Європейські стандарти морської політики та розвиток морської доктрини України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЄВРОПЕЙСЬКІ СТАНДАРТИ МОРСЬКОЇ ПОЛІТИКИ ТА РОЗВИТОК МОРСЬКОЇ ДОКТРИНИ УКРАЇНИ

К.М. Мішеглина

аспірантка кафедри морського та митного права Національного університету «Одеська юридична академія»

Вступ

Розглядаючи питання морської політики та її адміністрування, слід базуватися на їх розумінні як комплексного та інтегрованого явища, яке охоплює як внутрішні, так і зовнішні функції держави. Морська політика повинна розглядатися не лише як внутрішня політика, орієнтована на досягнення національних цілей, вона також включає більш широкі питання прав та обов'язків прибережної держави відповідно до сучасного міжнародного правопорядку, що регулює океанські простори (Hong, 1995, p. 97).

Саме права та обов'язки держави, які витікають з положень міжнародно-правових актів з морських питань, є визначальними щодо напрямів державної морської політики. Слід зазначити, що базова Конвенція ООН з морського права 1982 року (United Nations Convention on the Law of the Sea 1982, UNCLOS'82) категорією «морська держава» не користується, а містить згадки про «прибережну державу», «державу-архіпелаг», «державу, яка перебуває у географічно несприятливому положенні».

UNCLOS'82 практично зрівняла обсяг правоздатності держав, які мають вихід до моря, й тих, які його не мають. Така позиція є результатом договірної практики держав і відповідає інтересам внутрішньоконтинентальних і прибережних країн. Так, UNCLOS'82 закріплює такі права внутрішньоконтинентальних держав: право мирного проходження через територіальне море (ст. 17); право експлуатації відповідної частини залишку допустимого улову живих ресурсів у виключних економічних зонах прибережних держав (ст. 69); свобода відкритого моря (ст. 87); право судноплавства (ст. 90); право на використання ресурсів міжнародного району морського дна (ст. 141). З огляду на викладене морською державою може бути і країна, яка географічно не має виходу до морського узбережжя. Нині 44 держави не мають виходу до Світового океану (16 - в Африці, 14 - у Європі, 12 - в Азії, 2 - у Південній Америці). Усі ці країни відповідно до положень UNCLOS'82 можуть розвивати напрям економічної діяльності, пов'язаний зі Світовим океаном, формувати та реалізовувати державну морську політику.

Практична реалізація морської політики відбувається через адміністративні повноваження держави та її компетентні органи, на які покладено виконання вимог, зумовлених міжнародними зобов'язаннями та внутрішнім законодавством країни. Саме морська адміністрація є одним із елементів загальної національної морської політики. Об'єктом морської адміністрації в рамках загальної морської діяльності країни є забезпечення уряду механізмом, який дозволяє йому задовільно та ефективно брати на себе функції, встановлені морським законодавством країни. Ці функції включають імплементацію вимог міжнародних морських конвенцій і національних правил та регламентів (Vanchiswar, 1996, p. 6-7).

З огляду на завдання, які вирішуються морською адміністрацією, можна окреслити найбільш типові напрями реалізації морської політики:

1) реєстрація суден під національним прапором;

2) сертифікація моряків відповідно до міжнародних стандартів;

3) огляд суден під національним прапором та інспекція суден під іноземними прапорами щодо дотримання вимог безпеки та захисту морського природного середовища;

4) розслідування морських інцидентів, які мали наслідком людські жертви, загибель судна або іншу серйозну шкоду;

5) співробітництво з іншими агенціями, урядовими та неурядовими інституціями щодо безпеки на морі;

6) міжнародне співробітництво з міжнародними організаціями та відповідними агенціями інших держав (Abdalla, 2009, p. 20-21).

Слід зазначити, що перелічені вище питання відповідають більш вузькому розумінню морської політики, яке обмежене питаннями торгівельного мореплавства, морських ресурсів та захисту морського природнього середовища. Існують і більш широкі підходи, за якими до морської політики включаються інші питання, наприклад розвиток морських портів, суднобудування, військові аспекти морської діяльності тощо. Крім того, важливим фактором для аналізу морської політики держави є той факт, що основні принципи, шляхи та способи її реалізації знаходять своє відображення у національному морському законодавстві, у програмних документах (стратегіях, доктринах, планах).

