Способи захисту прав приватних осіб в адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний транспортний університет

Способи захисту прав приватних осіб в адміністративному судочинстві

Константий О.В., д.ю.н., професор кафедри конституційного та адміністративного права

Анотація

Стаття присвячена розгляду способів захисту прав приватних осіб в адміністративному судочинстві. Відзначається, що питання про допустимі в діяльності органів адміністративної юстиції способи захисту приватними особами своїх прав, порушених органами публічної адміністрації, постало одночасно з виникненням цього інституту на початку XIX ст. у країнах західної Європи. Досліджено еволюцію способів захисту прав особи у відносинах із публічною адміністрацією в органах адміністративної юстиції на європейських теренах. Підкреслено, що, на відміну від положень Цивільного процесуального кодексу України 1963 р., які стосувалися процедур оскарження рішень, дій і бездіяльності органів і посадових осіб державного управління, в Кодексі адміністративного судочинства України закріплено більш ефективну з погляду варіантів захисту прав особи позовну форму провадження з вирішення публічно-правових спорів. З метою з'ясування питання відповідності передбачених Кодексом адміністративного судочинства України способів судового захисту прав приватних осіб критеріям правової держави та потребам утвердження верховенства права проаналізовано відповідні положення законодавства про адміністративне судочинство Азербайджану, Грузії, Естонії, Латвії, Польщі, Франції, Федеративної Республіки Німеччина.

Зроблено висновок про те, що наведені у ч. 1 ст. 5, ч. 4 ст. 266, ч. 7 ст. 2661 Кодексу адміністративного судочинства України способи судового захисту прав приватних осіб включають у себе засоби захисту, характерні і для провадження по відміні акта (contentieux d'annulation), і для повного адміністративного судового провадження (contentieux de plein juridication). Констатовано існування в адміністративних судів в Україні важливих правозахисних повноважень приймати рішення про стягнення з органу влади коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправним адміністративним актом, якщо така позовна вимога заявляється одночасно з вимогою про визнання протиправним зазначеного акта.

Ключові слова: суб'єктивні права, спосіб захисту, приватні особи, позов, суд, адміністративне судочинство, адміністративний акт.

Abstract

WAYS OF PROTECTING THE RIGHTS OF PRIVATE PERSONS IN ADMINISTRATIVE COURT PROCEEDINGS

The article is devoted to the consideration of ways to protect the rights of individuals in administrative proceedings. It is noted that the question of permissible in the activities of administrative justice ways of protection by individuals of their rights violated by public administration, arose simultaneously with the emergence of this institution in the early XIX century in Western Europe. The evolution of ways to protect the rights of the individual in relations with the public administration in the administrative justice system in Europe has been studied. It is emphasized that in contrast to the provisions of the Civil Procedure Code of Ukraine of 1963, which concerned procedures for appealing against decisions, actions and omissions of public administration bodies and officials, the Code of Administrative Procedure of Ukraine enshrines a more effective form of litigation. In order to clarify the question of whether the ways of judicial protection of the rights of individuals provided by the Code of Administrative Procedure of Ukraine meet the requirements of the constitutional state and the need to establish the rule of law, analyzed the legislation of administrative proceedings in Azerbaijan, Georgia, Estonia, Latvia, Poland, France, Federal Republic of Germany. It is concluded that the ways of judicial protection of the rights of individuals listed in part one of Article 5, part four of Article 266, part seven of Article 266-1 of the Code of Administrative Procedure of Ukraine include remedies, which characteristic of proceedings for cancellation of the act, and for full administrative proceedings. It is stated that administrative courts in Ukraine have important human rights powers to make decisions on recovering funds from the authority to compensate for the damage caused by its illegal administrative act.

Key words: subjective rights, ways of protection, individuals, claim, court, administrative court's proceedings, administrative act.

Визнання неправомірними актів чи дій адміністративно- управлінських суб'єктів. С.О. Корф зауважував, що адміністративний позов як спосіб захисту в адміністративному суді порушеного суб'єктивного права або інтересу, який охороняється правом, історично розвивався зі скарги по начальству та інстанційної [1, с. 473, 474].

На початку XX ст. у країнах західної Європи вже поступово почала впроваджуватися позовна форма адміністративного судочинства. Це уможливило застосування у ньому вже і таких адміністративно-процесуальних способів захисту, що передбачили постановлення судом рішення, яке би практично дозволяло поновити у відповідний доречній формі порушені суб'єктивні публічні права приватної особи. Однак О.М. Кулішер у 1913 р. зауважував, що позовний захист публічних прав громадян на європейському континенті тоді ще не був достатньо розвинутим [2, с. 1, 2].

