Співвідношення контролю та нагляду в діяльності органів системи Міністерства внутрішніх справ України

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національний університет “Львівська політехніка”

Інститут права, психології та інноваційної освіти

Кафедра адміністративного та інформаційного права

Співвідношення контролю та нагляду в діяльності органів системи Міністерства внутрішніх справ України

Скочиляс-Павлів О. к.ю.н., доцент

Анотація

Стаття присвячена дослідженню співвідношення контролю та нагляду в діяльності органів системи Міністерства внутрішніх справ України. Проаналізовано основні підходи до визначення змісту понять “контроль” і “нагляд” у юридичній науці. Доведено, що якщо забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина, охорона правопорядку, забезпечення законності, громадської безпеки - це зміст правоохоронної функції держави, то контроль і нагляд - це методи, в результаті використання яких проявляється правоохоронна функція. До спеціальних органів, що здійснюють контрольну та наглядову діяльність, належить Міністерство внутрішніх справ України. Одне з основних завдань, покладених на нього, є забезпечення державного контролю (нагляду) у сфері внутрішніх справ. Сфера внутрішніх справ визначається через комплекс суспільних відносин, які пов'язані із захистом життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від протиправних посягань, підтримкою, зміцненням громадського порядку та публічної безпеки. Запропоновано формування у системі органів Міністерства внутрішніх справ України таких умов, які б сприяли поступовому звуженню сфери контролю і оптимізації сфери нагляду задля підвищення ефективності діяльності зі захисту прав і законних інтересів громадян. Розглянуто діяльність суб'єктів контролю і нагляду системи Міністерства внутрішніх справ України за додержанням законодавства з точки зору організаційно-правового аспекту. Наголошено, що в процесуальному значенні контроль і нагляд у сфері внутрішніх справ - це зміст контрольного процесу, в якому першочергове значення набуває контрольна діяльність, а наглядова діяльність обумовлена контрольною, в чому проявляється дискурсивний характер контрольно-наглядової діяльності.

Ключові слова: контроль, нагляд, повноваження суб'єктів контролю і нагляду, органи системи Міністерства внутрішніх справ України, забезпечення прав і свобод.

Annotation

Related control and supervision in the activities of the ministry of internal affairs of Ukraine

Skochylias-Pavliv O. Ph. D., Lviv Polytechnic National University, Institute of Law, Psychology and Innovative Education, Department of Administrative and Information Law

Виклад основного матеріалу

Цілісність системи МВС України (об'єднує Національну поліцію, Національну гвардію України, Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державну прикордонну службу України, Державну міграційну службу України), пояснюється загальними цілями, завданнями, функціями відомства, тому при встановленні підпорядкованості кожного органу системи МВС України необхідно зіставляти компетенцію міністерства з компетенцією органу як частини цілого. Такий підхід дозволить визначити правильність об'єднання різних функцій в одному міністерстві та їх сумісність.

При визначенні компетенції органу виконавчої влади не можна обмежуватися типізацією функцій державного управління та поділом між відповідними органами виконавчої влади. Компетенція органу виражається через цілі діяльності, оцінку потреби та виконання функцій, які визначаються відповідним законом, підзаконним нормативно-правовим актом і положенням про орган для врегулювання відповідної сфери діяльності.

Робота у напрямку впорядкування та вдосконалення контрольних і наглядових повноважень органів влади, зокрема, розмежування таких понять як державний контроль, державний нагляд та дозвільні функції держави, здійснювалася відповідно до реалізації Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого [1].

Суть поділу цих термінів полягала в тому, що контроль - це дозвільні та погоджувальні процедури органів влади, а нагляд - це система перевірки дотримання законодавства в частині порушення. Контроль має стати підфункцією з виявлення та припинення порушень вимог законодавства у межах реалізації загальної функції щодо забезпечення особливого порядку державного регулювання окремих сфер. Нагляд має стати самостійною функцією щодо припинення порушень вимог законодавства. Державна контрольна діяльність більшості публічних органів є самостійною функцією державного управління. Контроль і нагляд отримує функціональний зміст і зовнішнє організаційне оформлення [2, с. 99].

