Роспуск парламента Болгарии: конституционная модель и практика

Сергей Анатольевич Зенкин, доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

Аннотация

Роспуск парламента -- типичный атрибут парламентарных республик, к числу которых относится Республика Болгария. В статье исследуется процедура создания правительства Болгарии, неуспех которой является единственным основанием роспуска Народного собрания. Отражена практика роспуска Народного собрания. В таблице показано в хронологическом аспекте, как осуществлялось формирование правительств за время действия Конституции 1991 г. Проанализирована роль президента в формировании правительства. Делается вывод о том, что в кризисной ситуации весомость полномочий президента возрастает. Автор полагает, что указ президента о роспуске не является неожиданностью и принимается тогда, когда не усматриваются другие решения с целью выхода из политического тупика.

Рассматриваются условия, исключающие возможность роспуска Народного собрания, и правовые последствия роспуска. Приводятся примеры действий президента и парламентских сил, дающие возможность читателю ощутить реалии политической жизни Болгарии. Ключевые слова: роспуск парламента; последствия роспуска; Народное собрание, президент и Совет министров Республики Болгарии; мандат президента на формирование правительства.

Abstract

DISSOLUTION OF PARLIAMENT IN BULGARIA: CONSTITUTIONAL MODEL AND PRACTICE

S.A. ZENKIN,

PhD in Law, Associate Professor of Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Honored Lawyer of the Russian Federation

Профессор В. И. Фадеев, много и плодотворно занимавшийся вопросами парламентаризма и народного представительства, писал, что «именно парламент в силу своего способа формирования и конституционных полномочий как представительного и законодательного органа власти должен выступать высшей легитимной властью в государстве, занимающей доминирующее положение в системе власти народа». ««Однако, -- продолжал он, -- это возможно при наличии высокого духовно-государственного авторитета этого органа, признаваемого народом. В современной России на эту роль в большей степени претендует глава государства -- Президент РФ». В. И. Фадеев был убежден в том, что ««современный этап развития России ставит задачу и усиления функций парламента, и расширения его сотрудничества и взаимодействия с Президентом..., что должно привести к формированию “волевого центра страны”, функционирующего на основе принципов соборности, присущих российской исторической традиции»1.

Настоящая статья посвящена одному из опорных элементов института парламента Болгарии -- страны, имеющей прочные традиции конституционного строительства. Эти традиции дают основания полагать, что конструкция властного треугольника «парламент -- президент -- правительство», созданная в 1991 г и прошедшая через политические ураганы, штормы и просто волнения, сможет еще долгое время подтверждать свою жизнеспособность и находить поддержку у конституционалистов и общества в целом.

Если руководствоваться идеальными представлениями, заложенными в тексте Конституции, то нельзя не согласиться с Э. Друмевой, утверждающей, что «Народное собрание занимает центральное место в конституционной схеме», что «при парламентарной форме правления решающая власть остается у парламента. Парламент есть орган, который принимает решения, формирующие осуществление правительственной политики».

В реальности же правительство в парламентарной республике (что естественно для органа, в который входят ключевые фигуры партий парламентского большинства) стремится играть роль «первой скрипки» и порой подминает парламент под себя. Потому не удивительно заявление президента Республики Болгарии Р Радева, которое он сделал в январе 2018 г после года работы на своем посту: «Парламентарная республика атрофируется. Парламент все больше превращается в нотариат, который только официализирует решения правительства».

Роспуск парламента -- это типичный атрибут парламентарной республики. Его цель -- разрешить конституционный конфликт путем досрочного прекращения деятельности парламента и проверки потенциала «действующих лиц» через голосование избирателей.

В Болгарии роспуск парламента регулируется Конституцией. Законов о парламенте, статусе парламентариев, президенте, правительстве в этой стране нет. Некоторые положения, смежные с институтом роспуска, содержатся в Регламенте организации и деятельности Народного собрания. Важное значение для адекватного применения соответствующих конституционных установлений имеют решения Конституционного суда.

Болгарский опыт свидетельствует, что отсутствие закона о парламенте не является препятствием для разумной реализации конституционной схемы власти. В связи с этим можно провести параллель с Россией.

Многими, в том числе видными парламентариями, выдвигалось предложение принять федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании. Когда в ноябре 2013 г проходила встреча В. В. Путина с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин, В. И. Фадеев, выступая первым после вступительного слова главы государства, сказал, что «с таким предложением трудно согласиться», и никто из двух десятков конституционалистов, участвовавших во встрече, не оспорил эту позицию. В. И. Фадеев исходил (и, думается, вполне справедливо) из того, что «статус Федерального Собрания в целом определяет Конституция, а не законодатель. И поэтому неслучайно Конституция не предусматривает принятие такого федерального конституционного закона. Так же решает Конституция вопрос и о конституционном статусе Президента РФ. Это не забывчивость конституционного законодателя -- это его позиция».