В.О. Рязановський у 1920 р. писав, що французька адміністративна юстиція на початку XX ст. знала два основні види адміністративного позову: простий (recours ordinaire) та надзвичайний (extraordinaire), і два основні види проваджень: повне (contentieux de plein juridication) і провадження по відміні (contentieux d'annulation). Recours ordinaire передбачав поновлення порушеного суб'єктивного права та за змістом і процедурою був уже аналогічним цивільному позову. Recours extraordinaire називався позовом проти перевищення влади, скаргою на таке перевищення, та містив лише прохання про відміну незаконного акта адміністрації [3, с. 22, 24]. Водночас вчений зауважував, що тоді адміністративний позов майже у багатьох країнах Європи все ще зберігав на характерні риси «відомчої» скарги [3, с. 28, 29]. адміністративний юстиція захист

У радянській державі адміністративна юстиція розглядалася як ворожий інститут буржуазії, а тому не застосовувалася. У 1952 р. О.Ф. Козлов писав, що «права та інтереси громадян захищаються і гарантуються всією системою соціалістичних суспільних відносин, зважаючи на відсутність антагонізму між особистістю і колективом, солідарність інтересів держави і громадян, а тому адміністративна юстиція в радянському праві є зайвою» [4, с. 6, 7].

Однак на початку 1960-х рр. влада СРСР пішла шляхом часткового визнання можливостей громадян оскаржувати до судів у цивільних справах окремі дії суб'єктів управління (неправильності у списках виборців, щодо накладання штрафів, а також деякі інші дії, коли не визначалося іншого порядку оскарження). Такий підхід було застосовано у прийнятому на розвиток союзного законодавства Цивільному процесуальному кодексі 1963 р. УРСР (далі - ЦПК), який зі змінами діяв в Україні до набрання чинності 1 вересня 2005 р. КАС. Згідно з главою 31-А «Скарги на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» ЦПК 1963 р. (в редакції станом на 11 травня 2005 р.) процесуальним засобом захисту прав особи була скарга, за наслідками розгляду якої суд мав повноваження застосувати тільки такі способи судового захисту, як: 1) визнання оскаржуваних рішень, дій чи бездіяльності неправомірними і зобов'язання органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадової чи службової особи задовольнити вимогу заявника й усунути порушення; 2) скасовувати покладений на заявника обов'язок чи застосовані до нього заходи відповідальності; 3) іншим шляхом поновити порушені права, свободи чи законні інтереси заявника (ч. 2 ст. 248-7). Отже, можливості стягнення судом на користь особи із суб'єкта владних повноважень за результатами вирішення справи коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю, ЦПК 1963 р. не передбачав. Тобто цей акт у частині розгляду справ з адміністративних правовідносин визначав у розумінні французької моделі адміністративної юстиції не повне (contentieux de plein juridication) провадження, а провадження по відміні акта (contentieux d'annulation).

На виконання приписів ч. 2 ст. 55 Конституції України при прийнятті КАС України в його тексті було реалізовано суттєво інший підхід. Було розширено перелік допустимих способів судового захисту прав і законних інтересів приватних осіб, порушених органами державної влади, місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами. У КАС було вже закріплено більш ефективну з погляду варіантів захисту суб'єктивних публічних прав позовну форму провадження з вирішення публічно-правових спорів. Особам було надано можливість заявляти до суду вимоги і про відшкодування завданих їм неправомірним управлінням матеріальних збитків (шкоди) [5, с. 291].

На відміну від редакції КАС України, яка діяла до набрання чинності Законом від 3 жовтня 2017 р. № 2147VIII, в якій допустимі способи судового захисту порушених у публічно-правових відносинах прав, свобод та інтересів особи структурно визначалися при унормуванні вимог до змісту позовної заяви (у ч. 4 ст. 105), у чинній редакції Кодексу способи судового захисту визначені вже як загальні нормативні засади адміністративного судочинства (у ст. 5). Тому нині вже ознайомлення з першими статтями КАС України дозволяє з'ясувати перелік допустимих за цим Кодексом способів судового захисту прав особи.

