Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS – COV-2, та її наслідками: дискусійні аспекти правової природи

Токарева Катерина Олегівна,

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник НДІ правового забезпечення інноваційного розвитку, доцент кафедри правоохоронної діяльності та поліціїстики ХНУВС

Анотація

У статті автором зосереджено увагу на з'ясуванні правової природи Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS - COV-2, та її наслідками. Підкреслено, що наразі правова природа Фонду COVID-19 є дискусійною. На наш погляд, видатки, які здійснюються за рахунок коштів акумульованих у ньому мають здійснюватись з резервного фонду бюджету за встановленою законодавством процедурою. Також не зовсім логічним вбачається встановлення темпоральної обмеженості функціонування Фонду. Наголошено, що запроваджений Урядом механізм розподілу коштів Фонду COVID-19 є доволі складним, деякі положення залишилися поза увагою законодавця.

Ключові слова: бюджет, структура бюджету, фонд бюджету, резервний фонд, спеціальний фонд, Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, правова природа.

Аннотация

Токарева Екатерина

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ правового обеспечения инновационного развития НАПрН Украины, доцент кафедры правоохранительной деятельности и полициистики ХНУВД

Фонд борьбы с острой респираторной болезнью COVID-19, вызванной коронавирусом SARS - COV-2, и ее последствиями: дискуссионные аспекты правовой природы

В статье автором сосредоточено внимание на выяснении правовой природы Фонда борьбы с острой респираторной болезнью COVID - 19 вызванной коронавирусом SARS - COV-2, и ее последствиями. Подчеркнуто, что сейчас правовая природа Фонда COVID-19 является дискуссионной. На наш взгляд, расходы, осуществляемые за счет средств, аккумулированных в нем, должны осуществляться из резервного фонда бюджета по установленной законодательством процедуре. Также не совсем логичным представляется установление темпоральной ограниченности функционирования Фонда. Отмечено, что введенный Правительством механизм распределения средств Фонда COVID-19 является довольно сложным, некоторые положения остались без внимания законодателя.

Ключевые слова: бюджет, структура бюджета, фонд бюджета, резервный фонд, специальный фонд, Фонд борьбы с острой респираторной болезнью COVID-19, правовая природа.

Abstract

Tokarieva Kateryna

PhD, Senior researcher of the Scientific and Research Institute of Providing Legal Framework for the Innovative Development of NALS of Ukraine, Associate Professor of Law Enforcement and Police Kharkiv National University of Internal Affairs

COVID-19 acute respiratory disease fund caused by coronavirus SARS-COV-2 and its consequences: discussive aspects of the legal nature

Problem setting. The budgets that make up the budget system of our state have a horizontal and vertical structure. The horizontal structure of the budget provides for the separation of such elements as revenues and expenditures, and the vertical - general and special funds. Note that the category «fund» is multifaceted and is used by many branches of law. It is significant that the legal problems of regulation of budget funds were the subject of scientific analysis for L.K. Voronova, O.O. Dmytryk, D.A. Musabirova, Z.I. Peroshchuk, A.A. Sattarova, etc., but it should be noted that the development of public relations, which are the subject of budget law, contributes to the formation of new funds as elements of the vertical structure of the budget. For example, in the context of the exacerbation of the socio-economic crisis with the widespread spread of respiratory disease COVID-19, the state faces new challenges in ensuring adequate funding for measures to combat the coronavirus. To this end, the Fund for the control of cute respiratory disease COVID-19 caused by SARS-CoV-2 coronavirus and its consequences was established within the state budget.

The purpose of the article is to determine the legal nature of the Fund for the Control of Acute Respiratory Disease COVID-19 caused by the coronavirus SARS-COV-2, and its consequences.

Article's main body. It is emphasized that the legal nature of the COVID-19 Fund is currently debatable. It should be noted that the analyzed Fund was formed unscheduled due to a sudden outbreak of coronavirus disease and the need to finance unplanned expenses. Thus, the Fund has clearly defined areas of use of funds accumulated in it. However, this Fund does not have its own sources of formation. This indicates a certain similarity of the above-mentioned Fund with the reserve fund of the budget, and not with the special one, as the funds allocated as part of the special fund of the budget have their own revenues and specific goals, not general ones.

