Відкритий уряд: досвід Сполучених Штатів Америки та європейських країн

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеської національної академії зв'язку імені О.С. Попова

Відкритий уряд: досвід сполучених штатів америки та європейських країн

А.О. Сіленко доктор політичних наук, професор, помічник ректора з роботи зі студентами

Н.В. Крук кандидат політичних наук, старший викладач кафедри політології, соціології та соціальних комунікацій

Анотація

Сіленко А. О., Крук Н. В. Відкритий уряд: досвід Сполучених Штатів Америки та європейських країн. - Стаття.

У вересні 2011 року Україна почала процедуру вступу в партнерство та приєдналася до Міжнародної ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд»», яка спрямована на підвищення рівня відкритості та прозорості діяльності державних органів, упровадження високих стандартів професійної чесності в державному управлінні. Ініціатива «Відкритий Уряд» актуалізує і ставить на порядок денний питання про підвищення ефективності демократичних інститутів в Україні. Метою статті є розгляд досвіду Сполучених Штатів Америки і європейських країн. У статті проведено порівняльний аналіз закордонного досвіду реформування державної влади, на основі якого зроблено висновок про те, що процес реформування державної влади мав дуже важливу політичну мотивацію у зв'язку із кризою довіри в демократичних країнах наприкінці ХХ століття до традиційних політичних інститутів представницької демократії, які забезпечували її легітимність протягом усього століття, - партій, виборів, парламентів, держави загалом. Розглядається формат ініціативи «Відкритий Уряд», у рамках якої держава бере на себе чіткі зобов'язання за вказаними пріоритетами. Офіційна мета даної ініціативи - забезпечення безпрецедентного рівня відкритості уряду, створення системи прозорості, участі та співпраці урядових агентств із громадянами і групами інтересів публічного, приватного та некомерційного секторів у формуванні та реалізації політичних рішень. Зроблено висновок про те, що застосування досвіду закордонних країн, що мають ефективні системи інформаційної відкритості органів влади, може принести помітну користь у процесі вдосконалення діяльності органів державної влади України. Проте варто враховувати, що кожна країна має свою специфіку, сліпе запозичення «чужих» зразків навряд чи принесе очікувані результати. Тому Україні необхідна власна модель системи інформаційної відкритості влади, що враховуватиме національну специфіку, особливості історичного розвитку, політичні, соціально-економічні, культурні, соціально-психологічні й інші чинники.

Ключові слова: Відкритий уряд, інформаційна відкритість, діяльність органів державної влади, реформування державного управління, демократичні країни.

Summary

Silenko A. O., Kruk N. V. Open government: the experience of the United States and European countries. -

Article.

In September 2011, Ukraine began the process of joining the partnership by joining the International Initiative Open Government Partnership, which aims to increase the level of openness and transparency of public bodies, the introduction of high standards of professional integrity in public administration. The Open

Government initiative raises and raises the issue of improving the efficiency of democratic institutions in Ukraine. The purpose of the article is to review the experience of the United States and European countries. The article provides a comparative analysis of the foreign experience of reforming state power, on the basis of which it was concluded that the process of reforming the state power had a very important political motivation in connection with the crisis of confidence in democratic countries at the end of the twentieth century to the traditional political institutes of representative democracy, which ensured its legitimacy throughout the century - parties, elections, parliaments, the state as a whole. The format of the initiative "Open Government" is considered, within the framework of which the state assumes clear commitments on the specified priorities. The official goal of this initiative is to ensure an unprecedented level of government openness, to create a system of transparency, participation and cooperation of government agencies with citizens and interest groups of the public, private and non-profit sectors in the formation and implementation of policy decisions. It is concluded that the use of experience of foreign countries with effective systems of informational openness of the authorities can bring significant benefits in the process of improving the activities of state authorities of Ukraine. However, it should be borne in mind that each country has its own specifics and blind borrowing of "foreign" samples is unlikely to bring the expected results. Therefore, Ukraine needs its own model of the system of information openness of power, which will take into account national specifics, features of historical development, political, socio-economic, cultural, socio-psychological and other factors.

Key words: Open government, information openness, activity of state authorities, reform of public administration, democratic countries.

