Оценка регулирующего воздействия и риски в праве: опыт России и континентальной Европы

Довольно близкой к российской правовой системе являются правовые системы ФРГ и Франции -- классических стран, входящих в романо-германскую правовую семью. В связи с этим мы рассмотрим, как в процессе ОРВ выявляются возможные правовые последствия вступления нормативных актов в силу, в том числе и правовые риски.

В Германии ОРВ (как с 2015 г. и в России) обязаны проводить все федеральные министерства. Ответственным за контролем качества ОРВ выступает Министерство финансов. Наиболее активным министерствами ФРГ в проведении ОРВ являются Министерство экономики и труда и Министерство внутренних дел, что в общем схоже с Россией. Согласно п. 10.27(1) Положения о Договорно-правовом департаменте МВД России, в число основных функций данного департамента входит «координация и участие в проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, подготавливаемых в системе МВД России».

Здесь нельзя не напомнить, что Германия по форме ее государственно - го устройства -- федерация, особенностью которой является обязательное проведение ОРВ на уровне земель.

Хотя в Германии ОРВ проводится не так давно, здесь уже сложились целые научные школы, исследующие теоретические, методологические и эмпирические проблемы ОРВ, которые возглавляют профессора Высшей школы управления К. Бёрет и Г. Концендорф [Bohret C., Konzendorf G., 2001: 355], профессор юридического факультета Гамбургского университета, директор Центра культурного, конституционного и административного права У. Карпен [Karpen U., 2006: 159]. У. Карпен был первым председателем Европейской ассоциации законодательства, которая в настоящее время носит название «Международная ассоциация законодательства».

Основным документом по ОРВ в Германии является краткое руководство («Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschatzung»), подготовленное в рамках программы модернизации госуправления «Moderner Staat -- Moderne Verwaltung». Согласно данному руководству, ОРВ как процесс правовой оптимизации способствует сокращению объема регулирования, экономичному управлению с ограниченными ресурсами и во избежание экономических потерь при принятии нормативного документа. Также в документе отмечается, что оценка проектов законов должна осуществляться «в соответствии с определенными критериями, такими как стоимость и эффективность» [Bohret C., Konzendorf G., 2001: 6, 7].

Из анализа данного документа следует, что возможные экономические риски выявляются в процессе не только перспективной, но и ретроспективной оценок. Последняя осуществляется главным образом через депутатские запросы, а также через доклады субъектов нормотворчества. При проведении такой оценки эксперты отвечают на вопросы: принял ли «рынок» закон? Если нет, то почему?

ОРВ в Германии не сводится только к выявлению возможных финансовых рисков, поскольку одной из важных задач данного экспертного процесса является определение эффективности правового регулирования в экономической сфере. Результаты данной деятельности не оформляются отдельным документом, как в России или ЕС, поскольку в Германии отчет об ОРВ издается совместно с законом и публикуется в пояснительном меморандуме (записке) к закону.

Интересен также французский опыт регламентации и определения целей в осуществлении ОРВ для выявления возможных правовых рисков. Это объясняется схожестью правовых систем России и Франции (наличие конституции, кодификация законодательства, деление норм права на отрасли и т.д.), а также полномочиями и функционированием высших органов государственной власти (подписание (промульгация) законов президентом, большие полномочия исполнительной власти, фактически зависимый от нее парламент и т.д.). Следует согласиться с исследующей французскую правовую систему М.В. Захаровой, которая отмечает, что во Франции исполнительная власть вмешивается «во все стадии законодательной процедуры» [Захарова М.В., 2017: 152]. Данный тезис подтверждает не только законодательная практика, но и анализ конституционных норм, хотя согласно ст. 24 Конституции Пятой Республики, Парламент контролирует действия Правительства. Далее в данной статье говорится, что Парламент должен оценивать государственную политику.