Conclusions. In our opinion, expenditures made at the expense of the funds accumulated in it should be made from the reserve fund of the budget according to the procedure established by law. It is also not entirely logical to establish the temporal limitation of the Fund's functioning. It is emphasized that the mechanism of distribution of funds of the COVID-19 Fund introduced by the Government is rather complicated, some provisions have been left out of the legislator's attention.

Keywords: budget, budget structure, budget fund, reserve fund, special fund, COVID-19 Acute Respiratory Disease Control Fund, legal nature.

Основна частина

Постановка проблеми. Бюджети, які становлять бюджетну систему нашої держави, мають горизонтальну та вертикальну структуру. Горизонтальна структура бюджету передбачає виокремлення таких елементів, як доходи та видатки, а вертикальна - загальний та спеціальний фонди. Зазначимо, що категорія «фонд» є багатоаспектною й використовується багатьма галузями права. Показово, що правові проблеми регулювання бюджетних фондів були предметом наукового аналізу для Л.К. Воронової, О.О. Дмитрик, Д.А. Мусабірової, З. І. Перощук, А.А. Саттарової та ін., однак необхідно відзначити, що розвиток суспільних відносин, які становлять предмет бюджетного права, сприяє формуванню нових фондів як елементів вертикальної структури бюджету. Приміром, в умовах загострення соціально - економічної кризи із широким розповсюдженням респіраторною хворобою COVID-19 перед державою постали нові виклики щодо забезпечення належного фінансування заходів боротьби з коронавірусом. Задля цього у складі державного бюджету було створено Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS - CoV-2, та її наслідками.

Метою статті є визначення правової природи Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS - COV - 2, та її наслідками.

Виклад основного матеріалу. Показово, що бюджет дозволяє мобільно перерозподіляти грошові кошти завдяки «незакріпленим» джерелам доходів бюджету за конкретними статтями видатків. Однак ця перевага бюджету в окремих випадках перетворюється в його недолік, оскільки витрати на деякі конкретні програми виявляються, як правило, урізаними. Тому значення грошових фондів зростає в умовах нестабільності економічних відносин, зростання соціальних видатків держави. Можливо, як раз цим і керувався законодавець розподіляючи бюджет на загальний і спеціальний фонди [9, с. 118-119]. При цьому слід враховувати, що законодавець й дотепер не регламентує критерію, за яким бюджетні фонди поділяються на загальний та спеціальний.

Одним із таких критеріїв можна виділити наявність (або ж навпаки - відсутність) цільового спрямування коштів, акумульованих у таких фондах. Приміром, кошти, що мобілізуються до загального фонду бюджету, не мають конкретного цільового призначення - вони формують централізований фонд держави, за рахунок якого уряд фінансує державні потреби, передбачені поточними фінансовими планами. Таким чином, можна говорити про те, що саме із загального фонду фінансуються поточні видатки бюджету, а за рахунок спеціального - капітальні [9, с. 128-129]. Фактично, саме характер здійснюваних видатків виступає чинником для поділу фондів бюджету на вказані види.

Для з'ясування правової природи Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS - COV-2, та її наслідками (далі - Фонд) розглянемо правовий механізм його функціонування. Порядок використання коштів аналізованого Фонду затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 22 квіт. 2020 р. №302 (далі - Постанова №302). [7]. На підставі аналізу положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» [5] робимо висновок про те, що цей фонд формується у складі загального фонду державного бюджету. У п. 1 Постанови №302 також зазначено, що цей Фонд створюється у складі державного бюджету на період дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України зазначеної хвороби, та протягом 30 днів з дня відміни дії карантину [7]. На наше переконання, такий підхід не є обґрунтованим. За такого підходу виникає темпоральний розрив між закінченням карантину та виконанням взятих раніше бюджетних зобов'язань.