Народное собрание Республики Болгарии, состоящее из 240 народных представителей, избирается на 4 года (ст. 63, ч. 1 ст. 64 КРБ). Досрочное прекращение деятельности парламента происходит в двух случаях: в связи с созывом Великого народного собрания и в связи с роспуском. Возможность самороспуска Народного собрания Конституция не предусматривает.

Великое народное собрание -- это особый орган, состоящий из 400 народных представителей, который (и только он) вправе принять новую Конституцию, внести изменения в особо оговоренные ее положения и решить вопрос об изменении территории страны. Если Народное собрание примет решение о проведении выборов в Великое народное собрание, то с их проведением полномочия парламента (зачастую в связи с этим именуемого в Болгарии как обыкновенное Народное собрание) прекращаются. Великое народное собрание решает только те вопросы, которые обусловили его избрание, но в неотложных случаях исполняет функции и парламента (ст. 157, 158, 160, 162 КРБ).

Роспуск Народного собрания -- прерогатива президента (избирается гражданами на 5 лет). Однако особенность болгарской конструкции заключается в том, что, когда развитие ситуации доходит до точки принятия решения президентом, он не может не распустить парламент, даже если бы и не хотел этого. Таким образом, в Болгарии президент распускает парламент не по своему усмотрению, а в силу требования Конституции.

Другая особенность проявляется в том, что Конституция Болгарии, образно говоря, «бережет парламент»: она устанавливает только одно основание роспуска -- неспособность действующего парламента сформировать новое правительство. Как пишет П. Киров, роспуск следует «только тогда, когда правительственный кризис перерастает в парламентский»11. Иными словами, в Болгарии роспуск парламента и формирование правительства -- две стороны одной медали.

Формирование правительства происходит, во-первых, после конституирования новоизбранного Народного собрания и, во-вторых, в связи с досрочным прекращением полномочий Совета министров (это следующие случаи: выражение парламентом недоверия Совету министров или премьер-министру ; неполучение правительством запрошенного доверия (т.е. отказ парламента в доверии); принятие парламентом отставки правительства или премьер-министра; смерть главы правительства).

Следует согласиться с оценкой Э. Друмевой, согласно которой процедура формирования болгарского правительства -- это «оригинальное решение и вклад в современный конституционализм». Необычность процедуры проявляется в том, как сочетается роль президента и роль парламента.

Президент Болгарии предлагает Народному собранию кандидата для избрания премьер-министром. Однако, осуществляя это полномочие, глава государства существенно ограничен как политическими обстоятельствами (соотношением сил в парламенте), так и самим конституционным алгоритмом.

В Конституции предусмотрено, что президент проводит консультации с парламентскими группами, после чего возлагает обязанность составить правительство на кандидата, названного наибольшей по численности парламентской группой. Если этот кандидат в 7-дневный срок не сможет предложить состав Совета министров, то президент поручает сделать это кандидату, названному второй по численности парламентской группой. Если и в этом случае состав не будет предложен, то президент в 7-дневный срок возлагает выдвижение кандидата на какую-либо следующую парламентскую группу. Когда мандат на формирование правительства реализован успешно, президент предлагает соответствующего кандидата для избрания Народным собранием. Если же согласие по образованию правительства не достигается, то президент назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает новые выборы. Акт, которым президент распускает парламент, определяет и дату выборов (ч. 1--5 ст. 99 КРБ).

Итак, президент обладает свободой усмотрения лишь на этапе вручения третьего мандата. Его решение может способствовать образованию нового парламентского большинства в рамках действующего Народного собрания, а может и свести такую перспективу к минимуму, т.е. «работать» на досрочные выборы.

О возложении мандата и о внесении в парламент предложения об избрании кандидата премьер-министром, о роспуске парламента и назначении досрочных выборов, о назначении служебного правительства президент издает указы. Данные указы, в отличие от многих других, не требуют контрассигнации, т.е. скрепления подписью премьер-министра или какого-либо министра (см. ст. 102 КРБ).

Конституционный суд дал обязательное толкование положений ст. 99 Конституции. В его решении свобода выбора, которую имеет президент на этапе третьего мандата, объясняется необходимостью его активного посредничества. Суд исходит из того, что использованная в Конституции применительно к тре-тьему мандату формулировка «на какую-либо следующую парламентскую группу» предполагает наличие в парламенте более трех групп. Если же он состоит только из трех групп, то президент должен возложить мандат именно на третью по численности группу, независимо от своей оценки того, в состоянии ли она реализовать такой мандат.

