Дискреционный характер административного акта как обстоятельство, исключающее судебную проверку его законности

Парадоксально, но при таком понимании законного интереса п.3 ч.1 ст.128 КАС РФ утрачивает регулирующий смысл и обрекается на неприменение, ибо административный истец всегда, при любых условиях может указать на какой-либо свой законный интерес (а их бесчисленное множество), который нарушается или, тем более, затрагивается иным образом оспариваемым дискреционным административным актом. Этого не происходит потому, что отмеченная широкая трактовка понятия законного интереса, безосновательно, на мой взгляд, введенного законодателем в правовой оборот наряду с «правами и свободами», не только не имеет распространения в юридической литературе, но и абсолютно не находит поддержки в судебной практике. При изучении судебных решений автору не удалось обнаружить административные дела, где административный истец ставил, а суд обсуждал бы вопрос о нарушении исключительно законных интересов истца. Речь всегда шла о правах, свободах истца либо о его правах, свободах и законных интересах.

Отмечу, что Конституционный Суд Российской Федерации, анализируя содержание п.3 ч.1 ст.128 КАС РФ, не считает необходимым даже упоминать о законных интересах. «Административное процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо (подчеркиваю: права и свободы, без законных интересов. - Ю.С.), ему принадлежат и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения»Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.01.2016 №109-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Даньшина Сергея Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс. Данная позиция содержится также в следующих актах Конституционного Суда Российской Федерации: приведенное выше Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.10.2016 №2170-О// СПС КонсультантПлюс»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.05. 2017 №1024-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Алексеева Бориса Витальевича, Васильева Владимира Дмитриевича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.09. 2017 №1842-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Малюшкина Виктора Митрофановича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 128, пунктом 1 части 1 статьи 194 и статьей 323 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17.07.2018 №1721-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Крайнова Дмитрия Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 128 и частями 15 и 16 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс..

Практический опыт и интуиция подсказывают профессиональным судьям то, что иногда укрывается от взгляда юриста-теоретика, а именно, что «законные интересы вне субъективных прав и юридических обязанностей не существуют» [Черданцев А.Ф., Гунин Д.И., 2013: 12]. П.П. Серков абсолютно правильно, на мой взгляд, отмечает, что субъективным интересам «не находится места в конструкции правоотношения... Законный «интерес» просто обречен на то, чтобы входить в «содержание субъективного права... Иного способа определения законности субъективно возникших интересов просто не существует» [Серков П.П., 2018 (а): 262, 264].

Отсюда следует, что являющаяся данью традициям отечественного, если так можно выразиться, законописания формулировка «права, свободы и законные интересы», используемая в КАС РФ и других нормативных правовых актах, относящихся к деятельности публичной администрации, должна быть сокращена до конституционной формулировки «права и свободы».

5. Практика применения Верховным Судом Российской Федерации пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ: противоречия и перспективы

Уместно отметить, что за несколько лет до издания КАС РФ Пленум Верховного Суда Российской Федерации, разъясняя п.1 ч.1 ст.134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, аналогичный в рассматриваемом аспекте п.3 ч.1 ст.128 КАС РФ, акцентировал внимание судов на том, что отказ в принятии заявления допустим лишь при условии, когда оспариваемый гражданином или организацией административный акт не просто, а «очевидно» не затрагивает их права и свободы. «В случае, когда из заявления не усматривается, что оспариваемое решение, действие (бездействие) явно (курсив мой. - Ю.С.) не затрагивает права и свободы заявителя, судья не вправе отказать в принятии такого заявления»П. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (утратил силу) // СПС КонсультантПлюс.. В пришедшем на смену указанному документу Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27. 09.2016 №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» подобные разъяснения отсутствуют. В настоящее время лишь отдельные суды исходят из того, что «судья вправе отказать в принятии административного иска, только если оспариваемое действие (бездействие) очевидно и бесспорно (курсив мой. - Ю.С.) не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца»Апелляционное определение Московского городского суда от 30.08.2018 по делу №33а-6265 // СПС КонсультантПлюс.. Не в этом ли кроется причина вынесения прямо противоположных решений по практически сходным административным делам?

Так, еще в период действия первого из указанных постановлений граждане Н.А. Плысенко, Л.И. Тормосина, О.С. Зеркальчук и Н.Н. Разинкова, являвшиеся студентами Воронежского филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации», обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлениями о признании незаконным распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 № 2529-р, которым указанный филиал был ликвидирован. По мнению заявителей, оспариваемый административный акт создал препятствия к осуществлению конституционного права на получение высшего образования, нарушил право свободы выбора образовательного учреждения, гарантированное ст.2 Федерального закона от 22.08.1996 №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», противоречит Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (1960) и ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966).