національна морська політика міжнародний договір адміністрування

1. Інтегрована морська політика ЄС: основні акти та підходи до планування

Процеси глобалізації та інтеграції ЄС з одночасним посиленням глобальної конкуренції та інтенсивним освоєнням морських ресурсів створюють передумови для формування та реалізації ЄС спільної морської політики. З огляду на це пропонується розглядати морську політику ЄС, а не окремих країн цього інтеграційного економічно-політичного утворення. На нашу думку, основним чинником реалізації морської політики ЄС є уніфікований інтегральний підхід до управління в рамках національних держав ЄС.

На початку XXI ст. політика ЄС в області морської діяльності складалася з окремих, часто не пов'язаних між собою галузевих політик. На нашу думку, уніфікація підходів до реалізації морської політики в ЄС була реалізована у контексті підвищення конкурентоздатності ЄС на глобальному ринку. Вважаємо, що ці тенденції прослідковуються і на сучасному етапі формування морської політики України.

Ключовим елементом, якому була приділена належна увага наднаціональних структур ЄС, були ринок перевезень усіма видами транспорту, що, на нашу думку, і стало поштовхом для розвитку морської політики ЄС як ключового елементу логістичної системи ЄС. Таким чином, стійкий розвиток транспортної політики став одним із чинників формування зачатків морської політики. У 2001 році Єврокомісія опублікувала Білу книгу «Європейська транспортна політика до 2010 року» (The White Paper, 2001), у якій було наголошено на необхідності підвищення безпеки на транспорті та на пріоритетності гармонійного розвитку усіх видів транспорту.

Початком формування комплексної морської політики ЄС стало прийняття Європейською комісією так званої The Green Paper. У 2007 році з урахуванням результатів річного обговорення документу «До майбутньої морської політики Союзу: європейське бачення океанів і морів» (The Green Paper, 2006), який має стратегічний характер, Єврокомісія (далі - Комісія) направила пропозицію «Інтегральна морська політика для Європейського Союзу» (An Integrated Maritime Policy, 2007) до Ради Європи. Зазначені документи, на нашу думку, в контексті формування та реалізації морської політики в Україні можна розглядати як європейські стандарти морської політики, які можуть бути реалізовані в Україні.

У своїх стратегічних цілях на 2005-2009 роки Комісія задекларувала особливу необхідність у комплексній морській політиці, спрямованій на всебічний розвиток морської економіки, заснованої на морських наукових дослідженнях, технологіях та інноваціях. Саме така політика, на думку Єврокомісії, розширить можливості Європи щодо викликів глобалізації, конкурентоспроможності, змін клімату, деградації морського середовища, морській та енергетичній безпеці і стійкості розвитку. Доданий до документу план дій містить основні заходи щодо реалізації нової інтегральної морської політики, включаючи такі важливі проекти як «Європейський транспортний простір без кордонів», «Європейська стратегія для морських досліджень», «Європейська мережа морського моніторингу», «Дорожня карта морського просторового планування», «Стратегія адаптації до кліматичних змін», «Європейська мережа морських кластерів».

Серед завдань інтегрованої морської політики ЄС максимізація сталого використання морів і океанів, заснована на екосистемному підході; побудова технологічної інноваційної бази, яка дозволить країнам Європи одержувати вигоди від якнайповнішого використання морів; досягнення високої якості життя в прибережних регіонах; просування лідерства Європи у морській діяльності.

На момент виходу «Зеленої книги» (The Green Paper, 2006) усього в кількох європейських державах-членах існували передумови для реалізації комплексного підходу. Тільки дві країни (Франція і Нідерланди) мали адміністративні структури для координації рішень з морської політики. Португалія вже на початку конкретних робіт по формуванню морської стратегії.

