Парламентський контроль: роль та місце парламентських комітетів (на прикладі науки та вищої освіти)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Парламентський контроль: роль та місце парламентських комітетів (на прикладі науки та вищої освіти)

Жиляєв І.Б.

доктор економічних наук, старший науковий співробітник, головний науковий співробітник Інституту вищої освіти НАПедН України

Актуальність. Від того, як організований парламентський контроль (ПК), залежить реальність змісту компетенції (прав та обов'язків) парламенту, його справжнього місця в системі органів державної влади. У різних країнах по-різному законодавчо закріплена роль контрольних функцій парламенту. Порівняльний аналіз показує, що правові норми, що регулюють ПК в різних країнах, не однакові за своїм змістом, різноманітні як в плані фіксації складу підконтрольних суб'єктів, так й контрольних повноважень.

Питання парламентського контролю в Україні протягом останніх років актуалізуються. Зазначене пов'язано з: 1) реформуванням діяльності українського парламенту, перш за все пов'язаного з курсом на євроінтеграцію; 2) збільшенням кількості законів: у 2020 році схвалена чверть законів, що були прийнято протягом 2016-2020 рр.; 3) прийняттям у 2019 р. двох спеціальних законів: а) про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю (03.12.2020 № 1052-IX); б) про внесення змін до Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" щодо парламентського контролю за приватизацією державного майна (02.09.2020 № 853-IX), якими дещо розширено сферу ПК тощо; 4) практикою формування у структурі органів виконавчої влади інститутів позапарламентського державного контролю: освітнього омбудсмена (2018), уповноваженого із захисту державної мови (2019), бізнес-омбудсмента (2014).

Актуальність проблеми підкреслюють висновки, надані у пояснювальній записці до законопроекту № 4131: "законодавче поле, що регулює питання здійснення функції парламентського контролю, містить низку неузгодженостей, колізій та прогалин" [4].

Контрольні функції парламенту.

1) Основні функції парламенту: представницька, законодавча, контрольна закріплені конституційно. Однак, важко відокремити одну функцію від іншої - разом вони формують єдиний інститут, в якому кожна функція включає певні елементи іншої.

2) Парламентський контроль є одним із важливіших елементів державного контролю, він має бути тісно пов'язаним із системою державного контролю, застосовуючи свій оригінальний інструментарій (механізми та інструменти) контролю відповідно до загальних завдань розвитку українського парламентаризму.

3) Правового визначення терміну "парламентський контроль" немає, що негативно впливає на детермінацію ПК. Використовується термін "контрольні функції парламенту", конкретного визначення змісту якого українським законодавством також не надано. Наукові дослідження використовують ці терміни у достатньо широкому змісті.

4) Основні елементи системи ПК відображені фрагментарно в окремих законах України. Комплексного уявлення про систему ПК, відповідної концепції розвитку української системи ПК не сформовано.

5) Функціональна система ПК побудована за принципами централізації - децентралізації, за якими кожний суб'єкт ПК має власні повноваження, що формують складну ієрархію суспільних відносин.

Сутнісні основи парламентського контролю відображені в Резолюції Парламентської асамблеї EURONEST від 09.12.2019. Відповідно до п. "А" преамбули даної Резолюції і відповідно до принципу верховенства права, ефективний ПК є стовпом добре функціонуючої демократії і грає найважливішу роль в демократичному управлінні шляхом сприяння підвищенню якості політики, програм і практик виконавчої влади та надання більшої легітимності цієї політики [6]. При цьому, повноваження з ПК спрямовуються на всю політику і політичні дії уряду, його органів і не повинні обмежуватися реалізацією законів і бюджету виконавчою владою. Тобто, незалежний, необмежений і добре функціонуючий парламент, який володіє своїми конституційними повноваженнями, в тому числі свободою здійснення реального контролю над урядом і його органами, стає головною інституцією зміцнення принципу верховенства права. Неодмінною умовою ефективності ПК виступають оцінки, розслідування та спостереження за державними установами і їх діями з боку організацій громадянського суспільства, ЗМІ та правозахисних установ.

