Застосування принципу numerus clausus під час визначення переліку підстав примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Застосування принципу numerus clausus під час визначення переліку підстав примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини

Application of the numerus clausus principle in determining the list of grounds for the forced termination of ownership of cultural heritage monuments

Менська O.A., к.ю.н., головний консультант відділу

Статтю присвячено висвітленню питання про доцільність застосування принципу numerus clausus numerus clьusus (лат.) - вичерпний; закритий; замкнутий перелік. під час визначення переліку підстав примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини у разі їх примусового відчуження або викупу за наслідками застосування ст. 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

На основі проведеного комплексного критичного аналізу норми, що регулює питання викупу пам'яток культурної спадщини у недобросовісних власників, обґрунтовується необхідність закріплення у вітчизняному законодавстві, що регулює правові, організаційні, соціальні й економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини, вичерпного переліку підстав припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини, сконструйованих згідно з принципом numerus clausus.

На основі аналізу нормативно-правових актів, що регулюють правовідносини у сфері охорони культурної спадщини, автор доходить висновку, що у галузевому Законі повинна міститися норма, у якій було б чітко визначено підстави, умови та порядок примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини.

Головні аргументи зводяться до того, що потреба встановити закритий (вичерпний) перелік підстав, за яких власник у встановленому законом порядку буде позбавлений права власності на такий об'єкт, є тим самим механізмом, що створить нормативні межі, які дадуть змогу утримати в правовому полі правовідносини щодо непорушності права власності на такі об'єкти і зіставити приватні та публічні (державні) інтереси. При цьому важливо зауважити, що загалом діюче вітчизняне пам'яткоохоронне законодавство не має єдиного вичерпного переліку підстав примусового припинення права власності на об'єкти культурної спадщини.

У результаті проведеного дослідження запропоновано доповнити відповідною статтею Закон України «Про охорону культурної спадщини», у якій було б визначено умови та порядок примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини згідно з принципом вичерпного переліку.

Ключові слова: пам'ятка культурної спадщини, право власності, викуп, відчуження, numerus ctausus.

The article is devoted to the issue of the expediency of applying the principle of numerus clausus in determining the list of grounds for compulsory termination of ownership of cultural heritage sites in case of their forcible alienation or redemption as a result of the application of Art. 21 of the Law of Ukraine “On protection of cultural heritage”.

On the basis of a comprehensive critical analysis of the rules governing the purchase of cultural heritage sites from unscrupulous owners, substantiates the need to enshrine in domestic law governing legal, organizational, social and economic relations in the field of cultural heritage protection, an exhaustive list of grounds for termination of ownership. On cultural heritage monuments constructed in accordance with the principle of numerus clausus.

Based on the analysis of regulations governing legal relations in the field of cultural heritage protection, the author concludes that the sectoral law should contain a rule that would clearly define the grounds, conditions and procedure for compulsory termination of ownership of cultural heritage monuments.

The main arguments are that the need to establish a closed (exhaustive) list of grounds on which the owner in the manner prescribed by law will be deprived of ownership of such an object, is the same mechanism that will create regulatory boundaries that will keep in the legal field legal relations on the inviolability of ownership of such objects and to compare private and public interests. It is important to note that in general, the current domestic monument protection legislation does not have a single exhaustive list of grounds for forcible termination of ownership of cultural heritage sites.

As a result of the study, it is proposed to supplement the relevant article of the Law of Ukraine “On Protection of Cultural Heritage”, which would define the conditions and procedure for forced termination of ownership of cultural heritage sites in accordance with the principle of exhaustive list.

Key words: cultural heritage monument, ownership, ransom, alienation, numerus clausus.

Вступ

Постановка проблеми. Сьогодні наявна ситуація, за якої чинне галузеве законодавство України не містить єдиного вичерпного переліку підстав примусового припинення права власності на об'єкти, які є культурною спадщиною. На наше переконання, такий стан справ закономірно породжує правові проблеми, пов'язані з питанням правильної кваліфікації тих чи інших дій власників щодо об'єктів культурної спадщини, якими вони володіють. Проблема дедалі набуває актуальності, позаяк примусове позбавлення права власності, зокрема й на об'єкти культурної спадщини, містить значний обсяг свободи розсуду у правозастосуванні з боку держави та є посяганням на одне із найфундаментальніших прав учасників цивільних правовідносин - право приватної власності.