З тих пір було досягнуто значного прогресу, результати якого відображені у Звіті про хід реалізації комплексної морської політики ЄС, опублікованому в жовтні 2009 року. Кілька дер- жав-членів розпочали низку заходів, спрямованих на інтеграцію морської політики і розробку довгострокових комплексних стратегій сталого розвитку морського сектору і прибережних регіонів. Прикладами цієї діяльності є голландський національний водний план (Nationaal Water Plan, 2015), французький (Grenelle de la Mer, 2009), німецький плани розвитку моря (Entwicklungsplan Meer, 2011) тощо.

Зростання економічної активності в морській сфері призводить до конкуренції з боку різних користувачів морського простору (морський транспорт, видобуток нафти і газу на шельфі, рибальство, промисловий і сільськогосподарський розвиток прибережної зони, порти, рекреаційний потенціал, особливо охоронювані природні акваторії). Ключовими інструментами для прийняття інтегрованих рішень у морській діяльності і координації галузевих інтересів в практиці морської політики ЄС є морське просторове планування і інтегроване управління прибережною смугою.

У стратегії ЄС «Директива щодо морської рамкової стратегії» (Directive 2008/56/EC), яка є по суті екологічним складником морської політики, принципи інтегрованого підходу до всієї мо- ре-господарської сфери багато в чому змодельовані на основі концепції комплексного управління прибережними зонами (далі - КУПЗ). Документи Комісії ЄС КУПЗ розкривають динамічний, безперервний і комплексний процес сприяння сталому управлінню зонами, який охоплює повний цикл збору інформації, планування, прийняття рішень, регулювання використання просторового потенціалу та моніторингу здійснення цих дій з урахуванням об'єктивно існуючої невизначеності майбутнього (Towards a European Integrated Coastal Zone Management, 1999).

У 2008 році Комісія європейських співтовариств прийняла «дорожню карту» для морського просторового планування, яка містить інформацію про основні принципи і практику застосування цього інструменту у країнах Європи (Roadmap for Maritime Spatial Planning, 2008). У документі наголошується, що секторальний підхід до використання морських ресурсів призводить до вироблення фрагментарних рішень, зменшує можливості зростання морської економіки, внесок якої у ВВП ЄС становить 3-5%.

Морське просторове планування відіграє ключову роль у встановленні рамок багатогалузевого користування море-господарським комплексом і спрямовується на координацію дій органів державної влади та основних учасників морської діяльності по оптимізації використання морського простору в цілях економічного розвитку і захисту природного середовища відповідно до стратегії ЄС. Морське просторове планування має враховувати не тільки територіальне планування, включаючи прибережну зону, а й райони спільно використовуваних з іншими державами басейнів. Таким чином, ініціюючи використання цього інструменту в управління морськими прибережними територіями на регіональному рівні, Європейська комісія у 2009 році поклала початок транскордонному співробітництву в області море-господарського комплексу.

2. Морська доктрина України як основа національної морської політики

Одним із ключових факторів, який зумовлює низьку ефективність української морської політики, є низька якість планування та суттєве відставання від сучасних підходів до формування такої політики. Ефективність сучасних моделей державного управління морськими просторами базується на їх інтегративному характері та вбудованому механізмі обліку та узгодження інтересів різних зацікавлених сторін. У той же час їх природа робить такі моделі залежними до національної безпеки, особливо з урахуванням існуючих чи потенційних конфліктів. Оскільки в цьому випадку здатність держави забезпечувати свої інтереси, в тому числі силою, стоїть на першому місці (Kormych at al, 2020, p. 38).

На нашу думку, розвиток, формування та реалізація сучасної морської політики України залежать від факторів впливу на розвиток її потенціалу. Тому ми пропонуємо виділити такі групи факторів впливу на розвиток морської політики України: внутрішні фактори, які є національними факторами, та зовнішні фактори. До внутрішніх факторів, які впливають на розвиток морської політики та потенціал її реалізації, пропонуємо відносити територіальні, інфраструктурні, інституційні, загальноекономічні. Групу зовнішніх факторів, на нашу думку, складають наднаціональні та глобальні фактори.

Нині ключовим фактором, який визначає морську політику України, є незаконна анексія Криму Російською Федерацією та пов'язані з цим претензії на значну частину прибережних вод України. Крім того, п'ять років, що минули з часу незаконної анексії Криму, показали важливість нестандартних та асиметричних заходів в управлінні територіальними морями. Такі заходи є інструментом забезпечення ефективного контролю та виконання ключової функції такої адміністрації - забезпечення безпеки прибережної держави (Kormych at al., 2020, p. 38).