Рассматривая данное дело, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отметила, что закрепленное в п.5 ст.2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» право свободы выбора образовательного учреждения не означает установления запрета на ликвидацию избранного гражданином образовательного учреждения, его филиала, если при этом обеспечивается право свободы выбора других действующих учебных заведений, осуществляющих обучение по соответствующей специальности. Поскольку оспариваемое распоряжение, по мнению Коллегии, не содержит положений, направленных на ограничение прав и возможностей граждан при получении высшего образования, какое-либо противоречие оспариваемого акта Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования и ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах отсутствует.

Коллегия отметила также несостоятельность ссылки заявителей на недоказанность вывода суда о том, что им обеспечено право свободы выбора других действующих учебных заведений, осуществляющих обучение по соответствующей специальности, несостоятельна. Право на свободу выбора образовательного учреждения будет реализовано, в частности, при переводе заявителей с их согласия в федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет». Продолжение обучения в другом филиале университета также не нарушает право выбора заявителей, так как обучение при наличии согласия заявителей будет ими продолжено в том же образовательном учреждении.

В результате Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации вынесла справедливое, на мой взгляд, решение, отказав в удовлет-ворении апелляционной жалобыОпределение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 27.06. 2013 №АПЛ13-243 // СПС КонсультантПлюс.. Как видно, в данном случае вопрос о том, затрагивает ли административный акт права и свободы заявителей, не возник ни в одной судебной инстанции.

Прямо противоположный подход продемонстрирован в следующем, во многом совпадающем по своему содержанию с предыдущим, деле, рассмотренном после признания утратившим силу Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 №2. Гражданин Н. обратился в Полярный районный суд Мурманской области с административным исковым заявлением к Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзору) о признании незаконными действий (бездействия), который определением от 23.03.2016 отказал Н. в принятии административного искового заявления.

В частной жалобе Н. просил указанное определение об отказе в принятии заявления отменить и обязать суд принять административное исковое заявление к производству. Заявитель полагал необоснованным вывод суда о том, что его обращение в суд с иском является защитой нарушенных прав вуза, в котором он проходил обучение, поскольку решениями Рособрнадзора о приостановлении государственной аккредитации нарушаются его права как получателя образовательных услуг. В частности, в результате лишения государственной аккредитации университета он вынужден переезжать за пределы своего населенного пункта в места нахождения образовательных организаций, давших согласие на принятие студентов указанного вуза для завершения обучения.

Судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда определение судьи Полярного районного суда Мурманской области от 23.03. 2016 оставила без изменения, а частную жалобу Н. - без удовлетворения, обосновав свою позицию следующим образом. Отказывая в принятии административного искового заявления, судья, руководствуясь п.3 ч.1 ст.128 КАС РФ, исходил из того, что за восстановлением нарушенного права должен был обратиться сам вуз. Сведений о наличии у заявителя полномочий для обращения в суд с требованием в защиту прав указанного лица в материалах дела не содержится.

Исходя из содержания п.3 ч.1 ст.128 КАС РФ, судебному контролю подлежат только такие акты (решения, действия, бездействие и т.п.), которые нарушают права и законные интересы административного истца. «Применительно к гражданским правам административного истца оспариваемый приказ является юридически безразличным, непосредственно к истцу не относится и соответствующих предписаний в отношении него не содержит (курсив мой. - Ю.С.). Указанные в частной жалобе доводы сводятся к обоснованию взаимосвязи оспариваемого приказа с гражданскими правами и свободами административного истца, направлены на иное толкование закона и не могут повлечь отмену определения. Выводы судьи соответствуют нормам права, и оснований считать их ошибочными не имеется»См.: Апелляционное определение Мурманского областного суда от 21.04.2016 №33а- 1350/2016 II СПС КонсультантПлюс..

Если бы Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 №9 продолжало действовать, суды вряд ли сочли возможным признать оспариваемый в настоящем деле административный акт (вынуждающий молодого человека к смене места жительства для продолжения обучения в вузе, имеющем государственную аккредитацию) явно не затрагивающим его права и, скорее всего, приняли бы административное исковое заявление к производству. Таким образом, на мой взгляд, требуется усиление юридических гарантий доступа граждан и организаций к правосудию.