Однако если посмотрим ст. 47-2 Конституции Французской Республики, то увидим коллизию со ст. 24, поскольку в ст. 47-2 говорится, что Счетная палата помогает Парламенту и Правительству «оценивать все направления деятельности органов публичной власти в интересах населения». Таким образом, к субъектам ОРВ государственной политики кроме Парламента добавились еще Правительство и Счетная палата, что хотя и логично, но противоречит ст. 24 Конституции.

Точнее правовые основы проведения ОРВ во Франции определены в ст. 8 Органического закона № 2009-403 от 15.04.2009 «О применении статей 34-1, 39 и 44 Конституции», в которой отмечается, что «законопроекты являются предметом предварительной оценки регулирующего воздействия, начиная с их составления. Документы, сообщающие о результатах оценки регулирующего воздействия, прилагаются к законопроектам, как только они направляются в Государственный совет». В статье говорится, что данные документы подробно разъясняют оценку экономических, финансовых, социальных и экологических последствий, равно как и финансовых затрат и прибыли, ожидаемые от их положений. В ст. 8 есть еще одна социальная обязывающая норма, согласно которой документы ОРВ должны также содержать «оценку последствий применения предусмотренных положений для всеобщей занятости».

Однако ст. 11 рассматриваемого Закона закрепила исключения, согласно которым ст. 8 не применяется в отношении проектов конституционного пересмотра и финансовых законов (например, о государственном бюджете и о финансировании социального обеспечения).

Нормы Органического закона получают развитие в соответствующих декретах, только в 2013 г. приняты следующие: Декрет 28.02.2013 № 2013-183 в отношении обязательств по соблюдению бдительности при осуществлении онлайн-платежей в целях предотвращения использования финансовой системы для целей отмывания денег и финансирования терроризма; Декрет от 28.03.2013 №2013-266 о социальной номинитивной декларации; Декрет от 9.07.2013 № 2013-606 об изменении положений Экологического кодекса, касающихся рекламы и вывесок. Можно сделать вывод, что французский Парламент уделяет большое внимание приведению законодательства в соответствие с нормами ЕС и разработке дополнительных директив по применению законов.

Не менее интересен и итальянский опыт ОРВ, где первоначально ОРВ была введена как правовой эксперимент законодательным актом № 50 в 1999 г. Дальнейшая ее правовая регламентация была осуществлена директивой премьер-министра в 2000 г. При этом, как и в других странах Европы, при проведении ОРВ в Италии просматриваются особенности: 1) оценке подлежат все законы и подзаконные акты; 2) описываются основные социальные, экономические и юридические основания для введения нового регулирующего акта; 3) повышенное внимание уделяется выявлению и анализу возможных рисков. При этом «относительно анализа рисков не существует каких-либо требований применения техник оценивания, поэтому риски могут быть описаны качественно». Как видим, цели ОРВ в Италии не охватывают экологических рисков, не говоря уже о системных и технологических.

Выводы

В каждом государстве, где осуществляется ОРВ, есть особенности ее проведения, которые обусловлены, прежде всего, целями и задачами, поставленными главным образом правительствами, а также научными и экспертными организациями и только частично -- институтами гражданского общества. В связи с этим правительствам европейских и других государств следует шире привлекать к ОРВ не только общественные институты, представляющие бизнес (торгово-промышленные палаты, РСПП и т.п.), но и потребительские союзы, творческие союзы, правозащитные организации.

Наметилась тенденция к сближению целей проведения ОРВ. Все больше государств в национальном законодательстве закрепляют выявление социальных и экологических последствий при проведении перспективной оценки.