Не менш важливими для реалізації морської політики є згадані вище зовнішні фактори: наднаціональні та глобальні. В контексті наднаціональних факторів необхідно виділити проведення міжнародного співробітництва в рамках адаптації до вимог транспортної та морської політики ЄС і взаємодію в рамках транспортних систем країн-сусідів. Глобальними факторами є загальна активізація торговельних відносин між країнами Азії та ЄС, посилення конкурентної боротьби за вантажопотоки Чорноморського регіону загалом.

На нашу думку, історичним документом, який сформував і заклав підвалини для реалізації основних засад державної морської політики України, стала Національна програма досліджень і використання ресурсів Азовського і Чорноморського басейнів, інших районів Світового океану на період до 2000 року, затверджена Указом Президента України від 16 грудня 1993 року № 595/92 (Національна програма, 1993). Ця програма об'єднала надбання молодої держави практично в усіх напрямах морської діяльності та включала в себе розробки понад 50 спеціальних підпрограм і проектів, однак вона не була реалізована і стала основою для розробки Морської доктрини України до 2035 року (Морська доктрина, 2009).

Нині становлення України як морської держави відбувається в умовах активного політичного діалогу та економічного співробітництва з ЄС і НАТО, що актуалізує питання утвердження України як морської держави. Виважена морська політика та дієві адміністративно-правові механізми у комплексі можуть стати одними з елементів побудови ефективної конкурентоздатної економіки. На нашу думку, Україна йде по шляху ЄС, а саме уніфікує численні документи, тобто робить те, що робив законодавець ЄС у 2006-2008 роках, що є загалом позитивним втіленням європейського досвіду.

З огляду на наведене вище пропонуємо концептуально розділити історію формування морської політики в Україна на такі етапи: перший етап, який тривав з моменту проголошення Україною незалежності, другий - який почався з моменту прийняття Україною Морської доктрини як концептуально єдиного та уніфікованого документу з питань морської політики держави. На нашу думку, наведена історична періодизація якнайкраще відображає основні концептуальні етапи історичного процесу формування морської політики та підкреслює ключову роль у її подальшому формуванні та реалізації Морської доктрини.

Реалізація морської політики державою має відбуватися в рамках національної адміністративної юрисдикції, хоча і на підставі норм міжнародного права. Як декларує Доктрина, на сучасному етапі державотворення особливого значення набуває фактор утвердження України як морської держави з огляду на особливості її географічного розташування, місце та роль у глобальній та регіональній системах міжнародних відносин. Українська держава має унікальний потенціал для розвитку в якості морської держави.

Серед держав Чорноморського басейну Україна має найбільш потужний портовий потенціал. На українському узбережжі Чорного та Азовського морів функціонує 13 морських торговельних портів, причальний фронт яких складає близько 40 кілометрів. В Україні функціонують 7 великих суднобудівних заводів, 9 підприємств суднового машинобудування, морського приладобудування та електромонтажу, кілька десятків середніх і малих суднобудівних і судноремонтних заводів, 15 науково-дослідних інститутів і конструкторських бюро (Морська доктрина, 2009) (далі - Доктрина). Такий потенціал України за умови проведення виваженої морської політики можна ефективно використати як основу для подальшого економічного розвитку, а в перспективі - навіть примножити.

Реалізація виваженої морської політики забезпечить не лише регулювання зовнішніх, але і внутрішніх суспільних відносин, пов'язаних із провадженням морської діяльності. Ефективна морська політика визначається світовими експертами яка один із чинників розвитку світового судноплавства, а тому важливо розвивати державну морську політику у рамках світових тенденцій і кращої світової практики. Морська доктрина загалом є синкретичним документом і визначає поняття, мету державної митної політики, основні принципи її реалізації та декларативно описує кроки, які необхідно здійснити для загального поліпшення стану морської діяльності.

