовані та реально реалізуються УДО України (щодо запобігання корупції).

Наведені положення свідчать про використання у згаданих нормативно-правових актах терміна «запобігання» в двох значеннях: як мети (нині ця позиція переважає) та діяльності. Також маємо паралельне вживання понять «запобігання» та «профілактика». Чи відповідає таке вільне використання термінології сучасній кримінологічній теорії? Звернемось до визначення відповідного понятійного апарату. Так, наприклад, В.М. Попович визначає запобігання злочинності як «теорію та практику випереджального впливу на злочинність шляхом перешкоджання дії чинників, що її детермінують, а також відвернення та припинення злочинних проявів на різних стадіях злочинної поведінки» [7, с. 153]. П.Л. Фріс під профілактикою розуміє спеціальний напрям діяльності держави, який полягає у плануванні та реалізації широкого кола соціальних, економічних, ідеологічних, законодавчих, технічних та інших заходів, що мають на меті зниження рівня злочинності, покращення інших її показників [7, с. 389].

Не поглиблюючись у самостійну наукову дискусію щодо співвідношення термінів «профілактика» та «запобігання», ми підтримуємо позицію Я.Ю. Кондратьєва, який визначив родовим поняттям саме «запобігання злочинам», а профілактика, попередження, припинення та розкриття розглядаються ним як стадії, етапи, що складають зміст головного напряму боротьби - запобігання злочинам [8, с. 17].

На нашу думку, лише законодавче визначення відповідних термінів дасть змогу нарешті завершити цю дискусію. Однак для уніфікації термінології та зважаючи на правила законодавчої техніки, пропонуємо сьогодні використовувати єдиний загальний термін - «запобігання» (див. ч. 1 ст. 1 Кримінального кодексу України).

З вищевикладених визначень стає зрозумілим, що запобігання кримінальним правопорушенням - це процес (діяльність), який допомагає перешкодити протиправній діяльності та її потенційним наслідкам.

Отже, пропонуємо у згаданих нормативно-правових актах використовувати термін «запобігання» як діяльність, а не її мету.

По-третє, на нашу думку, чинних повноважень УДО України недостатньо для реалізації превентивної функції, оскільки складна соціально-політична ситуація (наявні як зовнішні, так і внутрішні загрози) в країні потребує розширення реальних повноважень відповідного правоохоронного органу для запобігання протиправним посяганням на посадових осіб і членів їх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона. Наприклад, згідно з п. 3 ст. 10 проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» та деяких інших законодавчих актів України щодо здійснення державної охорони» (2021), УДО України уповноважене координувати діяльність органів, які беруть участь у здійсненні державної охорони. Також потребують оновлення спільні накази між правоохоронними органами під час здійснення державної охорони [9, с. 438].

Потребує врахування положення Закону України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року щодо превентивних поліцейських заходів (ст. 31). На нашу думку, УДО України як правоохоронний орган, здійснюючи запобігання кримінальним правопорушенням у сфері державної охорони, повинно мати у власному арсеналі відповідні правові інструменти. Для їх конкретизації пропонується встановити чіткий перелік превентивних охоронних заходів: 1) перевірка документів особи; 2) опитування особи; 3) поверхнева перевірка і огляд; 4) зупинення транспортного засобу; 5) вимога залишити місце і обмеження доступу до визначеної території; 6) обмеження пересування особи, транспортного засобу або фактичного володіння річчю;

7) проникнення до житла чи іншого володіння особи;

8) застосування технічних приладів і технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, засобів фото- і кінозйомки, відеозапису. Перелік таких заходів може бути передбачений окремою нормою (наприклад, у ст. 18-1 Закону), а порядок їх застосування повинен бути регламентований Порядком.

Одночасно з цим пропонуємо переглянути кількість осіб та об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона, зокрема внести зміни до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» такого змісту: «1. У місцях постійного і тимчасового перебування державною охороною забезпечуються: Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України, Голова Верховного Суду. 2. Особи, які тимчасово виконують обов'язки Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр- міністра України, Голови Верховного Суду» [10, с. 19]. Це дозволить якісно оптимізувати наявні сили та засоби УДО України під час реалізації превентивної функції.

Висновки

Для вирішення відповідних нормативних розбіжностей пропонується внести зміни та доповнення в Закон України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб»: 1) ч. 1 ст. 6 викласти у такій редакції: «У місцях постійного і тимчасового перебування державною охороною забезпечуються: Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України, Голова Верховного Суду. 2. Особи, які тимчасово виконують обов'язки Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, Голови Верховного Суду»; 2) пункт 4 ст. 12 викласти у такій редакції: «запобігання кримінально протиправним посяганням на посадових осіб і членів їх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона, їх виявлення та припинення»; 3) доповнити абзацом дев'ятим ст. 12: «запобігання корупції серед військовослужбовців і працівників Управління державної охорони України, їх виявлення та припинення»; 4) пункт 4 ст. 13 викласти у такій редакції: «проводити у порядку, визначеному Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність», гласні та негласні оперативні превентивні заходи з метою забезпечення безпеки посадових осіб і членів їхніх сімей та охорони об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона, виявлення і припинення кримінально протиправних посягань»; 5) доповнити пунктом 11 статтю 13 у такій редакції: «проводити превентивні охоронні заходи з метою забезпечення безпеки посадових осіб і членів їхніх сімей та охорони об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона»;

1) пункт 5 ст. 15 викласти у такій редакції: «проведення превентивних заходів з метою забезпечення безпеки посадових осіб і членів їхніх сімей та охорони об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона»; 7) доповнити пунктом 6 ст. 15 такій редакції: «проведення превентивних заходів з метою запобігання корупційним правопорушенням та правопорушенням, пов'язаним з корупцією серед військовослужбовців і працівників Управління державної охорони України»; 8) ст. 11 виключити (див. проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» та деяких інших законодавчих актів України щодо здійснення державної охорони» (2021)); 9) пункт 4 ст. 18 викласти у такій редакції: «використовувати транспортні засоби, що належать органам державної влади України, підприємствам, установам, організаціям і громадянам (крім транспортних засобів, що належать дипломатичним представництвам іноземних держав і міжнародним організаціям, а також спеціального призначення), для забезпечення безпеки посадових осіб і членів їхніх сімей та охорони об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона»; 10) доповнити статтею 18-1 наступного змісту:

«Превентивні охоронні заходи:

1. Управління державної охорони України може застосовувати такі превентивні охоронні заходи, як:

1) перевірка документів особи; 2) опитування особи; 3) поверхнева перевірка і огляд; 4) зупинення транспортного засобу; 5) вимога залишити місце і обмеження доступу до визначеної території; 6) обмеження пересування особи, транспортного засобу або фактичного володіння річчю;

2) проникнення до житла чи іншого володіння особи;

3) застосування технічних приладів і технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, засобів фото- і кінозйомки, відеозапису.

2. Під час проведення превентивних охоронних заходів військовослужбовець Управління державної охорони України зобов'язаний повідомити особі про причини застосування до неї превентивних заходів, а також довести до її відома нормативно-правові акти, на підставі яких застосовуються такі заходи».

Література