У наукових колах існує думка, що спроба сформулювати та закріпити в законі поняття контроль і нагляд не має перспективи тому, що контрольні відносини виникають в процесі різної діяльності, зокрема в наглядовій.

На думку А.В. Мельник, питанням нагляду й контролю приділялась увага представників різних наук, але основне місце серед них займають роботи спеціалістів у сфері адміністративного права. І це цілком природно, адже правовідносини нагляду і контролю тісно пов'язані з поняттям державного управління, мають державно-владний характер, оскільки органи нагляду та контролю наділені владними повноваженнями [3, с. 73-74].

Оскільки серед вчених немає єдиної точки зору щодо співвідношення контролю та нагляду, а питання про розмежування контрольних та наглядових функцій на законодавчому рівні остаточно не вирішене, розділяти поняття “контроль” і “нагляд”, на наш погляд, недоцільно. Було б невірно використовувати поняття державного контролю без вказівки на нагляд та навпаки, що обумовлено загальною метою діяльності, яка досягається завдяки контролю та нагляду.

Мету державного контролю (нагляду) не можна досягнути тільки за допомогою позитивного контролю. У разі виявлення порушень вимог законодавства виникає необхідність в реалізації заходів негативного (юрисдикційного) характеру, властивих нагляду. Діяльність, метою якої є попередити, виявити, припинити порушення вимог законодавства, усунути наслідки, поєднує контроль і нагляд.

До аналогічного висновку приходять В.А. Бондаренко, Н.О. Пустова, вважаючи, що законодавче закріплення поняття державний контроль (нагляд) поєднує зовнішній державний контроль з елементами адміністративного нагляду [4, с. 125]. Контроль і нагляд - це дві сторони одного явища, тому їх розглядають як функції органів виконавчої влади, а в процесуальному сенсі як дві стадії одного контрольного процесу.

Контроль і нагляд є важливими регуляторами всіх сфер життя держави. Якщо забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина, охорона правопорядку, забезпечення законності, громадської безпеки - це зміст правоохоронної функції держави, то контроль і нагляд - це методи, в результаті використання яких проявляється правоохоронна функція.

Для органів системи МВС України правоохоронна функція вважається основною, її зміст проявляється через мету охоронного правового впливу - забезпечення нормальних і безпечних умов існування людей, усунення негативних соціальних зв'язків і явищ з суспільного життя.

Контрольно-наглядова функція органів системи МВС України є похідною від правоохоронної функції. Для сфери внутрішніх справ характерне злиття правоохоронної та контрольно-наглядової функцій, оскільки суть цих функцій полягає в охороні чинного законодавства та правопорядку. Значення цих функцій універсальне і охоплює практично всі аспекти сфери внутрішніх справ. Їх реалізація дозволяє отримати інформацію про стан законності, усунути порушення закону та запобігти правопорушенням. Серед інших функцій державного управління контрольно-наглядова має юридичне значення, оскільки пов'язана з втручанням в права фізичних та юридичних осіб.

Здійснення правоохоронної та контрольно-наглядової функцій для органів системи МВС України є домінуючим способом контрольного впливу. З процесуальної точки зору, контроль і нагляд представляють адміністративний процес перевірочної, контрольної та наглядової діяльності, що здійснюється у межах відповідних проваджень, спрямованих на досягнення спільної мети. Контроль набуває першочергового значення, так як завжди передує нагляду.

Контроль, спрямований на попереднє вивчення об'єкта, дослідження фактичного стану та перебігу певних процесів, проводять для досягнення розуміння про діяльність об'єкта та встановлення наявності (відсутності) загроз безпеки. Він необхідний для виявлення проблем, що виникають, доки вони не стали незворотними. Контроль встановлює фактичний стан справ, оцінює ступінь відповідності параметрам нормативно встановленої моделі, констатує безпеку ситуації або встановлює ступінь небезпеки.