Актуальність статті полягає в тому, що у вересні 2011 р. Україна почала процедуру вступу в партнерство приєднанням до Міжнародної ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд»», яка спрямована на підвищення рівня відкритості та прозорості діяльності державних органів, упровадження високих стандартів професійної чесності в державному управлінні. Станом на 18 липня 2018 р. до Ініціативи приєдналися 78 країн та 20 субнаціональних урядів (Про ініціативу).

Для України, на наш погляд, зазначена ініціатива актуалізує і ставить на порядок денний питання про підвищення ефективності демократичних інститутів. За минулий час державними органами зроблено чимало для просування даної ініціативи, однак натепер робити висновок про те, що «Відкритий Уряд» в Україні функціонує нарівні з демократичними країнами, поки ще передчасно.

Мета статті - розглянути досвід Сполучених Штатів Америки (далі - США) і європейських країн. Для досягнення даної мети було поставлене таке дослідницьке завдання: провести порівняльний аналіз закордонного досвіду реформування державної влади.

У 1993 р. у США спеціально створена комісія експертів на чолі (на той час) із віцепрези- дентом Альбертом Гором у рамках спеціальної програми «Національний огляд ефективності» досліджувала ефективність федеральних відомств і дійшла висновку про те, що її рівень низький. Був зроблений висновок про те, що основні функції держави, до яких належать охорона життя та власності громадян (боротьба із кримінальною та фінансовою злочинністю, корупцією, наркоторгівлею, тероризмом, торгівлею зброєю і людьми), гарантування зовнішньої безпеки, освіта, охорона здоров'я, соціальна допомога тощо), реалізуються незадовільно. На думку Комісії А. Гора, неефективне управління підриває силу, авторитет і вплив держави на розвиток економіки та суспільства загалом. Отже, актуальним стає питання про радикальне оновлення державної влади, результатом якого має стати відновлення довіри до держави з боку населення і приватного сектора.

Процес реформування державної влади мав дуже важливу політичну мотивацію. Це пояснюється тим, що наприкінці ХХ ст. в демократичних країнах спостерігалася криза довіри до традиційних політичних інститутів представницької демократії, які забезпечували її легіти- мність протягом усього століття, - партій, виборів, парламентів, держави загалом.

Наприклад, у США політичні партії, уряд і конгрес, за усвідомлення необхідності збереження своєї легітимності та схвалення більшістю громадян обраного політичного курсу, проявляють особливу обережність в ухваленні політичних рішень. Об'єктивність під час ухвалення політичних рішень є умовою збереження балансу інтересів суспільства. Варто зазначити, що це досить складне завдання, з огляду на те, що групи інтересів, зацікавлені в тому чи іншому політичному рішенні, представляють інформацію, яка характеризує їх у вигідному для них аспекті.

Крім того, в умовах падіння довіри до державних і політичних інститутів вільний індивідуальний доступ до урядових документів і офіційної інформації є «важливою страховкою від високотехнологічних практик маніпуляції громадською думкою, абсолютно необхідною умовою розуміння, заснованого на поінформованості, і контролю громадян над складним порядком денним у державі <...>» (Афанасьев, 2010, c. 115).

У США законодавча база створення електронного уряду почала формуватися адміністрацією Біла Клінтона - Альберта Гора з 1995 р., коли був ухвалений Закон «Про зниження паперового документообігу». У 1996 р. істотно перероблений Закон «Про свободу інформації» (The Freedom of Information Act) і ухвалений Закон Клінджера-Коена «Про реформу використання інформаційних технологій». Наступний Закон «Про позбавлення від паперового документообігу в урядових установах» був ухвалений у 1998 р. У грудні 1999 р. Біл Клінтон ухвалив два меморандуми - про електронний уряд (Electronic Government) і про використання інформаційних технологій на користь суспільству (Use of Informational Technology to Improve Our Society). Так розпочався широкомасштабний проєкт запровадження технологій електронного уряду в діяльність американських держструктур. стандарт демократичний державний

Адміністрація Дж. Буша продовжила реорганізацію діяльності структур державного управління з використанням ІКТ, улітку 2001 р. Дж. Буш у своєму посланні до Конгресу США запропонував нову програму розширених реформ управління. Спеціальною робочою групою на початку 2002 р. була підготовлена Стратегія створення електронного уряду.

