Дерегуляція у сфері правового регулювання земельних відносин або нова "Земельна конституція"

Ключевые слова: дерегуляция, децентрализация, земельные отношения, земля, объединенные территориальные общины, коммунальная и государственная формы собственности.

Abstract

Significant changes in legislation are taking place over time, which lead to a new challenge for communities, opportunities for development, filling their own budgets, building a policy on the rational use of such an important and limited resource - land.

The changes provide for the redistribution ofpowers in the field of land management in terms of their territorial affiliation, as well as the redistribution of powers in terms of control over the use and protection of land. The powers of the State Geocadastre are also changing due to the deregulation of a number of current functions, for example, the state examination of land management documentation is being abolished. One of the most important innovations in the procedure offorming the site is the abolition of the state examination of land management documentation.

The article reflects that the Law affects a broad layer of regulation of land relations and makes significant changes in the legal field of land.

Keywords: deregulation, decentralization, land relations, land, united territorial communities, communal and state forms of ownership.

Основна частина

Постановка проблеми. 27 травня 2021 р. набула чинності більшість норм Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин». Цим законом передбачено децентралізацію, реформування системи державних органів з управління земельними ресурсами, розширення повноважень громад та виключення дублювання управлінських процедур. Це дасть можливість власникам та підприємцям зекономити час та кошти, а також мінімізувати корупційні ризики.

Саме дерегуляція в земельних відносинах передбачає скасування зайвих бюрократичних процедур, тому одним із пріоритетів є перетворення Держгеокадастру на сервісно-орієнтовану службу, яка буде надавати послуги всім зацікавленим особам. Ключову роль у такому процесі відіграє уже згаданий Закон України «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який вносить багато нового в життя громад, представників професійної спільноти й органів виконавчої влади. Для розуміння всіх норм та правильного трактування закон потрібно розглядати в комплексі з цілим пакетом законів та законопроектів земельної реформи, що викликає у суспільстві чималі інтриги та непорозуміння, що вказує на актуальність даної теми.

Аналіз наукових досліджень і публікацій. У юридичній науці питання дерегуляції земельних відносин розглядається вкрай рідко. Термін «дерегуляція» («дерегулювання») поширився в Україні у 2015 р. із прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)». Деякі аспекти дерегуляції земельних правовідносин досліджували протягом останніх років у національній юридичній науці такі науковці: Т Коваленко, П. Кулинич, В. Носік, В. Уркевич, М. Шульга та ін. Однак у земельно-правовій доктрині відсутні комплексні дослідження дерегуляції земельних правовідносин, визначення її напрямків та ефективності, що надзвичайно актуально для сьогодення.

Метою статті є дослідження дерегуляції у сфері правового регулювання земельних відносин, детальний опис особливостей здійснення дерегуляції із прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин».

Виклад основного матеріалу дослідження. Впродовж всієї земельної реформи в Україні гостро стоїть питання щодо фінансово-промислової олігархізації, колективізації сільськогосподарських земель та їхня парцелізація з одночасними процесами аграрно-орендної латифундації, офшорно-економічної маніпуляції, корупційної централізації владних функцій і повноважень органами виконавчої влади й максимальної регуляції всіх суспільних відносин, природно-ресурсної монополізації, мінімізації повноважень територіальних громад, ліквідації малого і середнього бізнесу, ворожої окупації АР Крим та інших частин державної території як землі, що є об'єктом права власності Українського народу відповідно до ст. 13 Основного закону держави [9; 10, с. 22]. Спроба подолати ці негативні явища припадає на 2015 р., коли в Україні розпочинаються процеси дерегуляції земельних правовідносин. Того самого року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)», яким внесено зміни до Законів України «Про оренду землі», «Про особисте селянське господарство», «Про землеустрій», «Про державну експертизу землевпорядної документації», «Про охорону земель». Деякі приписи, спрямовані на дерегуляцію земельних правовідносин, містяться в інших Законах України, зокрема: ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоціночних робіт» від 2 жовтня 2012 р., ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції в агропромисловому комплексі» від 8 грудня 2015 р., ЗУ «Про внесення зміни до статті 1861 Земельного кодексу України щодо спрощення процедури погодження проекту землеустрою» від 11 лютого 2015 р., ЗУ «Про внесення зміни до Земельного кодексу України щодо удосконалення механізму передачі земельних ділянок, відчужених для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 8 грудня 2015 р., ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення прозорості у сфері відносин власності з метою запобігання корупції» від 14 липня 2015 р., ЗУ «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 26 листопада 2015 р. та ін. [9].