Відповідно до зазначеної Резолюції, при виконанні повноважень ПК в державах-учасницях мають бути розв'язано проблеми: підтримки і розвитку постійної комунікації між урядом і парламентом і готовності уряду бути підзвітним парламенту; зміцнення ПК за допомогою поліпшення координації та співпраці між державними відомствами, парламентом і організаціями громадянського суспільства; зміцнення механізмів звітності для систематичного діалогу між виконавчою владою та парламентом; забезпечення синхронізації між функціями всієї парламентської інфраструктури, оперативними потребами і очікуваннями депутатів, які мають гарантувати повноцінний належний законодавчий та репрезентативний контроль; сприяння підвищенню якості ПК як важливої передумови належного функціонування державного управління та соціально-економічного розвитку; визнання особливої ролі опозиції в здійсненні ПК, забезпечення законодавчо гарантованих прав для депутатів, які не належить до коаліції або більшості; внесення процедурних змін, що дозволяють проведення розширених дебатів про зміст і деталі послідовних конституційних і адміністративних реформ з опозицією та іншими зацікавленими суб'єктами; здійснення ПК за виборчим законодавством; зміцнення свободи слова, незалежності ЗМІ і академічної сфери як головного пріоритету для кращого ПК; посилення ПК над сектором безпеки як сфери особливої уваги тощо [6].

На жаль, є певні зволікання із запровадженням сучасних найкращих практик європейського парламентаризму. Саме тому, актуалізується завдання бенчмаркінгу (Benchmarking) виявлення таких практик, проведення їх аналізу та, у випадку їх сприйняття розробка механізмів трансформації / адаптації для використання в українській практиці.

Джерела права парламентського контролю. Сформована законодавча база із здійснення ПК, яка включає, зокрема: Конституцію України (1996); закони України: "Про статус народного депутата України" (1993), "Про Регламент Верховної Ради України" (2010), "Про комітети Верховної Ради України" (2006), "Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" (2020), "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" (1998), "Про Рахункову палату" (2015) тощо, спеціальні закони, а також постанови Верховної Ради України: "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев'ятого скликання" (2019), "Про структуру Апарату Верховної Ради України" тощо.

Разом з тим, варто звернути увагу на висновки доповіді "Оцінка реалізації внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України" щодо вдосконалення законодавчого забезпечення парламентських реформ: "з 50-ти зареєстрованих законопроектів, які так чи інакше спрямовані на впровадження окремих рекомендацій або стосуються парламентської реформи в ширшому значенні, жоден не був ухвалений в цілому, а лише два пройшли процедуру першого читання" [7; с. 10].

Система ПК. Аналіз теорії та практики ПК дозволяє сформувати уявлення про систему ПК у складі: мети та функцій політики ПК та меж здійснення цього виду контролю, суб'єктів ПК та їх повноважень, об'єктів ПК, інструментарію ПК та його методів.

Суб'єктний склад ПК сформований ієрархічно та включає саму Верховну Раду України (ВРУ), її комітети і тимчасові спеціальні та слідчі комісії, народних депутатів, а також інших фізичних та юридичних осіб, спеціально уповноважених законом здійснювати окремі повноваження ПК.

Об'єкти контролю - підконтрольні органи публічної влади (центральні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи). парламент контроль влада

Предмет контролю - дотримання об'єктом контролю відповідних правових норм: "Комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, здійснюють аналіз практики застосування державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, аналіз відповідності закону прийнятих ними підзакон- них нормативно-правових актів, своєчасності їх прийняття" [1].

Інструментарій ПК - сукупність механізмів і інструментів, застосування яких дозволяє виявляти відхилення в поведінці об'єкту контролю від законодавчо встановлених правових приписів. Так, Закон України "Про комітети Верховної Ради України" виділяє наступні механізми ПК: 1) аналізу практики застосування органами публічної влади законодавчих актів (ст. 24); та участі у: 2) підготовці питань на розгляд ВРУ у зв'язку з виконанням нею контрольних повноважень відповідно до Конституції України (ст. 25); 3) розгляді ВРУ звіту Кабінету Міністрів України (КМУ) про хід і результати виконання схваленої Програми діяльності КМУ (ст. 25-1); 4) розгляді звітів, доповідей та іншої інформації державних органів та посадових осіб (ст. 25-2); 5) проведенні "години запитань до Уряду" у ВРУ (ст. 26); 6) контрольна діяльність у бюджетному процесі (ст. 27); 7) проведенні парламентських слухань у ВРУ (ст. 28); 8) підготовці і проведенні слухань у комітетах (ст. 29); 9) направленні від комітетів запитів до Президента України (ст. 30); 10) відносинах з Рахунковою палатою (ст. 31); 11) відносинах з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (ст. 32); 12) реагуванні на порушення законності (ст. 33); 13) здійсненні передбачених законами погоджень і консультацій, зокрема - щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників відповідних державних органів (ст. 33-1); 14) здійснення спеціальної функції комітету ВРУ, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій ВРУ за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів (ст. 33-2) [1].