Нагляд, який відбувається після контролю, покликаний вирішити питання про факт невиконання піднаглядним суб'єктом вимог законодавства та про відповідальність за таке порушення. Нагляд - це діяльність, здійснювана за підсумками контролю, це наступний крок в контрольно-наглядовій діяльності, який не завжди обов'язковий.

Розглядаючи функції органів виконавчої влади щодо здійснення контролю та нагляду, варто зазначити, що контрольна функція властива всім органам державної влади в межах компетенції, закріпленої Конституцією України та законами. Це передбачає самостійність при реалізації цієї функції та специфічні для кожного органу форми здійснення, на що вказував Конституційний суд України [5].

Контроль проводять всі органи державної влади незалежно від основних завдань і виду діяльності. Водночас, нагляд є специфічною діяльністю і властивий не всім державним органам. На обсяг контрольної та наглядової діяльності впливають різні чинники. Кожне відомство своєрідне, обсяг контрольної та наглядової діяльності формується певним чином. Іноді контрольна діяльність об'єднується з наглядовою так, що їх важко розмежувати, а іноді в діяльності відбувається переважання ознак нагляду або контролю, в результаті чого виходить, що суб'єкти публічної влади діють, реалізуючи повноваження особливого характеру. Це можуть бути контрольні або наглядові, або контрольно-наглядові або наглядово-контрольні повноваження.

До спеціальних органів, що здійснюють контрольну та наглядову діяльність, можна віднести МВС України. Його повноваження поширюються на всіх громадян України і на всі види організацій. Одне з основних завдань, покладених на МВС України - це забезпечення державного контролю (нагляду) у сфері внутрішніх справ. Сфера внутрішніх справ визначається через комплекс суспільних відносин, які пов'язані із захистом життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від протиправних посягань, підтримкою, зміцненням громадського порядку та публічної безпеки. Це одна з важливих галузей життєдіяльності суспільства та держави, в межах якої здійснюється правоохоронна діяльність.

МВС України здійснює діяльність безпосередньо або через територіальні органи, які, як спеціальні суб'єкти правоохоронної діяльності, є системою органів виконавчої влади, що здійснюють публічні функції у сфері внутрішніх справ. Одним з таких органів є Національна поліція. Основні напрями діяльності поліції, такі як захист особи, суспільства, держави від протиправних посягань, превенція та профілактика злочинів і адміністративних правопорушень, безпосередньо пов'язані з цілями та завданнями державного контролю і нагляду, визначають її правоохоронне призначення. контроль нагляд законодавство орган внутрішній справа

На МВС України покладено обов'язки щодо здійснення державного нагляду в галузі безпеки дорожнього руху, зі здійснення державного контролю (нагляду) в сфері міграції та щодо здійснення контролю діяльності юридичних і фізичних осіб-підприємців у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, прекурсорів, обігу зброї.

Суб'єктом, наділеним повноваженнями на виконання функції МВС України щодо здійснення державного контролю (нагляду) в сфері міграції, є Державна міграційна служба України (далі - ДМС України) [6]. Державний контроль (нагляд) у сфері міграції здійснюють з метою забезпечення виконання обов'язкових вимог, встановлених законодавством України у сфері міграції, щодо непідлеглого кола осіб, зобов'язаних дотримуватися вимог міграційного законодавства, з метою підтримки режиму законності в міграційній сфері. Діяльність піднаглядного суб'єкта оцінюють через призму питань, що належать до сфери міграційного законодавства і тільки з точки зору законності; за результатами контрольно-наглядової діяльності можуть бути застосовані примусові заходи [6, с. 235]. Такі ознаки характеризують державний контроль (нагляд) у сфері міграції як діяльність наглядового характеру.