На вітчизняному науковому цивілістичному терені питання підстав примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини не викликали помітного наукового інтересу. Цьому не сприяла ані беззаперечна значущість вказаної проблеми, ані раніше висловлені переконання фахівців у питаннях про руйнівну діяльність як з боку власників пам'яток, так і про злоякісну бездіяльність із боку уповноважених органів охорони культурної спадщини. Така невивченість проблеми спонукає до дослідження та опису механізму викупу пам'яток у недобросовісних власників.

Усе це й зумовлює перспективу представленої наукової розвідки. Розглянемо, яким же чином пропонується реалізувати у вітчизняному законодавстві вичерпний перелік підстав припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини за принципом numerus clausus.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Відносини власності завжди були та донині залишаються об'єктом усебічної дослідницької уваги науковців. Утім, як убачається з аналізу наявних праць, попри величезну кількість наукової літератури, присвяченої питанням виникнення, припинення, захисту права власності, самостійних досліджень із детальним обґрунтованим аналізом підстав примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини досі немає.

Фактажним полем нашого дослідження є здебільшого засновки вітчизняних основоположних нормативно-правових актів та тих, що безпосередньо чи опосередковано регулюють правовідносини у сфері охорони культурної спадщини.

Постановка завдання. Мета статті полягає у спробі обґрунтувати застосування закритого списку за принципом numerus clausus під час визначення переліку підстав припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини.

Виклад основного матеріалу дослідження

У Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікованій Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР [1], закріплено гарантії здійснення права власності та його захисту. Зокрема, у ст. 1 Першого протоколу до неї [2] зазначено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Якщо звернутись до тексту Конституції України [3], то можна простежити, як указаний принцип реалізовано вітчизняним законодавцем. Так, згідно з нормами ст. 41 Основного Закону, примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Як бачимо, «священність» права приватної власності, відповідно до конституційного принципу його непорушності, не означає абсолютності та безмежності вказаного принципу, оскільки таке право зазнає вірогідних обмежень.

Аналіз чинного вітчизняного законодавства, що регулює пам'яткоохоронну діяльність, свідчить про наявність у ньому багатьох норм, які потребують не тільки удосконалення та доповнення, але й узгодження конституційних приписів із керівними положеннями про непорушність права приватної власності, зокрема й у частині підстав примусового відчуження майна, що є об'єктом права приватної власності.

Очевидно, що принцип закритого переліку підстав припинення права власності на об'єкти культурної спадщини є своєрідною гарантією прав як держави, на яку покладено обов'язок забезпечення збереженості історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживати заходів для повернення в Україну тих із них, які знаходяться за її межами (ст. 54 Конституції України), так і власника, у володінні якого знаходяться ці об'єкти.

Права на об'єкти культурної спадщини не можна назвати традиційними, «класичними» майновими правами, позаяк ідеться про об'єкти, які, по-перше, є нетиповими для цивільного права, по-друге, об'єктами, цивільний оборот яких обмежено. Зважаючи на це, під час визначення підстав припинення права власності на такі об'єкти необхідно виходити саме з того, що потрібно законодавчо закріпити нові конструкції у питаннях абсолютних прав, до яких треба віднести і право власності.

Питання конфігурації допустимості визнання певного закритого переліку підстав примусового припинення права власності законодавець окреслив лише щодо нерухомих об'єктів культурної спадщини - пам'яток. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон) [4] пам'ятка культурної спадщини - це об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік, відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до розв'язання питання про включення (не включення) об'єкта культурної спадщини до державного реєстру нерухомих пам'яток України. Саме про аналіз підстав припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини у значенні, яке надано в Законі, йтиметься далі у дослідженні.

Усталеною є теза про те, що і для виникнення права власності, і для підстав його припинення необхідна наявність сукупності юридичних фактів. У вітчизняному законодавстві, що регулює правові відносини у сфері охорони культурної спадщини, визначені порядок набуття права власності, підстави та порядок примусового відчуження (викупу) пам'яток культурної спадщини. У найзагальнішому вигляді вказану норму відображено в Цивільному кодексі України (далі - ЦК України) [5] та у галузевому Законі.