Варто зазначити певну неузгодженість з регулювання інструментарію ПК. Так, ст. 223-1 Регламенту ВРУ формує інструментарій розгляду електронної петиції, визначаючи певні дії відповідального головного комітету: порядок розгляду на засіданні, списку запрошених, затвердження висновок про результати розгляду питань, порушених в електронній петиції тощо [2]. Однак, зазначені норми не відображено у Законі України "Про комітети Верховної Ради України".

Законодавча база. Вибір для проведення аналізу законотворчої діяльності у сферах освіти і науки пов'язаний із форсованим розвитком системи законів України, що здійснювалась протягом часу проведення суттєвих реформ у цих сферах (2014-2021 рр.).

Зазначимо, що сфери освіти та науки займають вагоме місце в українській законотворчій діяльності. Сучасний стан та тенденції формування законодавчої бази освіти і науки можна проаналізувати двома методами. По-перше за допомогою розподілу законодавчих документів, згідно юридичної класифікації (або - розподілу нормативно-правових актів згідно класифікатора галузей законодавства України (2004 р.). По-друге, за ключовими словами. Так, в базі даних "Законодавство України", яка станом на 27.03.2021 р. складала більш ніж 251 тис. документів, в розділі 10040 "Вища освіта. Вищі навчальні заклади. Студентські олімпіади та конкурси" було 2365 документів (з них - 107 законів або 4,7%), в розділі 10150 "Наука і наукові заклади" - 3416 документів (з них - 232 закони або 6,9%). Використання пошуку за ключовими словами надає можливість побачити тенденцію збільшення уваги протягом останніх років до формування бази законів України в сферах освіти і науки. Протягом 2014-2021 рр. було прийнято 1588 законів України - майже 23% всіх законів. З них у сфері освіти з ключовим словом "Освіта": у назві 38 (2,4% законів, прийнятих за період); у тексті - 281 (17,7%). У сфері науки з ключовим словом "Наука" відповідно - 15 (0,9%) та 244 (15,3%).

Фактично з вищенаведеного можна зазначити, по-перше, значну увагу парламенту із розвитку законів України у сферах освіти і науки, по-друге, пов'язане з ним - збільшення потреб ПК за виконанням прийнятих законів.

Регламентація здійснення функцій ПК комітетами ВРУ.

ПК - складний і кропіткий процес, який вимагає участі значної кількості учасників, зокрема - експертів, вивчення матеріалів нормативно правового, інформаційно-довідкового і науково-аналітичного характеру, статистичних та інших даних. Підсумкові рішення з ПК формуються і реалізуються парламентом на публічних засіданнях, але їх підготовка забезпечується кропіткою роботою значної кількості суб'єктів ПК, саме тому існують різні організаційні форми його діяльності, однією з основних є комітети і комісії.

Частина 1 статті 1 Закони України "Про комітети Верховної Ради України" визначає: "Комітет Верховної Ради України - орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій" [1]. Законом встановлюються три функції комітетів: 1) законопроекта, 2) організаційна, 3) контрольна.

Правова природа комітетів [і комісій] ВРУ характеризується тим, що вони: 1) є складовою ієрархічної структури парламенту і обов'язковою ознакою парламентаризму; 2) є внутрішніми допоміжними органами ВРУ; 3) визнаються суб'єктами контрольної діяльності парламенту; 4) їх членами можуть бути виключно народні депутати; 5) є колегіальними органами.

Аналіз практики роботи комітетів і комісій ВРУ дозволяє виявити тенденцію до розширення їх функцій взагалі, зокрема - функцій ПК, появи нових функцій, які часто не мають внутрішньо парламентського характеру.

Можна погодитись із висновками згідно з якими доцільно розглядати реформу ПК разом із загальною реформою публічного управління.

Проблема також лежить і у сфері розробки та затвердження річних робочих планів здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади. "Системна робота в цьому напрямку відсутня. Лише окремі комітети самостійно намагаються вдосконалити механізм здійснення нагляду за виконавчою гілкою влади, у тому числі, шляхом розробки типової для конкретного міністерства (або ЦОВВ) форми надання запитуваної інформації".

Особливості діяльності Комітету ВРУ, за яким закріплено повноваження у сферах освіти і науки (у ВРУ VIII скликання (2014-2019 рр.) - Комітет з питань науки і освіти; у ВРУ IX скликання (2019-по цей час) - Комітет з питань освіти, науки та інновацій).

Статистичні дані демонструють достатньо напружену діяльність Комітету (таблиця 1).

Узагальнена інформація із звітів комітету надає можливість зробити висновок, що основна увага комітетів приділялася законопроектній діяльності. Разом з тим, комітети приділяли значну увагу контрольній діяльності: у 2014-2019 рр. контрольним було більш ніж кожне десяте засідання, то у 2019-2021 рр. - майже кожне 12-те.