З аналізу приписів п. 6 ч. 1 ст. 5 КАС України випливає, що у Кодексі передбачена повна процедура судового захисту прав особи (contentieux de plein juridication), адже у цих приписах установлено, що, звертаючись до адміністративного суду, особа може просити про захист її прав, свобод або законних інтересів, порушених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, шляхом: прийняття одного з рішень, зазначених у п. 1-4 цієї частини статті (про визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним і скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії) та про стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. На додаток до наведеного у положеннях ч. 2 ст. 5 КАС України передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, котра звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини та громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку суб'єктів владних повноважень.

Водночас із аналізу змісту положень ч. 1 ст. 5 КАС України випливає закріплення у цих положеннях також способів судового захисту прав особи, характерних для простого провадження по відміні акта (contentieux d'annulation). Так, у п. 1 і 2 цієї частини вказаної статті Кодексу установлено, що особа при реалізації права на звернення до суду може просити про захист її прав у спосіб заяви вимог суто про визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень і про визнання протиправним і скасування індивідуального акта чи окремих його положень. Наведене свідчить про те, що за способами судового захисту в чинній нормативній моделі адміністративного судочинства України допускаються і позови повної судової юрисдикції (п. 6 ч. 1 ст. 5 КАС України), і позови про незаконність (recours extraordinaire), прийняття судом рішення за результатом розгляду яких передбачає тільки визнання протиправним і нечинним відповідного оскарженого акта або окремих його положень.

Передбаченим у ст. 5 КАС України способам судового захисту прав особи корелює установлений у ст. 245 цього Кодексу перелік правозахисних повноважень адміністративних судів. Зокрема, у п. 1-6, 10 ч. 2 ст. 245 КАС України установлено, що у разі задоволення позову суд, зокрема, може прийняти рішення про: визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним і скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у п. 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини та громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Крім того, у КАС існує ряд спеціальних норм, які визначають особливості способів судового захисту прав особи в окремих складних адміністративних справах. Так, згідно з ч. 4 ст. 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених ч. 2 цієї статті, може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені ст. 245 цього Кодексу.

До того ж відповідно до Закону від 13 травня 2020 р. № 590-IX КАС України доповнено новою ст. 2661, в якій визначено особливості провадження у справах щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів і фондового ринку та рішень Кабінету Міністрів України стосовно виведення банків з ринку. Згідно з ч. 7 цієї статті суд за результатами розгляду адміністративних справ, визначених ч. 1 цієї статті, може прийняти рішення про: 1) визнання протиправним (незаконним) і скасування індивідуального акта / рішення, визначеного ч. 1 цієї статті, або окремих його положень; 2) стягнення з відповідача (відповідачів) коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправним (незаконним) індивідуальним актом / рішенням, якщо така вимога заявлена позивачем одночасно з вимогою про визнання протиправним (незаконним) і скасування індивідуального акта / рішення; 3) відмову в задоволенні позовних вимог (повністю або частково).

З метою з'ясування питання, чи є наведені вище передбачені у ч. 1, 2 ст. 5, ч. 4 ст. 266, ч. 7 ст.2661 КАС України процесуальні способи судового захисту прав приватних осіб суто національним винаходом або все таки відповідають усталеній на європейському континенті практиці, звернемося до аналізу відповідних норм законодавства про адміністративне судочинство зарубіжних країн.

Так, у § 42 Положення про адміністративні суди ФРН (VwGO) встановлено, що шляхом подання позову може бути досягнуто скасування адміністративного акта (позов про оскарження), а також присудження до прийняття відхиленого або неприйнятого адміністративного акта (позов про присудження). Крім того, за § 43 VwGO допускаються також позови про встановлення існування чи відсутність правовідносин і про нікчемність адміністративного акта [6].

У Франції за способом судового захисту прав особи є адміністративні позови: про незаконність і скасування адміністративного акта (екстраординарні); повної судової юрисдикції, що допускають як захист, так і поновлення порушених суб'єктивних публічних прав (прості позови); щодо інтерпретації адміністративного акта; про застосування репресії. Позов про незаконність адміністративного акту є найвідомішим. Він був сформований у практиці діяльності Державної Ради ще у 1832 р., коли було визнано допустимим звернення до цього органу із запереченнями стосовно неправомірності акта (фактично право на скаргу). Позови повної судової юрисдикції або про визнання права вимоги допускають повноваження адміністративного суду за наслідками їх розгляду ухвалити рішення про відшкодування особі збитків, завданих внаслідок неправомірної діяльності адміністрації. Вони застосовуються для вирішення спорів: про відповідальність адміністрації за неналежне управління, що завдало шкоди особі (наприклад, у зв'язку з порушенням вимог до утримання доріг, шляхів сполучення, невиправданою відмовою в наданні дозволу), з виконання публічних контрактів, із виборчих, податкових правовідносин, стосовно певних об'єктів нерухомості, охорони навколишнього природного середовища, пам'яток історії тощо [7, с. 80, 81, 89-94].