У галузі забезпечення безпеки дорожнього руху встановлюється державний нагляд. Органом, уповноваженим здійснювати нагляд за безпекою дорожнього руху у межах МВС України, є патрульна служба Національної поліції і територіальні сервісні центри [8].

Превалювання ознак нагляду над ознаками контролю в діяльності щодо здійснення державного нагляду в галузі забезпечення безпеки дорожнього руху обумовлено колом піднаглядних суб'єктів, не підпорядкованих органу державного нагляду, предметом нагляду, характером оцінки діяльності піднаглядних суб'єктів і реалізацією юрисдикційних повноважень за результатами наглядових заходів.

Треба зазначити, що провідні вчені з питань забезпечення безпеки дорожнього руху вбачають необхідність коригування співвідношення контрольних і наглядових повноважень патрульної служби. Існує думка, що правильним буде звільнити патрульну службу Національної поліції від невластивої роботи за рахунок передачі частини контрольних повноважень іншим органам виконавчої влади, які здійснюють контроль за дотриманням транспортного законодавства, правил безпеки дорожнього руху. Такий перерозподіл повноважень дозволить сконцентрувати діяльність патрульної служби на наглядовій діяльності, безпосередньо пов'язаної із забезпеченням безпеки учасників дорожнього руху, яка передбачає можливість застосування примусових заходів. Вилучення у патрульної служби невластивих функцій, на думку вчених, дозволить оптимізувати діяльність, використовувати матеріальні та інші ресурси на забезпечення безпеки дорожнього руху, оперативно здійснювати наглядові повноваження. Такий напрям діяльності патрульної служби поліції невіддільний від контрольно-наглядової роботи та вимагає застосування запобіжних заходів на підставі кримінологічного та адміністративно-деліктологічного аналізу [7, с. 35].

Правозастосовні функції державного контролю та нагляду в сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, прекурсорів виконує Національна поліція. Зміст державного контролю (нагляду) в сфері діяльності, пов'язаної з обігом прекурсорів, наркотичних засобів, психотропних речовин, вказує на те, що такому виду діяльності притаманні ознаки нагляду.

Узагальнюючи, можна констатувати, що діяльність органів системи МВС України щодо здійснення державного контролю (нагляду) у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у сфері контролю за обігом наркотичних засобів, психотропних речовин, прекурсорів, у сфері міграції має ознаки нагляду: у сфері внутрішніх справ державний контроль (нагляд) здійснює домінуючий суб'єкт - органи МВС України щодо організаційно не підпорядкованих об'єктів; метою діяльності є забезпечення дотримання піднаглядними суб'єктами обов'язкових вимог, встановлених для кожного виду державного контролю (нагляду), захист громадських інтересів, підтримання правопорядку і забезпечення безпеки; діяльність піднаглядного суб'єкта оцінюється з точки зору законності через призму спеціальних питань, що відносяться до конкретної сфери діяльності; суб'єкти нагляду мають повноваження щодо застосування примусових заходів.

Органи системи МВС України виконують контрольні функції, які служать складовою частиною основної діяльності - нагляду.

ДМС України здійснює реєстраційний і міграційний облік, оформляє та видає дозволи на роботу, візи на в'їзд, посвідки на постійне проживання або посвідки на тимчасове проживання.

Територіальні сервісні центри МВС України приймають кваліфіковані іспити на право керування транспортними засобами, видають водійські посвідчення, реєструють транспортні засоби та причепи; видають у встановлених випадках свідоцтва про допуск до перевезення небезпечних вантажів.

Реалізація контрольних функцій органами, що здійснюють державний контроль (нагляд), зумовлює можливість і необхідність наглядової діяльності, що вказує на дискурсивний характер контрольно-наглядової діяльності у сфері внутрішніх справ.