28 квітня 2021 р. Верховна Рада України прийняла Закон №1423-ІХ «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який набув чинності 27 травня. Саме через масштаби та важливість змін, що вносить цей Закон України, його почали називати «Земельна Конституція». У зв'язку з цим вносяться кардинальні зміни до 6-ти кодексів України та 24 законів України, зокрема:

- найбільше змін до Земельного кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Водного кодексу України, Лісового кодексу України, Цивільного кодексу України, Кодексу України про надра;

- до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», «Про місцеві державні адміністрації», «Про землеустрій», «Про меліорацію земель», «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про оренду землі», «Про охорону земель», «Про оцінку земель», «Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів», «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», «Про страхування», «Про нотаріат», «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «Про природно-заповідний фонд України», «Про заставу», «Про іпотеку», «Про нафту і газ», «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», «Про Державний земельний кадастр», «Про охорону культурної спадщини».

У юридичній літературі дерегуляція земельного законодавства визначається як перехід до такого типу правового регулювання земельних відносин, який би забезпечував зменшення кількості контактів між посадовими особами органів влади і підприємцями та іншими особами у процесі вирішення останніми питань набуття і здійснення прав на землю [11, с. 49].

Суть такого типу правового регулювання полягає у зменшенні використання законодавцем таких правових засобів, як встановлення заборон і заходів юридичної відповідальності, покладення обов'язків, скасування необгрунтованих документів і дозволів.

Окремі законодавчі новації щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин викликають сумніви щодо готовності органів державної влади прийняти виклики сучасності. Насамперед змін зазнають повноваження Держгеокадастру у зв'язку з дерегуляцією низки сьогоднішніх функцій. Держгеокадастр із своїми територіальними органи втрачають свою частину повноважень, зокрема: розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, скасовується державна експертиза землевпорядної документації, при цьому вся система Держгеокадастру перетворюється на сучасну сервісну службу.

Законодавець передбачає передачу земель державної власності за межами населених пунктів до комунальної власності органів місцевого самоврядування. Ще з 2002 р. органи місцевого самоврядування розпоряджались землями в межах своїх населених пунктів, а це приблизно 12% території України. Відтепер органи місцевого самоврядування будуть повноцінними господарями своїх земель з правом володіння, користування та розпоряджання. Однак передбачається обмеження у використанні земель територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Виняток становлять землі, які необхідні державі для виконання її функцій і не переходять у власність громади:

- землі Міністерства оборони України;

- землі, які на праві постійного користування перебувають у державних підприємств;

- землі природозаповідного й природоохоронного призначення;

- землі під об'єктами нерухомості, що перебувають у державній власності;

- землі, щодо яких є рішення про передачу в постійне користування державним підприємствам.

Контроль за землею перетворюється у більш ефективну дворівневу систему контролю за використанням та охороною земель:

Перший рівень - органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за найбільш поширеними порушеннями на своїй території (самовільне захоплення та нецільове використання земель). Тобто розширення повноважень органів місцевого самоврядування буде у сфері контролю за використанням та охороною земель. Місцеві ради прийматимуть рішення про здійснення контролю за використанням та охороною земель в обсязі, передбаченому Законом, і отримуватимуть повноваження для своїх виконкомів у сфері контролю за використанням та охороною земель громади замість обмеженого самоврядного контролю, що скасовується. Земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів, які здійснюють розпорядження земельними ділянками відповідно до їхніх повноважень. Органам місцевого самоврядування надано можливість прийняти до свого штату інспекторів з контролю за використанням й охороною земель.

Зміну цільового призначення земель віднесено до компетенції ради громади. З розробкою комплексного плану просторового розвитку громади можна буде змінити цільове призначення земельної ділянки відповідно до розробленої містобудівної документації.