Тенденция в законодательстве европейских государств выявить возможные социальные, экологические и технологические риски хотя и прослеживается, но еще не везде. В этом отношении научное сообщество, исследующее как теоретические, так и инструментальные проблемы, связанные с технологиями проведения ОРВ, должно консолидировать свои силы не только на выработке унифицированных форм закрепления проведения процедуры ОРВ, но и на закреплении данных методов в национальном законодательстве. В итоге это приведет не только к унификации форм и содержания законодательства, к демократизации нормотворческого процесса и правовой конвергенции, но и (что важно!) к эффективности нормативных правовых актов (поскольку способствует предотвращению различных правовых рисков (экологических, технологических, социальных), к предотвращению экологических и технологических катастроф, различных социальных потрясений, связанных с политическими, националистическими, религиозными и другими конфликтами.

В странах Европы практически отсутствуют методики выявления системных рисков, что делает законодательство уязвимым, социально и научно необусловленным, авральным и ситуационным, т.е. направленным на решение хотя и актуальных, но практически сиюминутных задач. Часто мы наблюдаем следующую картину. В законы вносится большое количество изменений и дополнений, при этом изменения вносятся в уже измененные нормы, что вызывает только путаницу, бессистемность, необходимость принятия дополнительных интерпретационных актов. В результате право теряет системообразующие качества -- стабильность, постоянство, регулятивный потенциал.

В Российской Федерации наметилась тенденция, направленная на выявление социальных рисков при осуществлении ОРВ, однако к решению данной проблемы следует подходить комплексно, выявляя не только правовые риски, направленные на ограничение социальных прав, но и криминологические риски, что является более значимым на современном этапе развития социума.

Необходимо существенно изменить подходы к оцениванию законодательства, применяемые в России, поскольку финансово-экономическое обоснование несколько дублирует задачи ОРВ. Его (как во многих европейских странах) следует включить в структуру осуществления ОРВ. При этом ОРВ необходимо проводить для всех без исключения проектов нормативных правовых актов и госпрограмм, что, несомненно, отразиться не только на качестве документов, но и на эффективности правового регулирования.

Библиография

Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / под ред. В.Н. Южакова. М.: Статут, 2004. 64 с.

Архипов Д.А. Распределение договорных рисков в гражданском праве. Экономикоправовое исследование. М.: Статут, 2012. 112 с.

Бабаев М.М. Риски как компонент детерминационного комплекса преступности // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018.N 1. С. 104-110.

Безруков А.С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: дис. ... к.ю.н. Владимир, 2008. 151 с.

Беляев А.Н., Дерман Д.О., Цыганков Д.Б. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия//Проектирова- ние, мониторинг и оценка. 2011. № 1. С. 24.

Блокчейн на пике хайпа: правовые риски и возможности / А.Ю. Иванов, М.Л. Башкатов и др. М.: Изд. Дом Высшей школы экономики, 2017. 237 с.

Воронин В.Н. Уголовно-правовые риски развития цифровых технологий: постановка проблемы и методы научного исследования//Вестник МГЮА. 2018. № 12. С. 73-80.

Голодникова А.Е, Ефремов А.А., Соболь Д.В. и др. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. М.: Центр стратегических разработок, 2018. 192 c.

Голодникова А.Е., Цыганков Д.Б. «Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 7-40.

Дидикин А.Б. Введение / Оценка регулирующего воздействия и нормотворчество: сборник статей. Екатеринбург: Издательское решение, 2018. 50 с.

Ельцов В.Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности: дис. ... к.ю.н. Тамбов, 2009. 163 с.

Захарова М.В. Французская правовая система: теоретический анализ. М.: Проспект, 2017. 284 с.

Крысин Л.П. Иллюстрированный толковый словарь иностранных слов. М.: Эксмо, 2011. 864 с.

Крючков Р.А. Правовое управление рисками: понятие и сущность явления//Вест- ник КГУ им. Н.А. Некрасова. 2015. № 6. С. 153-156.

Лукьянова Е.А. Конституционные риски. Учебно-методическое пособие. М.: Кучко- во поле, 2015. 448 с.

Мадер Л. Оценка законодательства -- вклад в повышение качества законов / Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара 16-17.12.2002 М.: Издание Государственной Думы, 2003. 152 с.