Таблиця 1

Показники діяльності Комітету ВРУ VIII скликання з питань науки і освіти та Комітету ВРУ IX скликання (ІІ-fV сесії) з питань освіти, науки та інновацій, 2014-2021 рр.

Джерело: [5]

Однак, варто серйозно сприйняти проблеми, пов'язані із якістю законопроектів та так званим "законодавчим спамом": ВРУ та її комітети перевантажені надмірною кількістю законопроектів [4].

Окрім того, виконання комітетами контрольних функцій заважає проблема з "розробки та затвердження річних робочих планів здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади. Системна робота в цьому напрямку відсутня. Лише окремі комітети самостійно намагаються вдосконалити механізм здійснення нагляду за виконавчою гілкою влади, у тому числі, шляхом розробки типової для конкретного міністерства (або ЦОВВ) форми надання запитуваної інформації" [7].

Як приклад складнощів, пов'язаних з виконанням комітетами контрольних функцій можна навести проведення слухань в Комітеті на тему: "Рік акредитації освітніх програм за новою процедурою: підсумки, проблеми, перспективи" 11.03.2021 р. Одним з розглянутих питань, яке викликало значний суспільний інтерес було урегулювання економічної складової процедури акредитації освітніх програм. Як зазначав на слуханнях заступник Міністра освіти і науки України Андрій Вітренко зміна порядку акредитації освітніх програм (ОП) призвела до суттєвого збільшення видатків закладів вищої освіти (ЗВО): за старими правилами загальна сума, необхідна на акредитацію ОП в МОН, становила 2 млн. грн. на рік, за новою процедурою - загальна сума, необхідна на однократну акредитацію всіх ОП вищої освіти в НАЗЯВО складає понад 1 млрд грн на 5 років. При цьому є значні розбіжності в розрахунках вартості цієї адміністративної послуги: згідно обґрунтування НАЗЯВО - 50-62 тис грн/одну ОП, за підрахунками ЗВО - 18-20 тис грн/одну ОП (найбільша кількість ОП, акредитованих одним ЗВО за новою процедурою - 68, що потребує від ЗВО на цю процедуру понад 4 млн. грн. витрат) [5].

Особливості здійснення ПК у сфері науки та освіти.

За Комітетом ВРУ з питань освіти, науки та інновацій було закріплено наступні предмети: освіта; наука, науково-технічна діяльність та наукові парки; правовий статус та соціальний захист наукових, педагогічних і науково-педагогічних працівників; інноваційна діяльність, розвиток високих технологій (крім питань, які віднесені до предметів відання інших комітетів); засади здійснення наукових і науково-технічних експертиз [3].

Рекомендації.

1. Розробити концепцію розвитку ПК ВРУ, узгодженої із сучасними практиками європейського парламентаризму.

2. Забезпечити вдосконалення законодавчого забезпечення ПК шляхом приведення у відповідність Закону України "Про комітети Верховної Ради України" чинній редакції Регламенту ВРУ, розробка законопроекту про парламентський контроль.

3. Провести аналіз дієвості / результативності існуючих правових механізмів здійснення ПК та практики застосування існуючого інструментарію ПК.

4. Розглянути можливість проведення відповідних парламентських слухань та інших заходів із проблем реформування ПК, осучаснення його інструментарію.

Література

1. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 04.04.1995 № 116/95-ВР (Редакція від 01.01.2021) https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/116/95-%D0%B2%D1%80#Text

2. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10.02.2010 № 1861-VI (Редакція від 01.01.2021) https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1861-17#Text

3. Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев'ятого скликання: постанова Верховної Ради України від 29.08.2019 № 19-IX (Редакція від 18.12.2020) https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/19-20#Text

4. Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю, реєстр. № 4131 від 18.09.2020, поданий н.д. Д. Разумковим та іншими http:// w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc41?pf3511=69998

5. Офіційний веб-сайт Комітету ВРУ з питань освіти, науки та інновацій http://kno.rada.gov.ua/

6. Euronest (2019), Resolution by the Euronest Parliamentary Assembly on Parliamentary oversight as a tool to strengthen democracy, accountability and effectiveness of state institutions in the Eastern Partner countries 09.12.2019 № AP102.659v03-00 http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/ upload/bc023780-624a-4f8e-b523-cd54bc3855c0/NEST_8th_resolution_ POL_EN.pdf

7. Заславський О., Ієрусалимов В., Соколова М. Оцінка реалізації внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Київ. Лабораторія законодавчих ініціатив. 2019. 114 с. https://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2019/03/parliament_ roadmap_report_ukr.pdf

Размещено на Allbest.ru