Важливим у змінах є збереження мовчазної згоди на розробку проекту землеустрою тільки на випадки формування земельних ділянок, на яких розташовані будівлі та споруди. На всі інші випадки вимагатиметься дозвіл на розробку, сформований на підставі проекту землеустрою зі строком 10 робочих днів. Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок не погоджуватимуться, а тільки затверджуватимуться органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених у ст. 122 Земельного кодексу України.

Відповідно до закону, поділ та об'єднання земельних ділянок, які перебувають у користуванні, можливі лише за згодою землекористувача чи заставодержателя та нотаріально посвідчені. Об'єднувати земельні ділянки дозволено з єдиним цільовим призначенням.

Відчужити земельну ділянку сільськогосподарського призначення, яка перебуває у приватній формі власності, можна буде лише за договорами купівлі-продажу, дарування, довічного утримання, спадкового договору, міни, шляхом внесення до статутного (складеного) капіталу чи шляхом звернення стягнення на них. Також передбачено, що «земельні ділянки сільськогосподарського призначення, отримані у спадщину юридичними особами, які відповідно до Земельного кодексу не можуть набувати їх у власність, підлягають відчуженню протягом одного року».

Другий рівень - Держгеокадастр здійснює нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, а також контроль у громадах, де органи місцевого самоврядування не здійснюють контрольні функції.

Відповідно до положень цього проекту акта, урядовці переконують, що буде скасовано державну експертизу землевпорядної документації, звужено сферу застосування погодження документації із землеустрою, забезпечено дерегуляцію загалом у сфері, яка стосується проведення землевпорядних робіт.

Проте деякі функції Держгеокадастру будуть залишені ще на деякий час, з метою вдосконалення роботи з державної реєстрації земельних ділянок та переходу до запровадження пілотного проекту щодо надання сертифікованим інженерам-землевпорядникам можливості внесення до Державного земельного кадастру відомості про земельні ділянки.

З метою забезпечення здійснення державної реєстрації земельних ділянок на належному рівні, без регіональних відмінностей та необгрунтованих відмов існують сумніви щодо відповідальності державних реєстраторів. Для цього потрібно проводити роботи щодо підвищення на законодавчому рівні відповідальності державних реєстраторів, створення процедури оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності.

Прийняття вищезгаданого закону позначиться на:

- наданні відомостей документації із землеустрою статусу публічних, відкритих та загальнодоступних даних;

- інтеграції та уніфікації землевпорядної, топографо-геодезичної та картографічної діяльності;

- запровадженні страхування професійної відповідальності виконавців робіт із землеустрою як альтернативи державному контролю;

- зменшенні вартості робіт та тривалості часу, що витрачається на виконання процедур, пов'язаних з проведенням землеустрою;

- зменшенні ризиків хабарництва та корупції.

Висновки. Аналізуючи таку тематику, потрібно наголосити, що народні характеристики Закону «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» дають йому назву «Земельна конституція», «Дерегуляція землеустрою», «Земельна децентралізація», оскільки він регламентує такі інструменти, які в комплексті створюють сприятливі умови для розвитку територій громад. Разом з інструментами комплексного просторового планування території територіальних громад, що передбачені Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», новий Закон дає можливість людині бути повноцінним господарем на своїй території, а саме:

- зареєструвати в Державному земельному кадастрі межі території територіальної громади;

- здійснити облік ресурсів громади;

- зарезервувати території для розвитку;

- запровадити прозорі підходи в сфері землеустрою та містобудування;

- запланувати можливі зміни цільового призначення земель;

- забезпечити ефективне використання та охорону всіх земель [8; 9; 13].

Надані органам місцевого самоврядування повноваження - це велика відповідальність за ресурси своєї громади. Підходити до цих питань потрібно комплексно з вирішенням питань управління територіями і необхідно пам'ятати, що ресурси громади - це джерело задоволення потреб мешканців громади та створення привабливих умов проживання на своїй території.

Відкритими все ще є питання щодо: правової обізнаності громадян; запровадження рекомендацій щодо вирішення земельних спорів; публікації даних про ціни на основі укладених угод та пілотного про - єкту з масового оцінювання земель; державного аграрного реєстру; правових гарантій повної відкритості та доступності документації із землеустрою, публічності її розгляду; виправлення помилок у земельному кадастрі; необхідності довнесення до ДЗК відомостей про ділянки, права на які виникли до 2013 р.