У результаті були сформульовані пропозиції щодо реорганізації процесу впровадження електронного уряду у США, які в подальшому були закріплені в Законі «Про електронний уряд», організації спеціального Управління з електронного уряду (Office of Electronic Government) у межах Адміністративно-бюджетного управління (Office of Management and Budget) і формуванні Фонду електронного уряду із щорічним бюджетом від 45 до 150 млн. дол. Закон «Про електронний уряд» передбачав виділення з федерального бюджету США приблизно 345 млн. дол. протягом чотирьох років на реалізацію проєктів.

Незважаючи на труднощі та проблеми (фактично Конгрес США щорічно затверджував у середньому всього від 4 до 5 млн. дол.; відставання інституційного реформування та реорганізації правої бази від завдань електронного уряду), у США склалася система управління процесом розвитку електронного уряду та покрокового запровадження електронних державних послуг як нерозривної частини і ядра адміністративної реформи.

Ці спроби дати громадянам інструменти впливу на рішення державних структур набули ідеологічного закріплення в концепції «відкритого уряду».

З ініціативою «Відкритий Уряд» (OGI) у свій перший робочий день у січні 2009 р. виступив Президент США Барак Обама, який у «Меморандумі про прозорість і Відкритий Уряд» визначив основні напрями реформування діяльності державних органів:

прозорість Уряду як механізм підвищення відповідальності;

відкритість інформації про діяльність і рішення;

активна участь громадськості в політиці як спосіб підвищення ефективності роботи державних органів;

співпраця Уряду і громадськості, забезпечення зворотного зв'язку для оцінки та підвищення рівня співпраці, визначення нових можливостей для неї (Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies).

Офіційна мета даної ініціативи - забезпечення безпрецедентного рівня відкритості уряду, створення системи прозорості, участі та співпраці урядових агентств із громадянами і групами інтересів публічного, приватного та некомерційного секторів у формуванні та реалізації політичних рішень. Автором концепції «відкритого уряду» уважається Саманта Пауер (Samantha Power) - спеціальний помічник Президента Б. Обами та голова Управління багатосторонніх відносин і прав людини в Раді національної безпеки.

Дана ініціатива спрямована на підвищення ефективності та результативності правління, зміцнення довіри громадян до держави і демократії. Не випадково Барак Обама назвав «Відкритий Уряд» одним із пріоритетів своєї політики. Першим результатом стало те, що федеральні відомства у 3-місячний строк створили в Мережі свої сторінки, де у вільному доступі було розміщено велику кількість інформації, яка раніше для пересічних громадян була недоступною.

Варто зазначити, що це не перша спроба американських і європейських політиків поліпшити систему державного управління. Ініціативі «Відкритий Уряд» передувала концепція «електронного уряду», яка була розроблена на початку 1990-х рр. Поняття «електронний уряд» було введене в політичний і науковий дискурс дослідними організаціями, що вивчали проблеми впровадження інформаційно-комунікаційних технологій у системи життєдіяльності суспільства та державного управління. Як відомо, великий внесок у дослідження електронного уряду зробили Організація Об'єднаних Націй (далі - ООН), Світовий банк, Організація економічного співробітництва та розвитку (далі - ОЕСР), американська ініціатива створення «Національної інформаційної інфраструктури» (National Information Infrastructure - NU), офіційно проголошена в Меморандумі Біла Клінтона й Аальберта Гора (лютий 1993 р.), європейська концепція «Інформаційне суспільство» (Information Society - IS), затверджена Комісією Європейського Союзу (далі - ЄС) у грудні 1994 р. Важливим чинником, що визначив тенденції розвитку інформаційного суспільства на найближчі десятиліття, було створення в 1990-1991-х рр. технології World Wide Web (WWW, або Всесвітня павутина). Каталізатором розвитку WWW та Інтернету став винахід графічного інтерфейсу для перегляду HTML-документів - браузера «Mosaic» у 1993 р.