Так, згідно із положеннями ст. 352 ЦК України і ст. 21 Закону, якщо у результаті дій або бездіяльності власника пам'ятки їй загрожує пошкодження або знищення, то відповідний орган охорони культурної спадщини робить власнику пам'ятки відповідне попередження. Водночас потрібно зауважити, що форма та спосіб попередження нормативно не визначені. Навіть більше, варто звернути увагу на таке. У ст. 322 ЦК України йдеться про зобов'язання власника утримувати майно, що йому належить, якщо інше не встановлено договором або законом. Що ж до пам'яток культурної спадщини, то власник зобов'язаний утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити її ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення, відповідно до вимог Закону та охоронного договору (ч. 1 ст. 24 Закону). Якщо власник пам'ятки не буде вживати заходів щодо її збереження, зокрема у зв'язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, то суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп (ч. 2 ст. 21 Закону). У такому разі питання про дію чи бездіяльність власника є прерогативою відповідного органу охорони культурної спадщини, отже, не належить до компетенції суду. При цьому суд, розглядаючи справу про примусовий викуп пам'ятки, зобов'язаний встановити факт бездіяльності власника або дій, спрямованих на пошкодження чи знищення пам'ятки, і факт попередження відповідним державним органом власника про припинення недбалого ставлення до пам'ятки, а також визначити викупну ціну пам'ятки у разі недосягнення згоди щодо неї сторонами спору.

Доцільно зазначити, що строк, за який власник має усунути всі чинники, які загрожують пошкодженням або знищенням пам'ятки, вжиття відповідних заходів щодо її збереження, зокрема й у зв'язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, нормативно не визначений. Натомість нормативно передбачено, що у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам'ятки позов про її викуп може бути пред'явлено без попередження (ч. 3 ст. 21 Закону). Така норма надає право уповноваженим державним органам з питань охорони пам'яток на пред'явлення позову про викуп пам'ятки без попередження власника. При цьому викуплена пам'ятка переходить у власність держави. Таким чином, власник втрачає усі правомочності з володіння, користування та розпорядження майном, а держава набуває право власності на втрачене власником майно.

Це означає, що під час переходу права власності на пам'ятку від недобросовісного власника, якого позбавили прав власника у законний спосіб після процедури викупу пам'ятки за наслідками засто сування статті 352 ЦК України, до нового власника - держави, переходять і зобов'язання попереднього власника, зокрема й ті, які не були виконані попереднім власником (через що, власне, він і був позбавлений свого майна), а саме обов'язок утримувати пам'ятку в належному (автентичному) стані. Однак наразі питання про утримання на належному рівні пам'яток за кошти держави залишається досить проблематичним через недо- фінансування пам'яткоохоронної галузі й абсолютну відсутність резервного фонду, спеціально передбаченого для таких потреб. А про необхідність запровадження системи спеціального фонду для акумулювання коштів із подальшим використанням на утримання та реставрацію пам'яток узагалі потрібно говорити окремо.

Отже, з аналізу вказаних вище статей випливають такі особливості.

По-перше, підставою для припинення права власності на пам'ятку культурної спадщини може стати не тільки невиконання власником пам'ятки обов'язків щодо її належного утримання, яке загрожує пошкодженням або знищенням, але й у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам'ятки. Відповідним органом охорони культурної спадщини позов про її викуп може бути пред'явлено без попередження, що дає підстави стверджувати про недотримання начал істини щодо непорушності права приватної власності, оскільки викуп за таких обставин може бути здійснений і без урахування поведінки (дії чи бездіяльності) власника пам'ятки. Таким чином, додаткову складність становить та обставина, що право власності припиняється незалежно від волі власника, тобто положення вказаної статті за певних обставин можуть бути застосовані й усупереч волі власника.

Цьому положенню характерні ознаки державного (правового примусу). Застосування державного примусу з метою схилити суб'єкта діяти всупереч власній волі (чи навпаки - спонукати утриматися від певних дій) здавна було властиве, по суті, кожному суспільству. Нині примус здебільшого пов'язують із реакцією на вже здійснену неправомірну поведінку. Однак основною метою вжиття примусу залишається заохочення суб'єктів до належної поведінки з подальшим усуненням імовірних негативних наслідків. у такий спосіб законодавець вказує, що свобода поведінки у діях власника не безмежна і завжди буде знаходитися у правових межах відповідної чинної норми, що, власне, і визначатиме свободу дій.

По-друге, примусове відчуження пам'яток спрямоване до конкретної особи, а саме - власника пам'ятки. Таким чином, воно є персоніфікованим. Однак потрібно зауважити таке. У ст. 18 Закону визначено, що об'єкти культурної спадщини, які є пам'ятками (за винятком пам'яток, відчуження або передача яких обмежується законодавчими актами України), можуть бути відчужені, а також передані власником або уповноваженим ним органом у володіння, користування чи управління іншій юридичній або фізичній особі за наявності погодження відповідного органу охорони культурної спадщини. При цьому не можна заперечувати той факт, що у нормативному визначенні дій чи бездіяльності власника пам'ятки не порушено питання стосовно інших суб'єктів, у володінні яких вони перебувають. Тобто процедура примусового відчуження пам'яток не стосується користувачів та інших законних володільців, якими може бути й власне держава.