Нині Україна має низку проблем, пов'язаних із реалізацією морської політики: слабка кон- курентоздатність судноремонтної та суднобудівельної галузей, зношеність або застарілість основних матеріальних активів, інфраструктурні проблеми тощо. Реалізація морської політики має відбуватися поетапно та в чітко визначених напрямах. Україна через національну морську політику має забезпечити досягнення національних інтересів у прибережній зоні, у внутрішніх морських водах, територіальному морі, у виключній економічній зоні, на континентальному шельфі України та у відкритому морі.

Для української правової традиції Доктрина на є типовим документом, однак позитивним є те, що законодавець закріпив ключові питання здійснення морської діяльності у такій формі. Доктрину як елемент системи нормативно-правових актів доцільно розглядати як документ загального характеру, що є підставою для формування змісту державної політики. З огляду на викладене Доктрину доцільно розглядати як «стратегію», що притаманно українському законодавству.

Висновки

Нині реалізація державної морської політики згідно пропозицій Морської доктрини може бути охарактеризована як система цілей, заходів, засобів та узгоджених дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, спрямованих на реалізацію національних інтересів на морі. За своєю суттю морська політика держави включає у себе конкретні управлінські рішення, спрямовані на забезпечення власних інтересів.

Не втрачає своєї актуальності і морська діяльність держави, яка залишається одним із найважливіших складників її економічного зростання та забезпечення національної безпеки. Гарантії, надані Конвенцією з морського права, є ключовими аспектами та своєрідними стандартами формування та реалізації морської політики будь-якої держави. З огляду на це вважаємо, що зазначені права та їх реалізація мають бути основою морської політики України.

Зауважимо і про необхідність запозичення основних прийомів та способів реалізації морської політики ЄС, включаючи уніфікований інтегральний підхід до управління в рамках національних держав ЄС або морське просторове планування. Тому акти законодавства ЄС, на нашу думку, доцільно розглядати як європейські стандарти формування та реалізації морської політики в Україні.

Література

Національна програма досліджень і використання ресурсів Азовського і Чорноморського басейнів, інших районів Світового океану на період до 2000 року (2003. Офіційний сайт Верховної Ради України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/595/93/card5.

Постанова про затвердження Морської доктрини України на період до 2035 року (2009). (Кабінет Міністрів України). Офіційний сайт Верховної Ради України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1307-2009-%D0%BF.

Abdalla Sh. (2009) Maritime Law and Legislation in the Context of Administration of Maritime Affairs: A Case Study of Zanzibar in Comparision with the Territories under the Sovereignty of British Crown. Lund. Lund University.

An Integrated Maritime Policy for the European Union (2007). European Commission. URL: http://eur-lex. europa.eu.

Directive 2008/56/EC EU action in the field of marine environmental policy (Marine Strategy Framework Directive) (2008). European Comission. URL https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=LEGISSUM%3Al28164.

Entwicklungsplan Meer - Strategie fьr eine Integrierte deutsche Meerespolitik (2011). URL: https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/WS/meerespohtik-entwicklungsplan-meer.html.

Hong S.-Y. (1995) Marine policy in the Republic of Korea. Marine Policy. Vol. 19. № 2, р. 97-113.

Kormych B., Averochkina T., Gaverskyi V. (2020) The Ukrainian Public Administration of Territorial Seas: A European Example. European Energy and Environmental Law Review. Vol. 29. Iss. 2, p. 26-38.

Le Livre Bleu des engagements du Grenelle de la Mer (2009) URL: https://www.ladocumentationfrancaise. fr/var/storage/rapports-publics/094000356.pdf.

Nationaal Water Plan (2015). URL: www.govemment.nl/documents/policy-notes/2015/12/14/ national-water-plan-2016-2021.

Roadmap for Maritime Spatial Planning: Achieving Common Principles in the EU (2008). European Commission. URL: http://eur-lex.europa.eu.

Towards a European Integrated Coastal Zone Management (ICZM) Strategy - General Principles and Policy Options A Reflection Paper. (1999) Directorates-General Environment, Nuclear Safety and Civil Protection, Fisheries and Regional Policies and Cohesion. Luxembourg.

The Green Paper "Towards a Future Maritime Policy for the Union: A European Vision for the Oceans and Seas" (2006). European Commission. URL: http:// ec.europa.eu/maritimeaffairs.