Також зазначимо, що аналізований Фонд був сформований позапланово у зв'язку з раптовим спалахом короновірусної хвороби й необхідністю фінансування незапланованих видатків. Так, Фонд має чітко визначені напрямки використання коштів, зокрема, до них віднесено такі: 1) заходи, спрямовані на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, та на боротьбу з її наслідками, (закупівля товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення зазначених заходів, включаючи закупівлю медичних послуг за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення, придбання обладнання для приймальних відділень опорних закладів охорони здоров'я в госпітальних округах, для відділень екстренної (невідкладної) медичної допомоги, що входять до багатопрофільних лікарень, для медичних амбулаторій, фельдшерсько-акушерських і фельдшерських пунктів у сільській місцевості та проведення капітального ремонту, реконструкції цих приміщень, покращення транспортного сполучення, будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування державного, місцевого значення); 2) надання грошової допомоги громадянам, зокрема, особам похилого віку, у зв'язку з негативними наслідками поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19; 3) надання фінансової допомоги Фонду соціального страхування і Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття на поворотній або безповоротній основі; 4) надання трансферту Пенсійному фонду України; 7) поповнення резервного фонду державного бюджету та ін. [7, п. 2].

Деякі з наведених напрямків фінансування Фондом, на нашу думку, є суперечливими. Наприклад, одним з таких напрямків є «поповнення резервного фонду державного бюджету». Справа у тому, що резервний фонд є обов'язковою складовою загального фонду державного бюджету України. Відповідно до ч. 1 ст. 24 Бюджетного кодексу України резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету [1]. При цьому порядок використання коштів резервного фонду бюджету регламентовано постановою Кабінету Міністрів України від 29 берез. 2002 р. №415 [8]. У вказаному акті також містяться напрямки та умови використання коштів з резервного фонду бюджету. Зокрема, до таких напрямків використання коштів віднесено здійснення заходів: (а) з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного, соціального характеру; (б) заходів, пов'язаних із запобіганням виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію техногенного та природного характеру або пом'якшення її можливих наслідків; (в) заходів, пов'язаних із підготовкою та проведенням позачергових виборів народних депутатів України; (г) інших непередбачених заходів, які відповідно до законів можуть здійснюватися за рахунок коштів бюджету, але не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету, тобто на момент затвердження бюджету не було визначених актами Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної ради, місцевої держадміністрації, виконавчого органу відповідної ради підстав для проведення таких заходів [8, п. 6]. Як вбачається, заходи, пов'язані із поширенням хвороби COVID - 19 цілком підпадають під напрямки фінансування резервного фонду.

Також на підставі аналізу Порядку №302 зазначимо, що Фонд COVID - 19 має цілі й напрямки фінансування, однак не має власних джерел формування. Це свідчить про певну схожість вищевказаного Фонду саме з резервним фондом бюджету, а не зі спеціальним, оскільки фонди, які виокремлюються у складі спеціального фонду бюджету, мають власні доходи та специфічні цілі, а не загальні. Крім

того, констатуємо, що правовий механізм функціонування Фонду є доволі складним. Зупинимося на розгляді деяких аспектів. Так, для отримання коштів з Фонду міністерства, обласна, Київська міська держадміністрація та інші органи державної влади повинні подати звернення до Кабінету Міністрів України. При цьому у ньому слід зазначити такі відомості: (1) напрям спрямування коштів фонду та їх обсяг; (2) головний розпорядник коштів державного бюджету; (3) заходи, які передбачається здійснити за рахунок коштів Фонду; (4) умови виділення коштів з фонду (на поворотній або безповоротній основі); (5) пропозиції щодо умов і гарантій повернення виділених коштів з фонду на поворотній основі; (6) інформація про можливість (неможливість) фінансового забезпечення відповідних заходів за рахунок інших джерел та можливі наслідки в разі, коли кошти не будуть виділені з фонду. Також до звернення додаються фінансово-економічні розрахунки та обґрунтування щодо необхідного обсягу коштів фонду [7, п. 3]. Показово, що законодавець не встановлює підстав та / або умов, за яких виділення коштів з такого Фонду державного бюджету відбувається на поворотній чи безповоротній основі. Крім того, у Порядку виділення коштів з Фонду не передбачено підстав для відмови у задоволенні звернення про виділення грошових коштів. На нашу думку, регламентація цього аспекту має принципове значення, оскільки це впливає на подальший розвиток правовідносин між суб'єктами.

Згідно з п. 5 аналізованого Порядку Кабінет Міністрів України відповідно до пріоритетності спрямування коштів фонду та з урахуванням поданої Мінфіном інформації щодо загального обсягу виділених коштів з фонду та їх залишку відповідно до прийнятих рішень Кабінету Міністрів України протокольним рішенням доручає міністерству, до компетенції якого належить питання забезпечення реалізації напряму (далі - розробник) разом із заінтересованими органами розглянути звернення та підготувати проект рішення Кабінету Міністрів України про виділення коштів з фонду [7].