По-третє, рішення про викуп і, відповідно, позбавлення права власності на пам'ятку постановляє суд за попереднім позовом відповідного органу охорони культурної спадщини. Водночас постає питання про невизначеність суб'єкта, який уповноважується державою надалі здійснювати правомочності власника.

Відповідно до ч. 4 ст. 21 Закону викуплена пам'ятка переходить у державну власність. Актуальність цієї проблеми було підсилено внесеним на розгляд Верховної Ради України законопроєктом «Про внесення змін до деяких законів України з питань удосконалення системи охорони культурної спадщини» (№ 8202) (далі - Проєкт) [6], яким окрім інших надважливих питань у частині викупу пам'яток культурної спадщини пропонується врегулювати й питання про подальшу долю викупленої пам'ятки, зокрема передбачити можливість її переходу у власність територіальної громади міста, села, селища.

Наостанок потрібно зазначити, що перехід пам'ятки у власність держави має оплатний характер. При цьому її викупна ціна може визначатися за згодою сторін, а в разі спору - судом (ч. 4 ст. 21 Закону). У постанові Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2002 року № 1447 визначено процедуру проведення грошової оцінки, яку здійснює суб'єкт оціночної діяльності у встановленому законодавством порядку щодо пам'яток, окрім іншого, й у випадках їх відчуження [7]. Однак за описаних обставин право власності на пам'ятку у власника припиняється (зокрема й незалежно від його волі), і він має тільки вельми абстрактну можливість вплинути на викупну ціну пам'ятки на етапі її погодження між сторонами. Тому власник зобов'язаний буде виконати й такий припис.

Хотілося б наголосити, що у Проєкті міститься пропозиція стосовно зменшення викупної ціни пам'ятки (її частини) - якщо за результатами судового розгляду буде встановлено, що викупна ціна пам'ятки (її частини), зменшена за визначеними відповідною статтею правилами, має від'ємне значення, а саме:

а) бюджетні витрати з підготовки звіту про оцінку майна;

б) фінансові санкції, накладені на власника органом охорони культурної спадщини, що не скасовані рішенням суду, яке набрало законної сили;

в) шкода, завдана діями або бездіяльністю власника щодо пам'ятки (її частини), розмір якої встановлений судом, то суд встановлює викупну ціну в розмірі 1 гривні [6].

Як убачається з аналізу розглянутої норми, викуп пам'ятки культурної спадщини як підстави припинення права власності належить саме до тих підстав, що залежать від дій (бездіяльності) власника. Щоб такий викуп не стався інакше, як за наявності відповідної до того підстави, нормативно визначеної та закріпленої, варто розглянути застосування своєрідного юридичного запобіжника, що сприятиме прозорості процедури викупу пам'яток культурної спадщини у несумлінних власників, а саме: вичерпного переліку підстав припинення права власності на пам'ятку згідно з принципом numerus clausus.

Вважаємо, що принцип numerus clausus у питаннях застосування вичерпного переліку підстав припинення права власності на пам'ятку, за яких власник може позбутися прав на цей об'єкт, не буде спрямований на обмеження свободи волевиявлення у діях власника, які можуть завдати непоправної шкоди пам'ятці, а, швидше, слугуватиме запобіганню або припиненню протиправної поведінки власника. Інакше кажучи, нормативно буде встановлено заборону на певний вид дій (так би мовити «ліміт»), який конструюється на поняттєвому розумінні того, що буде уважатися діями чи бездіяльністю власника пам'ятки, за якими слідує процедура викупу. Ідеться не про власне поведінку власника, а лише про підказку стосовно її конструювання щодо пам'ятки. Таким чином, власникам доведеться «узгоджувати» свої дії з таким переліком.

Доречно зазначити, що визначений безпосередньо законом перелік підстав примусового припинення права власності на об'єкти культурної спадщини не повинен доповнюватися та видозмінюватися від бажання, волі, впливу домовленості сторін, оскільки має бути «поіменно» вказаний законодавцем і, відповідно, не допускати свободи трактування волевиявлення учасників цивільних правовідносин. І хоча такий перелік буде вичерпний, надалі його можна буде доповнювати відповідним унормуванням (за наявності нових підстав, створюваних суб'єктами права з огляду на правозастосовну практику).

