До питання про конституційність правової основи кадрового перезавантаження прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru/

До питання про конституційність правової основи кадрового перезавантаження прокуратури

Русанова І.О.

кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри судоустрою та прокурорської діяльності Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого вул. Пушкінська, 77, Харків, Україна

Проаналізовано основні положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ в частині, що стосується кадрового перезавантаження органів прокуратури України шляхом проведення атестації прокурорів.

На підставі аналізу норм Конституції України, практики Європейського суду з прав людини, рішень Конституційного Суду України зроблено висновок про звуження положеннями вказаного Закону змісту й обсягу наявних прав громадян, а також про наявність у них ознак дискримінації за професійною ознакою (обіймання особою посади прокурора) й, крім того, про порушення принципу єдності статусу прокурорів.

Звертається увага на звільнення окремих категорій прокурорів від проходження атестації, та, крім того, на відповідні зміни до ст. 40 Кодексу законів про працю України, а також до ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», яку доповнено ч. 5, згідно з положеннями якої на звільнення прокурорів із посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи й переведення на іншу роботу в разі звільнення у зв'язку зі змінами в організації виробництва й праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору в разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки й на період відрядження.

Наголошується на тому, що сучасний етап реформи, пов'язаний із прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» й кадровим перезавантаженням органів прокуратури, має своїм наслідком не стільки оновлення кадрового складу прокуратур, скільки демонтаж досягнутого в країні рівня гарантій незалежності прокурорів і запровадження дискримінаційних процедур, зумовлених політичною складовою частиною сучасного етапу державотворення в Україні.

Ключові слова: прокуратура, реформування, кадрове перезавантаження, атестація, дискримінація.

To the question of the constitutionality of the legal basis for the reshuffle of the prosecutor's office

Associate Professor at the Department of Judiciary and Prosecutorial Activity Yaroslav Mudryi National Law University

Pushkinskaya str., 77, Kharkiv, Ukraine

The article analyzes the main provisions of the Law of Ukraine “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine, Regarding Priority Measures from the Reform of the Prosecutor's Office” dated September 19, 2019 No. 113-IX, in part related to the personnel reloading of the prosecution bodies, by attesting prosecutors.

Based on the analysis of the norms of the Constitution of Ukraine, the practice of the European Court of Human Rights, the decision of the Constitutional Court of Ukraine, it was concluded that the provisions of this law narrow the content and size of existing human rights, as well as the presence in them the signs of discrimination on the basis of professionalism (the incumbent prosecutor) and besides, about the violation of the principle of unity the status of a prosecutor.

Special attention is paid to the exemption of certain categories of prosecutors from attestation and, in addition, to the corresponding amendments to Provision 40 of the Labor Code of Ukraine, as well as to Provision 51 of the Law of Ukraine “On the Prosecutor's Office”, which was supplemented by part 5, according to the provisions of which, the provisions of the law do not apply to the dismissal of prosecutors from the office or in connection with the liquidation or reorganization of the prosecutor's office where the prosecutor occupies a position or due to the reduction in the number of prosecutors in the prosecutor's office, the provisions of the legislation regarding the offer of another job and transfer to another position in dismissal due to changes in the organization of production and labor; terms of notice of dismissal, preemptive right to draw up an employment contract, in the case of a pivotal recruitment, preservation of a job for a period of annual leave or for a business trip. Emphasis is placed on the fact that the current stage of the reform, associated with the passing the Law of Ukraine “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine on Priority Measures to Reform the Prosecutor's Office” of September 19, 2019 № 113-IX and staff reshuffle, has its the consequence is not so much the renewal of the staff of prosecutors, as the dismantling of the level of guarantees of independence of prosecutors achieved in the country and the introduction of discriminatory procedures due to the political component of the current stage of state formation in Ukraine.

Key words: prosecutor's office, reform, personnel reshuffle, certification, discrimination.

прокуратура конституційність кадрове перезавантаження

Вступ. Прийняття у вересні 2019 року Закону України № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ) започаткувало собою сучасний етап реформи прокуратури в нашій країні [1]. У пояснювальній записці до проєкту вказаного Закону до його цілей і завдань віднесено: «<...> запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов'язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури» [2]. Водночас результат сучасного етапу реформи прокуратури, як і сам процес, отримали неоднозначні оцінки з боку юридичної спільноти [3; 4, с. 329-331; 5, с. 313; 6] та слугували підставою для звернення групи народних депутатів до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України Закону № 113-ІХ (далі - конституційне подання) [7], що обумовлює актуальність розгляду такої проблематики. Крім того, хоча деякі з питань, що знаходяться в площині правової основи кадрового перезавантаження прокуратури України були предметом розгляду науковців і практиків (О.В. Баганець, Н.М. Бакаянова, С.В. Подкопаєв, О.Г. Свида, М.М. Стефанчук та ін.), однак додаткової уваги та розгляду потребують ті з них, які стосуються відповідності правової основи такого процесу положенням Основного Закону.