У діяльності щодо здійснення державного контролю (нагляду) у сфері внутрішніх справ обсяг наглядових повноважень домінує над контрольними повноваженнями. Обумовлено це тим, що нагляд встановлюють в тих галузях і сферах, де присутня загроза безпеці особи, суспільства та держави, де встановлюються відповідні правила (наприклад, Правила дорожнього руху та інші). Ці правила відрізняються сталістю, вимагають неухильного дотримання невизначеним колом осіб. Суворе дотримання правил забезпечує правопорядок і законність, що є функціональним орієнтиром для органів системи МВС України. Повноваження органів системи МВС України з реалізації контрольно-наглядової діяльності у сфері внутрішніх справ варто охарактеризувати як повноваження наглядово-контрольного типу.

Висновки

Аналіз функцій органів виконавчої влади дозволяє зробити висновок: органи виконавчої влади при здійсненні державного контролю (нагляду), здебільшого, мають повноваження змішаного характеру, коли для досягнення завдань, поставлених перед відомством, контроль і нагляд об'єднуються, при цьому в діяльності проявляється переважання ознак нагляду, або контролю. Тому серед контрольно-наглядових органів немає відомств, що володіють повноваженнями чистого контролю або повноваженнями чистого нагляду.

Розкриття сутності понять “контроль” і “нагляд”, аналіз змісту контрольної і наглядової діяльності органів системи МВС України дозволяють визначити контрольно-наглядову діяльність у сфері внутрішніх справ як вид державної адміністративної правоохоронної діяльності, пов'язаної з оцінкою посадовими особами дотримання та виконання фізичними і юридичними особами загальнообов'язкових правил поведінки, встановлених законодавством України, з метою попередження, виявлення та припинення порушень, усунення наслідків виявлених порушень за допомогою комплексу адміністративно-запобіжних заходів, заходів адміністративно-правового обмеження та інших примусових заходів.

Контроль і нагляд у сфері внутрішніх справ є державною правоохоронною контрольно- наглядовою функцією, яка реалізовується в межах встановленої компетенції і виступає як засіб забезпечення безпечних умов існування людей, витіснення негативних соціальних зв'язків і явищ з суспільного життя, а також є домінуючим способом контрольного впливу. Інтеграція елементів контролю та нагляду в контрольно-наглядовій діяльності органів системи МВС України позитивно позначається на результатах діяльності. Засоби контролю та нагляду, об'єднані разом, дозволяють долати негативні та підсилювати позитивні тенденції. Широкий комплекс організаційних можливостей контрольної діяльності дозволяє доповнити вузьку наглядову діяльність.

Список використаних джерел

1. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Закон України від 16.09.2014 р. №1678-УП. Відомості Верховної Ради України. 2014. №40. С. 2021.

2. Ковалів М.В., Єсімов С.С., Лозинський Ю.Р. Правове регулювання правоохоронної діяльності: навч. посіб. Львів: ЛьвДУВС, 2018.

3. Мельник А.В. Адміністративно-правові засади здійснення нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства України: дис. ... канд.. юрид. наук: спец.: 12.00.07. Тернопіль, 2019.

4. Бондаренко В.А., Пустова, Н.О. Основні функції державного нагляду та контролю у сфері освіти в Україні. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. Серія юридична. 2018. №3. С. 119-128.

5. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 58 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 3, 4, 5, 6 статті 9, пунктів 3, 4, 5 статті 10, підпункту г пункту 1 статті 24, пункту 3 статті 26 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, пункту 10 статті 14, статті 33-1 Закону України “Про комітети Верховної Ради України”. Справа №1-36/2010 від 10.06.2010 р. 2010. №16-рп/2010.

6. Бортник Н.П., Єсімов С.С. Гармонізація законодавства України і Європейського Союзу про адміністративну відповідальність у сфері трудової міграції. Вісник Національного університету “Львівська політехніка”. Юридичні науки. №861. С. 232-241.

7. Бортник Н.П., Єсімов С.С. Проблеми нормативно-правового регулювання діяльності Національної поліції у сфері безпеки дорожнього руху. Вісник Національного університету “Львівська політехніка”. Юридичні науки. 2016. №837. С. 29-36.