Возможно, это совпадение, но после выступления автора с докладом по исследуемой в настоящей статье теме на проведенной 20-21.09.2018 Верховным Судом Российской Федерации и Российским государственным университетом правосудия международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития» Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации вынесла по одному из дел кассационное определение от 18.01.2019 №41-КГ18-53, в котором сформулировала очень важную, принципиальную правовую позицию. В п.43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №1 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.04.2019, эта позиция сформулирована следующим образом: «При разрешении вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда не может быть дана оценка действиям и полномочиям административных ответчиков, а также не может быть сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов административных истцов, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при рассмотрении и разрешении административного дела по существу»СПС КонсультантПлюс.. Казалось бы, можно праздновать победу, но согласно ч.2 и 3 ст.310 КАС РФ одним из оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное истолкование закона, в том числе без учета правовой позиции, содержащейся исключительно в постановлениях Президиума Верховного Суда Российской Федерации, а не в утвержденных им обзорах судебной практики. Поэтому без законодательных решений здесь не обойтись.

Заключение

Изложенное убеждает в целесообразности исключения из ч.1 ст.128 КАС РФ пункта 3, в соответствии с которым судья отказывает в принятии административного искового заявления, если из административного искового заявления об оспаривании административного акта, решения, действия или бездействия публичной администрации «не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца».

Предлагаемая законодательная мера позволит привести КАС РФ в соответствие с положениями ч.1 и 2 ст.46 Конституции Российской Федерации, не устанавливающими каких-либо барьеров для проверки судом законности оспариваемых административных актов. Опасения насчет того, что данный шаг будет иметь следствиями посягательство судебной власти на независимость власти исполнительной, а также чрезмерное увеличение судебной нагрузки, представляются безосновательными. Лишение административного усмотрения предусмотренного п.3 ч.1 ст.128 КАС РФ иммунитета от судебного контроля приблизит отечественное правосудие к европейским стандартам. Как это может выглядеть в наших условиях, показывает следующий пример из практики Европейского Суда по правам человека.

Офисные помещения ассоциации-заявителя и дома четырех других заявителей располагаются недалеко от дорог с интенсивным движением и перекрестков в Гамбурге (ФРГ). В 2001 г. заявители потребовали у Федерального бюро автомобильного транспорта и водителей обязать производителей автомобилей принять специальные меры для уменьшения вдыхаемых выбросов дизельных автомобилей, но их требование в конечном счете было отклонено. Заявители затем предъявили иск в административные суды, который был окончательно отклонен после того, как суды пришли к выводу, что критические объемы пылевых выбросов, предусмотренные немецким законодательством, соответствовали европейским стандартам и что позитивные обязательства государства не требовали от властей принимать специальные меры, на которых настаивали заявители.

Как указал Европейский Суд по правам человека, заявители, по существу, оспаривали уклонение государства от надлежащей защиты их здоровья. Однако даже если шум или иные загрязнения, серьезно влияющие на здоровье лица, могут вызывать вопросы с точки зрения ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), Конвенция как таковая прямо не предусматривает права на чистую и тихую окружающую среду. Заявителями не оспаривалось, что государство приняло определенные меры для снижения выбросов дизельных транспортных средств. Выбор средств решения проблем окружающей среды находится в рамках свободы усмотрения государства, и заявители не доказали, что, отказываясь принять специальные меры, требуемые ими, государство превысило свои дискреционные полномочия, не установив справедливого равновесия между интересами граждан и общества в целом.

Рассмотрев жалобу, Европейский Суд по правам человека признал ее явно необоснованнойСм.: Информация о Решении Европейского Суда по правам человека от 12.05.2009 по делу «Гринпис Е.В.» и другие (Greenpeace E.V and others) против Германии» // СПС КонсультантПлюс.. В то же время нельзя отрицать, что все органы судебной власти продемонстрировали в настоящем случае уважительное, бережное отношение не только к правам, но и к законным интересам граждан в широком их понимании.

В качестве резюме отмечу, что реализация обоснованного в настоящей статье предложения об исключении из ч.1 ст.128 КАС РФ пункта 3 будет способствовать «очеловечиванию» российской судебной системы, усилению действенности судебного контроля за законностью административной деятельности и, следовательно, повышению доверия граждан к органам публичной власти и их представителям.

Библиография

1. Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования // Советское государство и право. 1975. N8. С. 13-21.

2. Бланкенагель А., Хартвиг М., Малльманн О., Пуделька Й., Вебер Й. Административно-процессуальный кодекс: концепция, модельный закон и комментирование. Берлин: Berliner Wissenschafts-Verlag, 2014. 206 с.

3. Боннер А.Т., Квиткин В.Т. К вопросу о соотношении административной и судебной деятельности // Вестник МГУ. Сер. Право.1972. N 5. С.13-22.

4. Дюрягин И.Я. Применение норм советского права и социальное (государственное) управление (теоретические проблемы): дис. ... д.ю.н. Свердловск, 1975. 398 с.

5. Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка. Т.1. М.: АСТ, 2005. 1168 c.

6. Зеленцов А.Б. Конституционализация административного права в России: теоретические проблемы // Административное право и процесс. 2018. N 12. С. 12-21.