В Азербайджані згідно з ч. 2 ст. 2 Адміністративно- процесуального кодексу в адміністративному судочинстві залежно від способу захисту порушених прав допускаються такі види позовів: про оскарження (скасування або зміну) адміністративного акта, прийнятого адміністративним органом щодо прав і обов'язків особи (позов про оскарження); позови про покладання на адміністративний орган зобов'язання, пов'язаного з винесенням адміністративного акта, і позови про захист від бездіяльності адміністративного органу (позови про примус); про вчинення адміністративним органом певних дій, не пов'язаних із прийняттям адміністративного акта (позови про виконання зобов'язання); позови про захист від незаконного втручання, непов'язаного з винесенням адміністративного акта і яке безпосередньо порушує права і свободи особи (позови про утримання від вчинення певних дій); про наявність чи відсутність адміністративно-правових відносин, а також про визнання адміністративного акта недійсним (позови про встановлення або визнання); про перевірку відповідності закону актів нормативного характеру, за винятком питань, віднесених до повноважень Конституційного Суду Азербайджанської Республіки (позови про перевірку законності); з майнових вимог, пов'язаних із вирішенням адміністративних спорів, а також за вимогами про оплату компенсації за шкоду, завдану незаконними рішеннями (адміністративними актами) або діями (бездіяльністю) адміністративних органів; позови муніципалітетів проти дій органів адміністративного контролю або органів адміністративного контролю проти муніципалітетів [8].

У Грузії предметом адміністративного спору в судах можуть бути: а) відповідність адміністративно-правового акта законодавству Грузії; б) укладення, виконання або припинення адміністративного договору; в) зобов'язання адміністративного органу відшкодувати шкоду, видати адміністративно-правовий акт або здійснити будь-яку іншу дію; г) визнання акта недійсним, встановлення наявності та відсутності права або правовідносин (ч. 1 ст. 2 Адміністративно-процесуального кодексу цієї країни) [9].

Відповідно до норм ч. 1 і 2 ст. 37 Адміністративно- процесуального кодексу Естонії адміністративне судочинство починається в цій країні з подачі суду скарги. Скарга може містити вимоги про: 1) часткову або повну відміну адміністративного акта (скарга про скасування акта); 2) видання адміністративного акта або вчинення дії (скарга про покладання обов'язку); 3) заборону видання адміністративного акта або вчинення дії (скарга про заборону видання акта або вчинення дії); 4) відшкодування шкоди, заподіяної в публічно-правових відносинах (скарга про відшкодування шкоди); 5) усунення протиправних наслідків адміністративного акта або дії (компенсаційна скарга); 6) встановлення нікчемності адміністративного акта, про- типравності адміністративного акта або дії або іншого фактичної обставини, що має значення для публічно-правових відносин (установча скарга) [10].

Повноваження адміністративних судів за результатами вирішення скарг на адміністративні акти у Польщі встановлені у ст. 145 (§ 1) Закону «Про провадження в адміністративних судах», де передбачено, що суд, задовольняючи скаргу на рішення чи розпорядження: 1) скасовує рішення або розпорядження повністю або частково, якщо виявить: а) порушення матеріального права, яке вплинуло на результат справи, б) порушення закону, що спричинило відновлення адміністративного провадження, в) інше порушення положень процедури, якщо вони мали значний вплив на результат справи; 2) оголошує недійсним рішення чи розпорядження, повністю або частково, якщо є причини, зазначені у ст. 156 Адміністративно-процесуального кодексу або в інших нормативних актах; 3) зазначає, що рішення чи розпорядження було видано з порушенням закону, якщо є причини, зазначені в Адміністративно- процесуальному кодексі або в інших нормативних актах. У випадку, наведеному у ст. 145 (§ 1, п. 1 літ. «а» або пункт 2), якщо це виправдано обставинами справи, суд також має повноваження зобов'язати орган ухвалити рішення або розпорядження протягом визначеного строку із зазначенням способу врегулювання справи або її врегулювати, якщо прийняття рішення не залишається на розсуд влади (ст. 145а (§ 1) цього Закону Республіки Польща) [11].