United Nations Convention on the Law of the Sea 1982 (United Nations). Official web-site of the UN.

http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf.

Vanchiswar O.S. (1996) The Establishment and Administration of Maritime Matters with particular reference to developing countries. Malmц. World Maritime University.

White Paper European transport policy for 2010: time to decide (2001). European Comission. COM(2001) 370 final. Brussels URL: http://ec.europa.eu/transport/strategies/doc/2001_white_paper/lb_com_2001_0370_ en.pdf.

Анотація

Мішеглина К.М. Європейські стандарти морської політики та розвиток морської доктрини України. - Стаття.

У статті розглядаються основні підходи до формування та адміністрування національної морської політики. Зазначається, що така політика ґрунтується на правах та обов'язках держави, які випливають із її зобов'язань в рамках міжнародних договорів з морських питань. Базовим міжнародним актом у цій сфері є Конвенція ООН з морського права 1982 року.

Практична реалізація морської політики відбувається через морську адміністрацію. Остання є тим механізмом, який забезпечує ефективність впливу уряду на морську сферу. Здебільшого морська політика охоплює такі сфери як торговельне мореплавство та охорона морського природного середовища, але у більш широкому розумінні до неї включаються і функціонування портової інфраструктури, суднобудування та військові аспекти морської діяльності.

Для України у контексті європейської інтеграції велике значення має досвід ЄС у сфері формування рамкових стандартів морської політики. Особливо це стосується шляхів і способів планування у цій сфері. Важливим фактором є те, що підхід ЄС заснований на концепції інтегрованої морської політики. Окремо необхідно зазначити такі прийоми та способи формування морської політики як інтегрований менеджмент морських зон і морське просторове планування. На цьому тлі доктринальні основи морської політики України виглядають застарілими, а сама Морська доктрина України не відображає сучасних стандартів до планування політики у цій сфері.

Досвід України свідчить про важливість військово-політичного фактору морської політики. Для України це пов'язано із наслідками незаконної анексії Криму, яку здійснила Російська Федерація, що призвело до втрати ефективного контролю над значними морськими зонами у Чорному та Азовському морях. Очевидно, що Морська доктрина України потребує переосмислення та оновлення з урахуванням сучасних європейських стандартів управління морськими просторами.

Ключові слова: морська політика, морська доктрина, європейські стандарти, інтегрована морська політика, морське просторове планування.

Summary

Mishehlina K.M. European standards of maritime policy and development of maritime doctrine of Ukraine. - Article

The article analyses the main approaches to the formation and administration of national maritime policy. It is noted that this policy is based on the rights and obligations of the state arising from its commitments under international maritime treaties. The basic international act in this area is the UN Convention on the Law of the Sea of 1982. The practical implementation of maritime policy is made through the maritime administration. The latter is the mechanism that ensures the effectiveness of the government's influence on the maritime sphere.

Typically, maritime policy covers areas such as merchant shipping and the protection of the marine environment. But in a broader sense, it includes aspects such as the functioning of port infrastructure, shipbuilding and the military aspects of maritime activities. For Ukraine, in the context of European integration, the EU's experience in shaping maritime policy framework standards is of great importance.

This is especially true of ways and means of planning in this area. An important factor is that the EU's approach is based on the concept of an integrated maritime policy. Special mention should be made of such techniques and methods of maritime policy formation as integrated maritime zone management and maritime spatial planning. At this background, the doctrinal foundations of Ukraine's maritime policy seem outdated.

The Maritime Doctrine of Ukraine itself does not reflect modern standards for policy planning in this area. In addition, the experience of Ukraine shows the importance of the military-political factor of maritime policy. For Ukraine, this is due to the consequences of the illegal annexation of Crimea by the Russian Federation. This has led to the loss of effective control over significant maritime areas in the Black and Azov Seas. It is obvious that the Maritime Doctrine of Ukraine needs to be rethought and updated taking into account modern European standards of maritime space management.

Key words: maritime policy, maritime doctrine, European standards, integrated maritime policy, maritime spatial planning.

Размещено на Allbest.ru