Підсумовуючи викладене, доцільно зазначити, що принцип numerus clausus не має на меті обмеження найважливішого з прав - права власності, а закладає іншу ключову ідею, а саме: нормативно визначити та у такий спосіб «інформувати» власників про існування вичерпного переліку підстав припинення права власності на об'єкти культурної спадщини та визначення (тлумачення) їх змісту. Викладене також надає можливість пояснити, що викуп - це не самоціль, головне у питанні примусового відчуження пам'ятки - не допустити її руйнування.

numerus clausus право власність

Висновки

У результаті здійсненого аналізу можна зробити такі висновки:

1. Необхідність дії принципу numerus clausus у законодавстві, що регулює питання права власності на об'єкти культурної спадщини, продиктована консолідацією суспільних інтересів майнового обороту щодо таких об'єктів, плюралізму культурної політики україни в розлогій системі міжнародних ціннісних координат у стратегії збереження різних культур світу. Адже розуміння того, що українська культурна спадщина є інтегральною частиною всесвітньої культурної спадщини, сприятиме пришвидшенню пошуку правових шляхів, зорієнтованих на якісне функціонування усієї вітчизняної пам'яткоохоронної галузі, усіх її опорних структур. Numerus clausus має стати винятковою прерогативою законодавчого забезпечення, його правовим шляхом для запобігання зловживанням і маніпуляціям із боку уповноважених органів з охорони культурної спадщини.

2. Виключного (закритого) переліку підстав відчуження об'єктів культурної спадщини у недобросовісних власників не міститься в жодному вітчизняному нормативно-правовому акті. Ідея щодо забезпечення публічності та відкритості вичерпного переліку підстав припинення права власності на об'єкти культурної спадщини не розв'язує порушену проблему. Водночас у межах цієї роботи значущою є теза, згідно з якою ключова концепція досліджуваного принципу полягає не в обмеженні прав власників щодо пам'ятки, а в тому, щоб поінформувати їх, які види поведінки можуть нашкодити об'єкту, за що може слідувати процедура примусового викупу, та, відповідно, від яких дій необхідно утримуватися.

3. На переконання автора, у законі має бути унормовано та врегульовано чітко визначені межі допустимих правових повноважень власників щодо такого особливого виду майна, яким є пам'ятки культурної спадщини. Очевидно, що застосування досліджуваного принципу під час визначення переліку підстав примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини повинно полягати у недопустимості викупу цих об'єктів, як це прямо передбачено законодавцем, зокрема у галузевому нормативно-правовому акті, що безпосередньо регулює правові, організаційні, соціальні й економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини, яким, власне, і є вказаний вище Закон. Зазначене пояснює, чому підстави припинення права власності на об'єкти культурної спадщини потребують дії принципу numerus clausus.

4. Аргументи на користь numerus clausus є більш ніж достатніми. На основі проведеного аналізу можна сформулювати тезу, можливо, і дискусійну, та все ж таки, на думку автора, результати зазначеної наукової розвідки можуть становити належне підґрунтя для висновку, згідно з яким нагально необхідною у галузевому Законі є норма, у якій було б чітко визначено підстави, умови та порядок примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини. Саме тому, щоб унеможливити будь-які спроби зловживання правом із боку владних суб'єктів, потрібно закріпити усі підстави примусового припинення права власності на пам'ятки культурної спадщини за принципом numerus clausus у Законі україни «Про охорону культурної спадщини».

Література

1. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод: Міжнародний документ від 04.11.1950. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ rada/show/995_004 (дата звернення: 19.05.2020).

2. Протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод: Міжнародний документ від 20.03.1952. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_535 (дата звернення: 19.05.2020).

3. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96- %D0%B2%D1%80 (дата звернення: 19.05.2020).

4. Про охорону культурної спадщини: Закон України від 08.06.2000 № 1805-III. URL: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/1805-14 (дата звернення: 19.05.2020).

5. Цивільний кодекс України: Закон України від 16.01.2003 № 435-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15 (дата звернення: 19.05.2020).

6. Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України з питань удосконалення системи охорони культурної спадщини від 26.03.2018 № 8202: проєкт Закону. Редакція законопроєкту від 25.02.2019. URL: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=63745 (дата звернення: 19.05.2020).

7. Про затвердження Методики грошової оцінки пам'яток: Постанова Кабінету Міністрів України від 26.09.2002 № 1447. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/rada/show/1447-2002-%D0%BF (дата звернення: 19.05.2020).

Размещено на Allbest.ru