Мету статті становить аналіз положень Закону № 113-ІХ щодо кадрового перезавантаження прокуратури з позиції їх конституційності.

Виклад основного матеріалу. Законом № 113- ІХ, серед іншого, передбачається, що прокурори можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації (п. 7 розділу ІІ) та водночас встановлено перелік суб'єктів (прокурорів) на яких не поширюється атестація (п. 8 розділу ІІ).

У Законі не наведено визначення атестації, а лише зазначається, що вона здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (п. 9 розділу ІІ), проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур (п. 11 розділу ІІ), її предметом є оцінка професійної компетентності професійної етики та доброчесності прокурора, а сама вона включає два етапи (п.п. 12-13 розділу ІІ). При цьому у останньому абзаці п. 13 розділу ІІ Закону № 113-ІХ міститься застереження, що атестація може включати й інші етапи, не проходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

Також слід звернути увагу на те, що п. 1 розділу І Закону № 113-ІХ внесено зміни до ст. 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) [8], зокрема її доповнено ч. 5, за якою особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених п. 1 ч.1 цієї статті, а також особливості застосування до них положень ч. 2 цієї статті, ст. ст. 42, 42¹, ч.ч. 1, 2 і 3 ст. 49², ст. 74, ч. 3 ст. 121 КЗпП, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Одночасно Законом України № 113-IX ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» доповнено ч.5 [9], відповідно до положень якої на звільнення прокурорів з посади з підстави передбаченої п. 9 ч. 1 ст. 51 (звільнення у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. - І.Р.) не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження. Тобто, за вказаним пунктом на прокурорів не поширюються гарантії працівників за КЗпП, а саме: 1) право на переважне залишення на роботі (ст. ст. 42, 49² КЗпП України); 2) переважне право на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу протягом одного року (ст. 42¹ КЗпП України); 3) гарантії вивільнення працівників (ст. 49² КЗпП України) та інші.

У зазначеному вище конституційному поданні йдеться про звуження Законом № 113-ІХ змісту та обсягу існуючих прав громадян, запровадження дуалізму правових засад організації і діяльності прокуратури України, статусу прокурорів та ініціюється перевірка на предмет відповідності Конституції України положень такого Закону. При цьому суб'єкт права на конституційне подання наводить правове обґрунтування невідповідності Закону № 113-ІХ положенням статей 8, 19, 22, 24, 43, 64, 92, 106, 131-1 Конституції України, а у підсумку ставить питання про визнання його таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) [7].

У цьому сенсі, на наш погляд, дійсно, низка положень Закону № 113-ІХ дещо звужує зміст та обсяг існуючих прав громадян, а також містить ознаки дискримінації за професійною ознакою та, крім того, порушує єдність статусу прокурорів.

Відповідно до ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод [10].

До прийняття Закону № 113-ІХ питання кадрового характеру в прокуратурі, крім Закону України «Про прокуратуру», регламентувалися і КЗпП, зокрема ст. 40 (щодо не допущення звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності, а також у період перебування працівника у відпустці), ст. 42 (щодо переважного права залишення на роботі), ст. 49² (щодо персонального попередження про вивільнення не пізніше ніж за два місяці) та ін.

З моменту набрання чинності Законом України № 113-IX для вузької категорії найманих працівників - прокурорів нівельовано вказані вище гарантії прав найманих працівників, передбачені КЗпП, а це є звуженням змісту та обсягу існуючих прав і свобод, що прямо заборонено ст. 22 Конституції України. Крім зазначеного, приміром, відповідно до п. 6 розділу ІІ такого Закону з дня набрання ним чинності усі прокурори вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», а згідно п. 19 перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора.

Отже, Законом України № 113-IX фактично запроваджено дискримінацію за професійною ознакою (обіймання особою посади прокурора), громадян (прокурорів) поставлено в нерівні умови з усіма іншими найманими працівниками, права яких захищаються КЗпП України, в тому числі від свавільного звільнення. Це, в свою чергу, не відповідає ст. 24 Конституції України, згідно з якою, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Гарантована Конституцією України рівність усіх людей в їх правах і свободах означає необхідність забезпечення їм рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 07 листопада 2013 року по справі «Пічкур проти України» акцентував увагу на тому, що відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об'єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну мету або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною метою [11, § 49].

У свою чергу Конституційний Суд України (далі - КСУ) вказував, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі працівників повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об'єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими (абз. 7 п.п. 4.1 п. 4 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004) [12].

Крім того, КСУ (п. 2.1. рішення від 4 вересня 2019 року № 6-р(ІІ)/2019 у справі за конституційною скаргою Жабо Тетяни Максимівни) виходив з того, що всі трудові відносини повинні ґрунтуватися на принципах соціального захисту та рівності для всіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором, що, зокрема, має відображатись у встановленні вичерпного переліку умов та підстав припинення таких відносин [13].