У липні 2010 р. створений портал Федерального регістру, на якому користувачі можуть ознайомитися із законопроєктами, пропозиціями до них, інформацією про те, де і коли пройдуть їх публічні слухання; текстами чинних законів і нормативно-правових актів із поправками до них; усіма документами (розпорядження, укази Президента, звернення), що виходять від Президента. Для спрощення пошуку портал має спеціальні технології, що дозволяють користувачеві легко знайти потрібні документи, а також краще зрозуміти суть законотворчого процесу і взяти в ньому участь.

Природно, що умовою усвідомленого і продуктивного співробітництва громадян з урядом і державою є доступ громадян до інформації, яку держава повинна їм надати в розпорядження. Дана умова є однією з найважливіших у процесі реалізації ідеї деліберативної демократії (Bingham, 2010).

У структуру Відкритого Уряду США включені: портал Data.gov, який забезпечує зручний доступ користувачів до різних баз даних виконавчої влади, зворотний зв'язок відомств із громадянами; портал Wethepeople (із цих слів починається Конституція США), на якому будь-який громадянин США старший 13 років може направити звернення до Білого дому із проханням про вирішення якої-небудь проблеми. Якщо під цим повідомленням підпишеться 25 тис. громадян протягом 30 днів, Білий дім зобов'язаний на нього публічно відповісти; платформа Challenge.gov, де федеральні відомства виконавчої влади (Міністерство оборони також), виходячи з концепції краудсорсингу, пропонують підприємцям, інноваторам, пересічним громадянам на конкурсній основі (з матеріальним або нематеріальним заохоченням) знайти вирішення різних проблем, наприклад, у сфері енергопостачання, охорони навколишнього середовища, охорони здоров'я, освіти тощо, з якими їм доводиться стикатися. Мета даної технології - використання творчого та продуктивного потенціалу суспільства в інтересах технічного і соціального прогресу.

Ще в 1982 р. у США була створена Рада з удосконалення діяльності державних органів, у завдання якої входить поліпшення відносин суспільства та чиновників. Цілі цієї Ради такі: залучення на державну службу висококваліфікованих фахівців; заохочення в державному секторі інноваційної діяльності та діяльності, орієнтованої на результат; сприяння впровадженню концепції електронного уряду як унікального інструменту для поліпшення діяльності державних органів; поліпшення взаємодії між громадянами і державою та залучення громадян до процесу державного управління (Туронок, 2001, с. 38).

Незважаючи на всі свої ініціативи та досягнення у сфері інформаційної відкритості, самі США небездоганні в цьому сенсі. У звіті, опублікованому на сайті міжнародної організації «Комітет захисту журналістів», ідеться про те, що Адміністрація Президента США Барака Обами всілякими бюрократичними й іншими методами перешкоджає відкритості керівництва країни для преси. На думку авторів звіту, Б. Обама не зміг виконати свою обіцянку щодо прозорості діяльності держорганів, адже посадові особи бояться спілкуватися із пресою через небажання потрапити під серію внутрішніх розслідувань, у рамках яких спецслужби прослуховують телефони, переглядають електронні листи та застосовують детектори брехні. Журналіст New York Times Скотт Шейн прокоментував цю ситуацію так: «Я думаю, у нас є реальна проблема. Більшість людей відлякують ці переслідування. Вони налякані до смерті. Якщо розглядати агресивне висвітлення пресою діяльності уряду, що лежить в основі американської демократії, то в даному разі чаша ваг схиляється здебільшого на користь уряду».

Крім жорстких заходів, спрямованих на запобігання витоку інформації з державних інститутів, як стверджує «Комітет захисту журналістів», Білий дім використовує підконтрольні засоби масової інформації (далі - ЗМІ) для маніпулятивних цілей, а також електронні засоби спостереження, які роблять неможливим збереження журналістами анонімності своїх джерел.

Журналіст New York Times Скотт Шейн уважає, що Адміністрація США - «це найбільш закрита, схиблена на контролі адміністрація <...>» (Обаму обвинили).

20 вересня 2011 р. в рамках сесії Генеральної Асамблеї ООН 8 країн-засновниць (Бразилія, США, Індонезія, Мексика, Норвегія, Філіппіни, Південно-Африканська Республіка, Великобританія) уклали Декларацію «Відкритий Уряд». Міжнародна ініціатива «Партнерство «Відкритий Уряд»» спрямована на підвищення рівня відкритості та прозорості діяльності державних органів, підтримку участі інститутів громадянського суспільства у формуванні державної політики, упровадження високих стандартів професійної чесності в державному управлінні (Про ініціативу).