Звернення та додані до нього матеріали про виділення коштів з Фонду розглядається розробником разом із заінтересованими органами у тижневий строк, після цього готується проект рішення Кабінету Міністрів України про виділення коштів з фонду. У разі потреби Кабінет Міністрів України може скоротити строк розгляду звернення та підготовки проекту рішення про виділення коштів з фонду. У проекті рішення обов'язково зазначаються: (а) головний розпорядник та у разі потреби відповідальний виконавець бюджетної програми; (б) напрям спрямування коштів фонду, визначений відповідно до п. 2 Порядку; (в) назва нової бюджетної програми (включаючи трансферти місцевим бюджетам) або код і назва бюджетної програми, за якою у державному бюджеті затверджені бюджетні призначення (у разі виділення коштів за напрямами спрямування коштів фонду, передбаченими абз. 2 (в частині закупівлі медичних послуг за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення), 8 і 9 п. 2 цього Порядку); (г) обсяг коштів у грошовому виразі (тис. гривень) та його економічна сутність (видатки споживання (з них - оплата праці, комунальні послуги та енергоносії), видатки розвитку і кредитування бюджету); (д) умови надання та повернення коштів фонду (у разі виділення коштів на поворотній основі); (е) у разі виділення коштів у вигляді трансфертів місцевим бюджетам - також їх обсяг у розрізі місцевих бюджетів; (є) положення про надання доручення щодо: забезпечення відповідним головним розпорядником погодження рішення про виділення коштів з фонду з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету; внесення Мінфіном в установленому порядку змін до розпису державного бюджету після зазначеного погодження [7, п. 8].

У разі прийняття Кабінетом Міністрів України про виділення коштів з Фонду у головного розпорядника бюджетних коштів виникають певні обов'язки. Так, спочатку головний розпорядник повинен погодити відповідне рішення з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету (копія рішення додається до звернення разом із фінансово-економічними розрахунками та обґрунтуваннями), а також головний розпорядник повідомляє у триденний строк Мінфіну про коди економічної класифікації видатків бюджету, коди класифікації кредитування бюджету та відповідні обсяги коштів, що виділяються з фонду, згідно із зазначеним рішенням.

Після погодження відповідного рішення Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету головний розпорядник надсилає його Мінфіну для внесення в установленому порядку змін до розпису державного бюджету, закріплення за новою бюджетною програмою кодів програмної та функціональної класифікації видатків і кредитування бюджету. Далі головний розпорядник отримує довідку про внесення змін до розпису державного бюджету й розробляє і затверджує документи, що застосовуються у процесі виконання державного бюджету та передбачені Порядком складання, розгляду, затвердження та основними вимогами до виконання кошторисів бюджетних установ, а також паспорт бюджетної програми або зміни до паспорта бюджетної програми в установленому законодавством порядку.

Вже після отримання грошових коштів головний розпорядник зобов'язаний щомісячно (до 5 числа) звітувати перед Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету та Мінфіном, подавати інформацію про використання коштів фонду, а у разі виділення коштів з фонду на поворотній основі - також інформацію про їх повернення до державного бюджету [7, п. 12]. Крім того, відповідно до п. 14 Порядку головні розпорядники забезпечують використання виділених з фонду коштів, не допускаючи наявності кредиторської заборгованості на 30 день з дня відміни дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, за новими бюджетними програмами, відкритими відповідно до прийнятих рішень про виділення коштів з фонду, крім випадків виділення коштів за напрямом спрямування коштів фонду, передбаченим абз. 9 п. 2 Порядку.

З огляду на викладене можемо констатувати, що процедура виділення коштів з Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками характеризується наявністю низки етапів. Зокрема, йдеться про такі: (а) ініціація виділення грошових коштів (подача звернення про виділення коштів до Кабінету Міністрів України міністерствами, обласними, Київської міською держадміністрацією та іншими органами державної влади; (б) розгляд звернення та підготовка проекту рішення Кабінету Міністрів України про виділення коштів; (в) погодження з усіма заінтересованими органами проекту рішення та його розгляд Кабінетом Міністрів України; (г) прийняття рішення Кабінетом Міністрів України про виділення коштів з Фонду. Крім того, необхідно акцентувати увагу на наявності відповідних додаткових обов'язків для головних розпорядників бюджетних коштів після прийняття Кабінетом Міністрів України про виділення коштів з Фонду.