Мамай Е.А. Эффективность правоприменительных процедур (теория, практика, техника). М.: Юрлитинформ, 2012. 224 с.

Мамчун В.В. Культура риска в юридической деятельности//Юридическая техника. 2016. N 10. С. 400-406.

Мартиросян А.Г. К вопросу о риске в гражданском праве Российской Федерации// Современное право. 2009. № 9. С. 60-64.

Найт Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль / пер. с англ. М.: Дело, 2003. 360 с.

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1978. 846 с.

Ойгензихт В.А. Проблема риска в гражданском праве. Душанбе: Ирфон, 1972. 225 c.

Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовых норм //Сов. гос. и право. 1970. N 3. С. 41.

Плетников В.С. Понятие и виды моделей в современной отечественной юриспруденции: теоретико-правовое исследование//Научный ежегодник ИФиП УрО РАН. 2016. Т. 16. Вып. 2. С. 121-135.

Риск в сфере публичного и частного права / под ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. М.: ОТ и ДО, 2014. 310 с.

Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: монография. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 2011.356 с.

Салыгин Е.Н. Моделирование в праве: проблемы и перспективы//Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. № 3. С. 12-35.

Сидоренко Э.Л. Криминологические риски оборота криптовалюты // Экономика. Налоги. Право. 2017. № 6. С. 147-154.

Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. 400 c.

Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М: Норма, 2012. 320 с.

Шахбазян А.А. Понятие и значение правовых рисков в гражданском праве и способы их минимизации//Российский юридический журнал. 2011. №5. С. 128-136.

Bohret C., Konzendorf G. Handbuch Gesetzesfolgenabschatzung (GFA). Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften Taschenbuch 2001. Baden-Baden: Nomos, 355 S. Karpen U. Gesetzgebungslehre -- neu evaluiert / Legistics -- freshly evaluated. 2nd ed. Bd. 12. Baden-Baden: Nomos, 2008, 255 S.

Kuzmin A., Tsygankov D. B. The Emerging Field of Evaluation and the Growth of the Evaluation Profession: the Russian Experience. Canadian Journal of Program Evaluation, 2014, no 3, pp. 87-101.

References

Analysis of Corruption in Legislation: Memo to Expert (2004) V.Yuzakov, ed. Moscow: Statute, 64 p. (in Russian)

Arkhipov D.A. (2012) Distribution of contractual risks in civil law. Economic and legal study. Moscow: Statute, 112 p. (in Russian)

Babaev M.M. (2018) Risks as a component of crime determination complex. Vestnik NizhegorodsckoiakademiiMVD, no 1, pp. 104-110 (in Russian)

Bezrukov A.S. (2008) Legal model as a tool of legal science and practice. Candidate of Juridical Sciences Thesis. Vladimir, 151 p. (in Russian)

Belyaev A.N., Derman D.O., Tsygankov D.B. (2011) Methodical approaches to the metaevaluation of the quality of opinions on regulatory impact assessment. Proiektirovanie, monitoring i otsenka, no 1, p. 24 (in Russian)

Bohret C., Konzendorf G. Handbuch Gesetzesfolgenabschatzung (GFA). Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften Taschenbuch 2001. Baden-Baden: Nomos, 355 S. (in German)

Cherdantsev A.F. (2012) Logical and linguistic phenomena in jurisprudence. Moscow: Norma, 320 p. (in Russian)

Didikin A.B. (2018) Introduction. Regulatory Impact Assessment and Norms-Norms: collection of articles. Ekaterinburg: Solution, 50 p. (in Russian)

Eltsov V.N. (2009) Legal experiment in modern Russia: problems of efficiency. Candidate of Juridical Sciences Thesis. Tambov, 163 p. (in Russian)

Golodnikova A.E., Tsygankov D.B. (2018) “Targeting” of the regulatory impact assessment: international approaches and Russian practice. Voprosy gosudarstvennogo imu- nicipalnogo upravlenia , no 4, p. 40 (in Russian)