Конституционный суд отметил, что на этом этапе президент адресуется к парламентской группе как таковой, а не к выдвинутому ею кандидату, как это происходит с первым и вторым мандатом. Такое отличие объясняется тем, что необходимо дать возможность парламентской группе провести политические консультации, чтобы определиться по конструкции будущей коалиции. (Заметим, что конструкция может быть неординарной. Решение Конституционного суда было вынесено вскоре после того, как стало ясно, что третий мандат, впервые предоставленный на практике, будет использован для формирования правительства во главе со «сторонним», беспартийным премьер-министром.)

Мандат считается реализованным успешно, если кандидат, соответствующий требованиям избираемости, представит президенту структуру и состав Совета министров. Представленные структура и состав не подлежат контролю со стороны президента, самого факта их представления уже достаточно. Предлагаемый состав может быть изменен до голосования Народного собрания.

Парламент сначала избирает премьер-министра, затем по его предложению голосует за принятие структуры Совета министров и за избрание правительства («за вычетом» премьер-министра). Голосование по составу проводится на основе «пакетного принципа», т.е. не по отдельным кандидатурам. Если Народное собрание изберет премьер-министра, но не поддержит его предложения, то он -- в рамках данного мандата -- не имеет возможности предложить новый состав правительства. Считается, что мандат реализован неуспешно, а требуемое Конституцией «согласие по образованию правительства» не достигнуто. В этом случае президент возлагает следующий мандат либо, если конституционные возможности исчерпаны, распускает парламент.

В 2005 г. премьер-министром был избран лидер БСП С. Станишев (из 239 голосовавших 120 «за» и 119 «против»), но предложенные им структура и состав двухпартийного правительства не получили поддержки (соответственно «за» -- 119 и 117 голосов). Тем самым сложилась ситуация, которую предвидел Конституционный суд: мандат завершился неудачей. В рамках второго мандата составить правительство не удалось. Успешным стал третий мандат, когда при активном посредничестве президента-социалиста Г. Пырванова решение было найдено в коалиции трех ведущих парламентских сил: вместе с «группой № 3», предоставившей свой мандат С. Станишеву, объединились и его «группа № 1», и «группа № 2».

Рассмотренный алгоритм действий распространяется на все случаи формирования Совета министров: и после каждых парламентских выборов, и в связи с досрочным прекращением его полномочий. Поэтому, если подаст в отставку правительство во главе с премьер-министром, которого выдвинула крупнейшая парламентская группа, то первый мандат по формированию нового правитель-ства президент обязан адресовать кандидату именно от этой группы, даже если соответствующая партия отказывается в текущий момент от власти.

Такая ситуация имела место дважды: в феврале 2013 г. и декабре 2016 г., когда после отставки правительства, возглавляемого Б. Борисовым, президент возложил именно на него первый мандат по формированию правительства. В обоих случаях были использованы три мандата, все они оказались неуспешными, и парламент был распущен.

За время действия Конституции 1991 г. процедура формирования правительства осуществлялась 15 раз. В 10 случаях она завершилась успешно, в 5 -- роспуском парламента. Из 10 успешных случаев 7 раз было достаточно первого мандата от президента (т.е. премьер-министром стал кандидат, выдвинутый наибольшей по численности парламентской группой), 1 раз успешным оказался второй мандат и дважды окончательный результат достигался с помощью третьего мандата. Из 5 случаев роспуска дважды третий мандат получала парламентская группа, занимавшая по численности позицию ниже третьей: в 1994 г. это была «группа № 5», а в 2016 г. -- «группа № 4».

Следует иметь в виду, что численность парламентских групп, предопределяемая результатами выборов по пропорциональной системе, на протяжении созыва парламента не остается неизменной. Согласно Регламенту организации и деятельности Народного собрания (ст. 15) народный представитель может выйти из парламентской группы или быть исключен из нее. При этом он не вправе войти в состав другой группы. «Независимые» не могут образовать свою парламентскую группу. Можно предположить, что в каких-то случаях при небольшой разнице в численности групп предстоящее предоставление манда-та президентом может послужить дополнительным стимулом к изменению их количественного состава.

Обратим внимание на то обстоятельство, что срок проведения консультаций президента, начинающих процедуру формирования правительства, не ограничен. Соответственно, нет ограничения по времени для возложения первого мандата. Нет и для второго. Но оно установлено для третьего (7-дневный срок после провала второй попытки), что можно оценить как стремление ускорить процедуру.

Отсутствие ограничений для предыдущих этапов кажется не вполне логичным. Предопределенность действий президента в отношении первого и второго мандатов естественным образом должна ограждать его от длительных переговоров и раздумий. Практика свидетельствует, что в данном вопросе чрезмерная медлительность президентам в целом не свойственна. Но, впрочем, есть и пример того, как затягивание процедуры позволяло президенту влиять на ход событий.