З приписів Конституції України випливає, що незалежно від підстав виникнення трудових правовідносин держава зобов'язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для реалізації трудових правовідносин на рівні закону, а відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод працівника (рішення КСУ від 4 вересня 2019 року № 6-р (ІІ)/2019) [13, абз. 5 п. 2.2.].

Конституційний Суд України зазначає, що не може бути дискримінації у реалізації працівниками трудових прав. Порушення їх рівності у трудових правах та гарантіях є недопустимим, а будь-яке обмеження повинне мати об'єктивне та розумне обґрунтування і здійснюватись з урахуванням та дотриманням приписів Конституції України та міжнародних правових актів [13, абз. 12 п. 3].

Слід також звернути увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Як ми вже зазначали, відповідно до п. 7 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Отже, Закон № 113-ІХ встановлює виключне правило про проходження атестації усіма прокурорами. Одночасно з цим, його пунктом 8 розділу ІІ від проходження атестації звільнені окремі категорії прокурорів, а саме: 1) Генеральний прокурор; 2) прокурори, яких після набрання чинності цим Законом призначено на адміністративні посади, передбачені п.п. 1-15 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про прокуратуру»; 3) особи, яких призначено на посади першого заступника, заступника Генерального прокурора у період з 30 серпня 2019 року; 4) прокурори Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Відповідно, зайняття посад прокурорів без підтвердження рівня професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, створює вибіркові вимоги доступу до професії в межах однієї категорії осіб - прокурорів, чим грубо порушується принцип верховенства права, ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод про право на повагу до приватного життя, положення ст. ст. 24, 43, 46 Конституції України, які забороняють дискримінацію у будь-яких проявах та за будь-яких ознак, а також передбачений ч. 2 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» принцип єдності статусу прокурорів.

Так само дискримінаційним і таким, що порушує ст. ст. 24, 43, 64 Конституції України можна вважати п. 20 розділу ІІ Закону № 113-IX, яким право на участь у доборі на вакантні посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах надано особам, «які не займали посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом».

З цього приводу зазначимо, що у п. 3.1. рішення КСУ від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007 вказано, що право на працю означає не гарантування державою працевлаштування кожній особі, а забезпечення рівних можливостей для реалізації цього права [14]. Так само у абз. 5 п. 2.2. рішення КСУ від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012 записано, що гарантована Конституцією України рівність усіх людей в їх правах і свободах означає необхідність забезпечення їм рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод [15].

Висновки та пропозиції. Підсумовуючи слід зазначити, що сучасний етап реформи, пов'язаний із прийняттям Закону № 113-IX і кадровим перезавантаженням органів прокуратури, має своїм наслідком не стільки оновлення кадрового складу прокуратури, скільки демонтаж існуючих гарантій незалежності прокурорів та запровадження дискримінаційних процедур обумовлених політичною складовою сучасного етапу державотворення. Відповідно перспективними напрямами для наукових розробок вбачаються ті, що спрямовані на посилення інституціональної незалежності прокуратури.

Література

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури : Закон України від 19 вересня 2020 року № 113-ІХ / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/113-20#Text.

2. Пояснювальна записка до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 29 серпня 2019 року. База даних «Законодавство України». URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=& pf3511=66266&pf35401=492819.

3. Баганець О. Щодо неконституційності звільнення прокурорів під час «переатестації». Резонанс. 17 серпня 2020 року. URL: https://resonance.ua/shhodo-nekonstituciynosti-zvilnennya/.

4. Бакаянова Н., Свида О. Перспективи розвитку прокуратури України у світлі законодавчих змін. Право України. 2019. № 11. С. 316-333.

5. Подкопаєв С. Організація та діяльність прокуратури в Україні : монографія. Харків : Право, 2020. 364 с.

6. Стефанчук М. Реформа органів прокуратури в Україні: кадрове перезавантаження чи дискримінація за професійною ознакою? Право України. 2020. № 4. С. 264-277.

7. Конституційне подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (зі змінами). URL: http://www.ccu.gov.ua/ sites/default/files/3_116_2020.pdf.

8. Кодекс законів про працю України : Закон України від 10 грудня 1971 року № 322-VIII / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/322-08#Text.

9. Про прокуратуру : Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18#Text.

10. Конституція України : Закон України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text.

11. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Пічкур проти України» від 7 листопада 2013 року. База даних «Законодавство України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_984#Text.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/ default/files/ndf/14-rp/2004.doc.

13. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України від 4 вересня 2019 року N° 6-р(П)/2019. База даних «Законодавство України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/va06p710-19#Text.

14. Рішення Конституційного Суду України у справі про граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/8-rp/2007.doc.

15. Рішення Конституційного Суду України у справі про рівність сторін судового процесу від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/9-rp/2012.doc.

Размещено на Allbest.ru