Враховуючи думку і твердження науковців та практиків, погоджуємося з тим, що необхідно удосконалити законодавство про оцінювання земель, а саме [1]:

виключити зі складу землеоціночних робіт економічну оцінку земель, яка є застарілою і, як показує світовий досвід, її використання недоцільне;

у сфері оцінювання земель уточнити склад суб'єктів оціночної діяльності з метою ліквідації законодавчої колізії щодо реєстрації виконавців землеоціночних робіт у реєстрі сертифікованих інженерів - землевпорядників, яка помилково запроваджена в 2015 р.;

надати статус публічної інформації технічній документації з бонітування ґрунтів та нормативного грошового оцінювання земельних ділянок, а також звітам про експертну грошову оцінку земельних ділянок державної та комунальної власності, а також у разі оцінювання земельних ділянок для цілей оподаткування, нарахування і сплати інших обов'язкових платежів.

Як видно, Закон зачіпає широкий пласт регулювання земельних відносин і вносить суттєві зміни в правове поле земельної сфери. Звісно, кожен із напрямів вимагає більш детального аналізу, тому це питання і надалі є відкритим для обговорення.

Список використаних джерел

закон дерегуляція земельний правовий

1. Брикайло Ю. Дерегуляція у сфері земельних відносин (законопроект №2194). 9.10.2020. URL: https:// dreamdim.ua/uk (дата звернення: 03.06.2021).

2. Глітинецький О. Закон 1423 (проєкт 2194) - нова «Земельна Конституція». Децентралізація, 02.06.2021. URL: https://decentralization.gov.ua/news/13604 (дата звернення: 04.06.2021).

3. Дерегуляція у земельній сфері є необхідною передумовою перетворення Держгеокадастру на сервісно орієнтовану службу. Урядовий портал. 01 лютого 2021 року. URL: https://www.kmu.gov.ua/news (дата звернення: 04.06.2021).

4. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин: Закон України від 28.04.2021, №1423-IX. Верховна Рада України, 2021 URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1423-20tfText (дата звернення: 01.06.2021).

5. Земельний кодекс України від 25.10.2001 №2768-Ш. Відомості Верховної Ради України, 2002. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2768-14/page (дата звернення: 03.06.2021).

6. «Землю - громадам». Які корупційні схеми зруйнує передавання земель у комунальну власність. Економічна правда. 15 березня 2021. URL: https://www.epravda.com.ua/projects/zemlia-mozhlyvost ei/2021/03/15/671926/

7. Зигрій О., Бутрин-бока Н. Особливості запровадження ринку землі в Україні: юридичний аспект. Право-ua. 2021. №1. Ст. 136-142 (дата звернення: 30.05.2021).

8. Zyhrii О. Organizational and Legal Mechanism of Land Reform Completion in Ukraine. Studia Prawnoustrojowe. Olsztynie. 2020. №47. Р. 239-246. URL: https://wpia.uwm.edu.pl/czasopisma/sites/ default/files/uploads/Studia_Prawno_Ustrojowe/2020/47/237-246.pdf (дата звернення: 21.03.2021).

9. Коваленко Т. Дерегуляція земельних правовідносин: позитивні та негативні аспекти. Історико-пра - вовий часопис. 2016. №2 (8). URL: https://core.ac.uk/download/pdf/153586972.pdf (дата звернення: 03.06.2021).

10. Zyhrii O., Kovalchuk Yu. Legal Basis of Land Market Regulation in Modern Ukraine. Eurasian Academic Research Journal 2/2018. p. 22-27 (дата звернення: 03.06.2021).

11. Кулинич П.Ф. Дерегуляція і децентралізація як ціннісні орієнтири розвитку земельного законодавства України на сучасному етапі. Альманах права. 2015. Вип. 6. С. 48-54 (дата звернення: 02.06.2021).

12. Резнікова Катерина. Комплексне просторове планування та земельна децентралізація. Можливості громад в контексті нового Закону. 27.05.2021. URL: https://decentralization.gov.ua/news/13587 (дата звернення: 05.06.2021)

13. Тіньовий ринок землі: найбільш поширені схеми розкрадання. Економічна правда. 18 січня 2021. URL:https://www.epravda.com.ua/publications/ 2021/01/18/670091 (дата звернення: 01.06.2021).

References