Концепція «відкритого уряду» була підтримана багатьма країнами. Так, до Міжнародного партнерства із просування ініціативи «Відкритий Уряд» уже приєдналися 43 країни. Станом на лютий 2013 р. 58 країн підтвердили намір приєднатися до ініціативи. Про наміри щодо реалізації даної ініціативи свідчить той факт, що в деяких країнах навіть введена посада міністра без портфеля, який відповідає за «Відкритий Уряд».

Формат ініціативи передбачає, що держава бере на себе чіткі зобов'язання за вказаними пріоритетами. Уряд країни, який прийняв на себе такі зобов'язання, раз на рік оцінює успішність імплементації міжнародної ініціативи, громадськість готує альтернативний звіт.

Обидва звіти щорічно презентуються на глобальному рівні, де вирішується доля продовження ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд»» у кожній країні. Восени 2013 р. звіти представлені в Лондоні.

Великих успіхів в організації взаємодії влади та суспільства досягла Великобританія. Тут вже протягом багатьох років із метою зміцнення довіри до органів державної влади проводиться послідовна політика вдосконалення взаємодії держави і суспільства. В основі цієї політики лежить теорія governance, згідно з якою має значення не стільки рівноправне співробітництво держави і громадян, скільки орієнтація на підтримку стійкої комунікації із владою як найбільш важливий результат державного управління. Така держава підтримує підвищення ролі громадськості як у контролі за виконанням урядових функцій, так і участі громадських структур у вирішенні суспільно значущих завдань. Держава йде на це, незважаючи на певні витрати, виражені у зростанні надмірних запитів населення до влади й агресивного тиску лобістських сил на урядові структури (Соловьев, 2010, c. 107).

У Німеччині, Греції, Франції завдяки системі «Відкритий Уряд» населення (студенти, робітники, профспілки й ін.) інформоване не тільки про чинні закони, а і про законопроєкти, що обговорюються в парламенті, і своїми масовими виступами вносить корективи в законодавство.

У Франції уряд організовує спеціальні дні інформації, протягом яких відбувається діалог між представниками громадян і державних органів на визначену заздалегідь тему. Цей механізм, як слушно вважають дослідники, дозволяє поліпшити взаєморозуміння між громадянами та чиновниками, зруйнувати наявні забобони і чутки, а також у текстовому режимі випробувати ті чи інші інновації.

Цікавий досвід Канади та Нідерландів. У Канаді громадська участь у плануванні розвитку територій, а також у процесах ухвалення рішень, що зачіпають інтереси значного числа мешканців, передбачена регламентом багатьох муніципалітетів і місцевих органів влади. Так, ухвалення закону чи аналогічного нормативного акта може вважатися легітимним тільки тоді, коли всі адресати схвалили нововведення після активної участі в публічних дебатах і надання раціональної аргументації на захист власної позиції. У Нідерландах велике політичне значення надається формуванню деліберативного дискурсу громадянської участі. На рівні держави організовуються публічні віртуальні майданчики, завдяки яким громадяни отримують можливість обговорювати проєкти нормативних актів і варіанти вирішення суспільно значущих проблем (Бондаренко, 2011, с. 166-167).

В Австралії організовуються спеціальні зустрічі чиновників і громадян. Департамент праці Південної Австралії на базі навчальних закладів і громадських організацій щорічно проводить більше ста презентацій, що підкреслює значення цього відомства.

У Німеччині будь-який громадянин, а також іноземець, може зайти в будівлю Бундестагу, піднятися на оглядовий майданчик і побачити зал засідань, у якому працюють депутати.

Важливу роль у зміцненні позитивної взаємодії влади та суспільства відіграють дні відкритих дверей. Вперше такі дні були проведені в Австралії наприкінці 1980-х рр. Натепер такі дні проводяться органами державної влади Франції, США й ін., коли громадяни можуть відвідати орган влади, що їх цікавить, і безпосередньо отримати інформацію про його роботу.