Показово, що незважаючи на чітке закріплення вичерпного переліку напрямків можливого фінансування за рахунок коштів, акумульованих у Фонді, має місце спрямування коштів на цілі не передбачені законодавством. В цій ситуації йдеться про нецільове використання бюджетних коштів. Наприклад, Державному агентству автомобільних доріг з Фонду було виділено 35 млрд. грн. для здійснення будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення за бюджетною програмою 3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» на безповоротній основі (видатки розвитку), що становить 53% загального обсягу Фонду. З одного боку, в умовах пандемії держава та органи місцевого самоврядування мають всіляко сприяти забезпеченню вільного та швидкого доступу швидкої допомоги до осіб, які потребують допомоги лікарів. Однак, з іншого боку, - ремонт доріг не є метою створення аналізованого Фонду. Більше того, відповідно до приписів чинного бюджетного законодавства у складі спеціального фонду державного бюджету створено Державний дорожній фонд. При цьому згідно з ч. 3 ст. 24 2 Бюджетного кодексу України, одним із напрямків спрямування коштів Державного дорожнього фонду закріплено фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення.

Постановою КМУ від 22 лип. 2020 р. №623 видатки за бюджетною програмою Мінфіну 3511380 «Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS - CoV-2, та її наслідками» збільшено на 2,6 млрд. грн. (до 66 млрд. грн.) за рахунок зменшення видатків на обслуговування державного боргу [4]. На підставі ґрунтовного дослідження виконання Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік» Рахункова Палата наголошує, що загалом у звітному періоді (січень-вересень 2020 р.) КМУ прийнято низку рішень про виділення коштів із Фонду COVID-19 головним розпорядникам бюджетних коштів на суму 66 млрд грн, із яких на умовах повернення 3,1 млрд гривень. При цьому КМУ розподілив увесь обсяг коштів Фонду COVID-19 вже в липні, однак прора - хунки при підготовці таких 27 рішень призвели до прийняття Урядом рішень про перерозподіл раніше виділених коштів. Зокрема, унаслідок виділення коштів в обсягах, більших від потреби, КМУ постановами від 08 лип. 2020 №592 та від 22 лип. 2020 №623 зменшив видатки за бюджетними програмами: а) Мінекономіки для надання фінансової допомоги Фонду соціального страхування на випадок безробіття для виплати по частковому безробіттю - на 2 млрд. грн.; б) Мінсоцполітики на виплату допомоги на дітей фізичним особам - підприємцям, які обрали спрощену систему оподаткування і належать до першої та другої груп платників єдиного податку, - на 0,5 млрд. грн. [2]. Це свідчить про те, що цільове призначення коштів не дотримано.

Крім того, зазначимо, що у Законі України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» [] не передбачено виділення коштів саме до досліджуваного Фонду, хоча пандемія й карантин у зв'язку з COVID-19 триває й дотепер. У Додатку №3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2021 рік» [6] йдеться лише про надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на заходи, спрямовані на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS - CoV-2. Як вбачається, надання субвенцій не охоплюються напрямками спрямування коштів, визначених у Постанові КМУ №302 [7].

Висновки. Підбиваючи підсумки, зазначимо, що наразі правова природа Фонду COVID-19 є дискусійною. По-перше, на наш погляд, видатки, які здійснюються за рахунок коштів акумульованих у ньому мають здійснюватись із резервного фонду бюджету за встановленою законодавством процедурою. По-друге, не зовсім логічним вбачається встановлення темпоральної обмеженості Фонду. По-третє, запроваджений Урядом механізм розподілу коштів Фонду COVID-19 є доволі складним, деякі положення залишилися поза увагою законодавця. Процедура виділення коштів є досить тривалою та передбачає погодження кожного проекту рішення про виділення коштів із усіма заінтересованими органами, а також із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Також необхідно акцентувати увагу на відсутності критеріїв, за якими Кабінет Міністрів України задовольняє звернення, що надходять від органів влади.

Література