В условиях углубляющегося социально-экономического кризиса Народное собрание приняло 28.12.1996 отставку правительства Ж. Виденова (БСП). Парламентская группа «Демократические левые» (образована вокруг БСП) обладала абсолютным большинством мест. Левые определили своего кандидата (Н. Добрев, министр внутренних дел в «ушедшем» кабинете) и заявили о готовности составить сильное обновленное правительство. Однако президент Ж. Желев, чьи полномочия истекали 22.01.1997, так и не предоставил им первый мандат.

Правая оппозиция не желала того, чтобы социалисты вновь возглавили правительство. Вручение мандата, намеченное на 11.01.1997, не состоялось. Произошедшее днем раньше вторжение протестующих в здание парламента продемонстрировало эскалацию конфликта. Ж. Желев заявил, что вручит мандат левым тогда, когда политические силы заключат соглашение о досрочных парламентских выборах и примут антикризисную программу.

Левые получили мандат только 28.01.1997, уже от нового президента П. Стоянова (СДС). Впрочем, он не скрывал, что полученный мандат лучше вернуть. В итоге так и произошло. Ситуация развивалась «обвальным образом»: забастовки, перекрытие дорог... Н. Добреву и лидеру БСП Г. Пырванову стало ясно, что правительство левых не будет жизнеспособным. В последний день 7-дневного срока они отправились к президенту, имея и состав правительства, и письмо с отказом от мандата. Однако по итогам встречи ни тот, ни другой документ у президента не остался. На состоявшемся в тот же день заседании Консультативного совета национальной безопасности, созванном президентом, представители парламентских партий пришли к соглашению о том, что в целях сохранения гражданского мира все они отказываются от мандата на формирование правительства, тем самым открывая дорогу роспуску парламента и досрочным выборам.

События декабря 1996 г. -- февраля 1997 г. наглядно показали, что полномочия президента, хотя Болгария и парламентарная республика, не являются номинальными. В кризисной ситуации их весомость значительно возрастает.

Возложение обязанности по формированию правительства происходит не умозрительно, не только «на бумаге». На практике глава государства реально лично вручает соответствующий документ. При этом зачастую уже известно, что та или иная партия нацелена на досрочные выборы либо понимает, что возможный состав правительства во главе с ее выдвиженцем не пройдет в парламенте. Поэтому нередко на той же церемонии в резиденции президента сразу же следует заявление о возвращении мандата. Например, в преддверии трех последних роспусков Народного собрания сразу же были возвращены 8 из 9 мандатов: в 2013 и 2014 гг. -- все, в 2016 г. -- первый и второй. Это же произошло и с первым мандатом, врученным после выборов 2013 г.

Хронология этапов формирования правительства в годы действия нынешней Конституции и, соответственно, в ряде случаев -- движения к роспуску, отражены в таблице. Незаполненность пяти ячеек во втором столбце объясняется тем, что служебное правительство не подает в отставку перед новоизбранным парламентом. Жирным шрифтом в третьем -- пятом столбцах отмечен тот, кто по итогам данной процедуры возглавил избранный Совет министров (т.е. избранный Народным собранием премьер-министр).

Из таблицы можно увидеть, что сразу после парламентских выборов (всего -- 9 случаев) наиболее быстро были созданы правительства Ф. Димитрова в 1991 г (решения Народного собрания приняты на 5-й день нового созыва) и П. Оре- шарски в 2013 г. (на 9-й день), медленнее всех -- правительство С. Станишева в 2005 г. (на 37-й день).

В рамках одного и того же созыва парламента избрать новое правительство после «падения» предыдущего (т.е. не в связи с парламентскими выборами) удалось только однажды -- это было правительство Л. Берова в 1992 г (временной промежуток между неполучением доверия предыдущим правительством и избранием нового составил 33 дня).

В случае роспуска парламента временной промежуток между принятием парламентом отставки правительства и датой указа о роспуске составил 39 дней в 1994 г, 46 дней в декабре 1996 г -- феврале 1997 г (этот срок разделен надвое между президентами Ж. Желевым и П. Стояновым), 20 дней в 2013 г., 12 дней в 2014 г. и 69 дней в ноябре 2016 г. -- январе 2017 г.

«Рекорд» в 69 дней нуждается в объяснении. Согласно Конституции (ч. 7 ст. 99) «президент не может распустить Народное собрание в последние три месяца своего мандата. Если в этот срок парламент не может составить правительство, президент назначает служебное правительство».

Установленное ограничение (в Болгарии оно единственное) вполне логично. Отсутствие парламента в конце президентской избирательной кампании, во время определения результатов выборов и рассмотрения возможных споров, в период некоего «межвременья» было бы нежелательно, исходя из интересов поддержания устойчивости государственного механизма.