У Латвії відповідно до п. 1 ст. 184 Адміністративно- процесуального закону у заяві до адміністративного суду можуть визначатися вимоги: 1) про видання адміністративного акта; його скасування (повне або часткове, в тому числі про зміну); щодо його дійсності (визнання недійсним чи дійсним, визнання таким, що втратив чинність); про визнання адміністративного акту протиправним; 2) про зобов'язання установи до фактичних дій; 3) про встановлення існування безпосередньо, виходячи зі змісту нормативного акта, конкретних публічно-правових відносин або про їх відсутність (якщо відповідні правові інтереси неможливо захистити за допомогою попередніх видів заяв); 4) про відповідність публічно-правового договору нормам права, його дійсність, укладання або правильність виконання. Також може бути подана заява щодо визнання адміністративного акта незаконним або встановлення процесуального порушення, допущеного у процесі його прийняття, якщо воно спричинило суттєве порушення прав або законних інтересів особи та це є необхідним для заяви вимог щодо компенсації або запобігання повторенню подібних справ. Така заява може бути подана, якщо відповідні правові інтереси не можуть бути реалізовані заявками, зазначеними в п. 1 цієї статті (п. 1 ст.184 цього Закону Латвії) [12]. Отже, способи судового захисту, властиві повній адміністративно-судовій юрисдикції (про відшкодування шкоди, завданої неправомірними рішення, діями публічної адміністрації), у Латвії, на відміну від України, в адміністративному судочинстві прямо не застосовуються.

Такий чином, проведений аналіз дозволяє стверджувати, що наведений у ч. 1 ст. 5, ч. 4 ст. 266, ч. 7 ст. 2661 КАС України перелік способів судового захисту прав, свобод або законних інтересів приватних осіб включає у себе правозахисні засоби, характерні як для провадження по відміні акта (contentieux d'annulation), так і для повного адміністративного судового провадження (contentieux de plein juridication). Оскільки до допустимих способів судового захисту за приписами цих статей КАС України належать також повноваження суду із прийняття рішення про стягнення з відповідача (відповідачів) коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправним (незаконним) індивідуальним актом/рішенням, якщо така вимога заявлена одночасно з вимогою про визнання протиправним (незаконним) і скасування індивідуального акта / рішення. Реалізований у національному КАС підхід до визначення допустимих способів судового захисту суб'єктивних публічних прав загалом відповідає усталеній на європейському континенті практиці врегулювання питань адміністративного судового захисту. Тому передбачені в ч. 1 ст. 5, ч. 4 ст. 266, ч. 7 ст. 2661 КАС України процесуальні способи судового захисту суб'єктивних прав відповідають вимогам функціонування правової держави й утвердження верховенства права в Україні.

Література

1. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. Кн. 2: Очерк действующего законодательства. Кн. 3: Очерк теории административной юстиции / Корф С.А. Санкт-Петербург : Тип. Тренке и Фюсно, 1910. 5і5 с.

2. Кулишер А. Защита субъективных публичных прав посредством иска [отдельный оттиск из журнала «Юридческий вестник», 1913 г., книга IV]. Москва : Типография Г. Лисснера и Д. Собко, 1913. 48 с.

3. Рязановский В.А. Единство процесса : учебное пособие. Москва : Городец, 2005. 80 с.

4. Козлов А.Ф. Основные вопросы теории особого производства по закону от 11 апреля 1937 г. : автореф. дисс. ... кпнд. юрид. наук. Свердловск, 1952. 15 с.

5. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права : навчальний посібник / за заг. ред. Куйбіди P.O., Шишкі- на В.І. Київ : Старий світ, 2006. 576 с.

6. Verwaltungsgerichtsordnung.

7. Вігьє Ж. Адміністративна юстиція / переклад з франц. А. Корнійчука. Київ : Конус-Ю, 2008. 160 с.

8. Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики.

9. Административно-процессуальный кодекс Грузии.

10. Адміністративно-процесуальний кодекс Естонії.

11. Ustawa “Prawo o post^powaniu przed sqdami administracyjnymi”.

12. Адміністративно-процесуальний закон Латвії.

Размещено на Allbest.ru