8. Положення про департамент патрульної поліції. Наказ Національної поліції України від 06.11.2015 р. 2015. №73.

9. Про затвердження Положення про територіальний сервісний центр Міністерства внутрішніх справ України. Наказ МВС України від 29.12.2015 р. 2015. №1646.

References

1. Pro ratyfikatsiiu Uhody pro asotsiatsiiu mizh Ukrainoiu, z odniiei storony, ta Yevropeiskym Soiuzom, Yevropeiskym spivtovarystvom z atomnoi enerhii i yikhnimy derzhavamy-chlenamy, z inshoi storonny [On the ratification of the Association Agreement between Ukraine, of the one part, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their Member States, of the other part: Law of Ukraine]: Zakon Ukrayiny vid 16.09.2014 r. No. 1678-VII. Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. 2014. No. 40. Р. 2021.

2. Kovaliv M.V., Yesimov S.S., Lozynskyi Yu.R. Pravove rehuliuvannia pravookhoronnoi diialnosti. [Legal regulation of law enforcement activities]. Lviv: LvDUVS, 2018.

3. Melnyk, A.V. Administratyvno-pravovi zasady zdiisnennia nahliadu i kontroliu za dotrymanniam trudovoho zakonodavstva Ukrainy. [Administrative and legal principles of supervision and control over compliance with the labor legislation of Ukraine]. dys. ... kand.. yuryd. nauk: spets.: 12.00.07. Ternopil, 2019. [in Ukrainian].

4. Bondarenko V.A., Pustova N.O. Osnovni funktsii derzhavnoho nahliadu ta kontroliu u sferi osvity v Ukraini. [Main functions of state supervision and control in the field of education in Ukraine]. Naukovyi visnyk Lvivskoho derzhavnoho universytetu vnutrishnikh sprav. Seriia yurydychna. 2018. No. 3. Р. 119-128.

5. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam 58 narodnykh deputativ Ukrainy shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) polozhen punktiv 3, 4, 5, 6 statti 9, punktiv 3, 4, 5 statti 10, pidpunktu h punktu 1 statti 24, punktu 3 statti 26 Zakonu Ukrainy “Pro orhanizatsiino-pravovi osnovy borotby z orhanizovanoiu zlochynnistiu”, punktu 10 statti 14, statti 33-1 Zakonu Ukrainy “Pro komitety Verkhovnoi Rady Ukrainy” [Decision of the Constitutional Court of Ukraine]. Sprava No. 16-rp/2010 vid 10.06.2010 r. 2010.

6. Bortnyk N.P., Yesimov S.S. Harmonizatsiia zakonodavstva Ukrainy i Yevropeiskoho Soiuzu pro administratyvnu vidpovidalnist u sferi trudovoi mihratsii. [Harmonization of the legislation of Ukraine and the European Union on administrative responsibility in the sphere of labor migration]. Visnyk Natsionalnoho universytetu “Lvivska politekhnika”. Seriia: Yurydychni nauky. 2017. No. 861. Р. 232-241.

7. Bortnyk N.P., Yesimov S.S. Problemy normatyvno-pravovoho rehuliuvannia diialnosti Natsionalnoi politsii u sferi bezpeky dorozhnoho rukhu. [Problems of legal regulation of the activities of the National Police in the field of traffic safety]. Visnyk Natsionalnoho universytetu “Lvivska politekhnika”. Seriia: Yurydychni nauky. 2016. No. 837. Р. 29-36.

8. Polozhennia pro departament patrulnoi politsii [Regulations on the patrol police department]: Nakaz Natsionalnoi politsii Ukrainy vid 06.11.2015 r. 2015. No. 73. 9. Pro zatverdzhennia Polozhennia pro terytorialnyi servisnyi tsentr Ministerstva vnutrishnikh sprav Ukrainy [On approval of the Regulations on the territorial service center of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine: Law of Ukraine]: Nakaz MVS Ukrainy vid 29.12.2015 r. 2015. No. 1646.

Размещено на allbest.ru