Велике значення для позитивної взаємодії влади та суспільства має організація зворотного зв'язку. Завдяки системі зворотного зв'язку уряд має можливість не тільки відстежувати результат, отриманий від проведеної політики інформування громадян, а й, у більш загальному плані, краще відповідати очікуванням громадян. Наприклад, в Австрії уряд зобов'язаний відсилати копію більшості законопроєктів у спеціальні консультативні органи, що представляють думку громадськості.

В Австрії судді і прокурори читають лекції та відповідають на запитання учнів середніх шкіл у рамках спеціальних курсів, присвячених системі правосуддя. Тут також проводяться різні тематичні зустрічі між чиновниками і представниками бізнес-спільноти. Добре себе зарекомендував традиційний метод інформування громадян - організація презентацій, пересувних стендів, участь у виставках.

Застосування досвіду закордонних країн, що мають ефективні системи інформаційної відкритості органів влади, може принести помітну користь у процесі вдосконалення діяльності органів державної влади України. Проте варто враховувати, що кожна країна має свою специфіку і сліпе запозичення «чужих» зразків навряд чи принесе очікувані результати. Тому Україні необхідна власна модель системи інформаційної відкритості влади, що враховуватиме національну специфіку, особливості історичного розвитку, політичні, соціально-економічні, культурні, соціально-психологічні й інші чинники.

Література

1. Про ініціативу. Кабінет Міністрів України.

2. Афанасьев М. Императив постиндустриальной демократии - информационная открытость власти. Общественные науки и современность. 2010. № 3. C. 111-118.

3. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. Project Open Data.

4. Bingham L. Online deliberation and the United States open government initiative. Online deliberation. Fourth international conference. OD. 2010. Leads, UK, 2010.

5. Туронок С. Интернет и политический процесс. Общественные науки и современность. 2001. № 2. C. 51-63. Обаму обвинили в ущемлении свободы прессы.

6. Про ініціативу «Партнерство «Відкритий Уряд»». Офіс Генерального прокурора.

7. Соловьев А. Цивилизационное пространство государственности : Противоречия западной и отечественной моделей. Общественные науки и современность. 2010. № 3. C. 96-110.

8. Бондаренко С. Особенности создания и функционирования площадок «электронной демократии». Полис. 2011. № 5. C. 164-178.

References

1. Pro iniciaty'vu [About the initiative]. Kabinet Ministriv Ukrayiny' [Cabinet of Ministers of Ukraine].

2. Afanasyev M.N. Imperativ postindustrialnoy demokratii - informatsionnaya otkrytost vlasti [The imperative of post-industrial democracy - informational openness of power]. Obshchestvennyye nauki i sovremennost [Social sciences and modernity]. (2010). № 3. C. 111-118. [in Russian]

3. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. Project Open Data.

4. Bingham L.B. Online deliberation and the United States open government initiative. Online deliberation. Fourth international conference, OD 2010, Leads, UK, 2010

5. Turonok S.G. Internet i politicheskiy protsess [Internet and political process]. Obshchestvennyye nauki i sovremennost [Social sciences and modernity]. 2001. № 2. C. 51-63. [in Russian]

6. Obamu obvinili v ushchemlenii svobody pressy [Obama was accused of infringing on press freedom].

7. Pro iniciaty'vu "Partnerstvo Vidkry'ty'j uryad" [About the Open Government Partnership initiative]. Ofis Gene- ral'nogo prokurora [Office of the Attorney General]. URL: gp.gov.ua/content/pro-iniciaty'vu. [in Ukrainian] Solovyev A.I. Tsivilizatsionnoye prostranstvo gosudarstvennosti (Protivorechiya zapadnoy i otechestvennoy modeley) [Civilization space of statehood (Contradictions of the Western and Russian models)]. Obshchestvennyye nauki i sovremennost [Social sciences and modernity]. 2010. № 3. C. 96-110. [in Russian] Bondarenko S.V. Osobennosti sozdaniya i funktsionirovaniya ploshchadok "elektronnoy demokratii" [Features of the creation and functioning of the platforms of "electronic democracy"]. Polis [Policy]. 2011. № 5. P. 164-178. [in Russian]

Размещено на Allbest.ru