7. Иванов А.А. Дело «Общество “Монаб” против Правительства города Москвы и других» / Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: избранные постановления за 2006 год с комментариями / под ред. А.А. Иванова. М.: Статут, 2012. С. 163-172.

8. Кобалевский В.Л. Очерки советского административного права. Харьков: Гос. изд-во Украины, 1924. 258 с.

9. Конституция СССР и расширение судебной защиты прав граждан//Советское государство и право. 1978. N 11. С. 63-67.

10. Мельников А.А. Право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц // Советское государство и право. 1978. N 11. С. 68-74.

11. Николайчик В.М. США: полицейский контроль над обществом. М.: Наука, 1987. 197 с.

12. Серков П.П. Административное право, административное судопроизводство и механизм правоотношения // Журнал административного судопроизводства. 2016. N 1. С. 14-24.

13. Серков П.П. (а) Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования). Часть первая: Грани правового неведомого. М.: Норма, 2018. 512 с.

14. Серков П.П. (б) Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования). Часть вторая: Очертания правовой универсальности; Часть третья: Закономерность правовых закономерностей. М.: Норма, 2018. 1088 с.

15. Черданцев А.Ф., Гунин Д.И. Интересы законные, противозаконные и незаконные // Российское правосудие. 2013. N7. С. 12-21.

16. Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1973. 132 с.

17. Шульце Г., Тихомиров Ю.А., Хинов С. и др. Аппарат управления социалистического государства. Ч. 2. М.: Юрид. лит., 1977. 351 с.

References

1. Bakhrakh D.N., Bonner A.T. (1975) Administrative Justice: Development and the Problem of Improvement. Sovetskoe gosudarstvo ipravo, no 8, pp. 13-21 (in Russian)

2. Blankenagel A., Hartwig M., Mallmann O., Podelka J., Weber J. (2014) Administrative Procedure Code: Concept, Model Law and Commenting. Berlin, 206 p. (in Russian)

3. Bonner A.T., Kvitkin V.T. (1972) On the Question of the Relationship between Administrative and Judicial Activities. Vestnik MGY, seria Pravo, no 5, pp. 13-22 (in Russian)

4. Chechot D.M (1973) Administrative Justice: theoretical issues. Leningrad: University Press, 132 p. (in Russian)

5. Cherdantsev A.F., Gunin D.I. (2013) Interests are legal, illegal and illegal. Rossiiskoe pra- vosudie, no 7, pp. 12-21 (in Russian)

6. Dyuryagin I.Y. (1975) Application of norms of the Soviet law and social (state) management (theoretical problems). Doctor of Juridical Sciences Thesis. Sverdlovsk, 398 p. (in Russian)

7. Ivanov A.A. (2012) Case of The Monab Society v. Moscow City Government and Others. Pravovie pozicii Prezidiuma Vishego Arbitrazhnogo Suda: Izbrannie postanovleniya za 2006 s kommentariyami. Moscow: Statut, pp. 163-172 (in Russian)

8. Kobalevsky V.L. (1924) Essays on Soviet administrative law. Kharkov: Gosizdat Ukrainy, 258 p. (in Russian)

9. Melnikov A.A. (1978) The right of citizens to appeal against the actions of officials to a court. Sovetskoe gosudarstvo ipravo, no 11, pp. 68-74 (in Russian)

10. Nikolaychik V.M. (1987) SShA: Police Control over Society. Moscow: Nauka, 197 p. (in Russian)

11. Serkov P.P. (2016) Administrative law, administrative legal proceedings and the mechanism of legal relations. Zhurnal administrativnogo sudoproizvodstva, no 1, pp. 14-24 (in Russian)

12. Serkov P.P. (2018) Legal Relationship (Theory and Practice of Modern Legal Regulation). Part. 1: The Edge of Legal Unknown. Moscow: Norma, 512 p. (in Russian)

13. Serkov P.P. (2018) Legal Relationship (Theory and Practice of Modern Legal Regulation). Part 2: Outlines of Legal Universality; Part. 3: Regularities of Legal Laws. Moscow: Norma, 1088 p. (in Russian)

14. Schulze G., Tikhomirov Y.Z., Khinov S. etc. (1977) Management Apparatus of the Socialist State. Part 2. Moscow: Yuridicheskaya literatura, 351 p. (in Russian)

15. The Constitution of the USSR and the expansion of judicial protection of the rights of citizens (1978) Sovetskoe gosudarstvo ipravo, no 11, pp. 63-67 (in Russian)

16. Zelentsov A.B. (2018) The Constitutionalization of Administrative Law in Russia: theoretical issues. Administrativnoe pravo iprocess, no 12, pp. 12-21 (in Russian)

Размещено на allbest.ru