Golodnikova A.E., Efremov A.A. et al (2018) Regulatory policy in Russia: main trends and architecture of the future. Moscow: Center for Strategic Research, 192 p. (in Russian) Ivanov A.Yu., Bashkatov M.L. et al (2017) Blocky at the peak of HYIP: legal risks and opportunities. Moscow: HSE Publishers, 237 p. (in Russian)

Karpen U. (2008) Gesetzgebundlehre-neuevaluirt. Baden-Baden. p. 255. (in German) Knight F. (2003) Risk, uncertainty and profit. Moscow: Delo, 360 p. (in Russian)

Krysin L.P. (2011) Illustrated Dictionary of Foreign Words. Moscow: Eksmo, 864 p. (in Russian)

Kryuchkov R.A.(2015) Legal risk management: the concept and essence of the phenomenon. Vestnik KSU, no 6, pp. 153-156 (in Russian)

Lukyanova Ye. A. (2015) Constitutional risks. Moscow: Kuchkovo Pole, 448 p. (in Russian) Kuzmin A., Tsygankov D. B. (2014) Emerging field of evaluation and the growth of the evaluation profession: the Russian experience. Canadian Journal of Program Evaluation, no 3, pp. 87-101 (in English)

Mader L. (2002) Assessment of legislation -- a contribution to improving the quality of laws. Evaluation of laws and the efficiency of their adoption. Papers of the international seminar. Moscow: State Duma Press, 152 p. ( in Russian)

Mamay E.A.(2012) Efficiency of law enforcement procedures (theory, practice, technology). Moscow: Yurlitinform, 224 p. (in Russian)

Mamchun V.V. (2016) Risk Culture in Legal Activities. Yuridicheskaya tekhnika, no 10, pp. 400-406 (in Russian)

Martirosyan A.G. (2009) The issue of risk in civil law of the Russian Federation. Sovre- mennoye pravo, no 9, p. 64 (in Russian)

Oygenzikht V.A. (1972) The risk in civil law. Dushanbe: Irfon, p.225 (in Russian) Ozhegov S.I. (1978) Dictionary of Russian language. Moscow: Russian Language Press, 846 p. (in Russian)

Pashkov A.S., Yavich L.S. (1970) The effectiveness of the law. Sovetskoye gosudarstvo i pravo, no 3, p. 41 (in Russian)

Pletnikov V.S. (2016) Concept and types of models in modern domestic jurisprudence: theoretical legal study. Yearbook of Institute of Physics and Ural Studies, issue 2, pp. 121-135 (in Russian)

Rogacheva O.S. (2011) Efficiency of the rules of administrative and tort law. Voronezh: University, 356 p. (in Russian)

Salygin E.N. (2013) Modeling in law: issues and prospects. Pravo. Zhurnal Vyssheyshko- lyeconomiki, no 3, pp. 13-35 (in Russian)

Sidorenko E.L. (2017) Criminological risks of cryptocurrency turnover. Ekonomika, na- logi, pravo, no 6, p.154 (in Russian)

Shahbazyan A.A. (2011) Concept and significance of legal risks in civil law and ways to minimize them. Rossiyskiy yuridicheskiy zhurnal, no 5, pp. 128-136 (in Russian)

Tikhomirov Yu.A., Lapina M.A. et al (2014) The risk in the field of public and private law. Moscow: Ot i do press, 310 p. (in Russian)

Tikhomirov Yu. A. (2010) Legal regulation: theory and practice. Moscow: Formula law, 400 p. (in Russian)

Voronin V.N. (2018) Criminal law risks of digital technology development: problem statement and methods of research. Bulletin of Kutafin University, no 12, pp. 73-80 (in Russian)

Zakharova M.V. (2017) French legal system: theoretical analysis. Moscow: Prospect, 284 p. (in Russian)

Размещено на Allbest.ru