Особливості правового статусу керівника органів прокуратури за нормами оновленого законодавства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО СТАТУСУ КЕРІВНИКА ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ ЗА НОРМАМИ ОНОВЛЕНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Сергій Банах,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри кримінального права та процесу, декан юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету

Анотація

Реформування системи органів прокуратури, яке на сьогодні відбувається під впливом євроінтеграційних процесів, впливає, перш за все, на правовий статус керівників, наділяючи їх більшою чи меншою кількістю повноважень. Ефективність управлінської діяльності керівника у процесі виконання ним повноважень, залежить не лише від його організаторських та професійних здібностей, а й більшою мірою від того, якими повноваженнями він наділений. З огляду на це проаналізовано статус керівників усіх рівнів, систематизовано та класифіковано їхні повноваження.

Ключові слова: керівник, органи прокуратури, правовий статус, повноваження.

прокуратура євроінтеграційний правовий статус

Аннотация

Особенности правового статуса руководителя органов прокуратуры по нормам обновленного законодательства. Банах С.

Реформирование системы органов прокуратуры, которое в настоящее время происходит под влиянием евроинтеграционных процессов, влияет, прежде всего, на правовой статус руководителей, наделяя их большим или меньшим количеством полномочий. Эффективность управленческой деятельности руководителя, при выполнении им полномочий, зависит не только от его организаторских и профессиональных способностей, но и в большей степени от того, какими полномочиями он наделен. Так автором проанализированы статус руководителей всех уровней, систематизированы и классифицированы их полномочия.

Ключевые слова: руководитель, органы прокуратуры, правовой статус, полномочия.

Abstract

Features of Legal Status of the Head of the Prosecutor's Office under the Norms of the Updated Legislation. Banakh S.

The reform of the system of prosecuting authorities, that is currently under the influence of European integration processes, influences the legal status of heads, giving them more or less authority. The effectiveness of head's administrative activity in the performance of his powers depends not only on his organizational and professional abilities, but on a greater extent on what powers he is empowered also. The author analyzed the heads' status of at all levels, systematized and classified their powers also.

The author points out that the proper legislative provision of legal status, together with an optimized administrative style, modern information and analytical support and social and material support, can lay the foundations on which the head's activity can truly be recognized as effective in all respects.

In the article the author improved the definition of the head of the prosecutor's office, under which it is proposed to consider a prosecutor who is appointed to an administrative position in accordance with the procedure established by law and in accordance with official powers and duties, performs managerial functions, continuing to perform the functions of prosecutor, non-prosecutor for failure to perform or improperly perform administrative functions. The author improves the definition of the form of activity of the head of the prosecutor's office, under which it is proposed to consider normatively regulated permissible external manifestations of his activity within the limits given to him by the law in the process of exercising specific administrative functions.

Having analyzed the rules of the law on the prosecutor 's office, the author proposes to classify the powers of the complex administrative and legal status of the head of the prosecutor's office according to the peculiarities of the activities performed, into: representative; organizational; administrative; disciplinary; affirmative; qualifying; analytical and rulemaking. According to individual classification characteristics, such a detailed division of powers makes it possible to more clearly set the limits of the competencies of heads of prosecutors' bodies, identify common and different competencies.

Among the fundamental principles of the functioning of the prosecuting authorities that influence the formation of the legal status of the head, it is proposed to distinguish subordination, centralization and combination of unity and collegiality.

In the study of the activities of the head of the prosecutor's office, it is pointed out that it is advisable to apply a narrowed approach to the interpretation of the division of his activities into internal organizational and external administrative. In particular, from the proposed classification of powers according to the peculiarities of the activity performed, the author proposes to consider representative powers as externally administrative, and organizational, administrative, disciplinary, affirmative, qualifying, analytical and rulemaking as internally administrative.

Keywords: head, prosecutor's offices, legal status, powers, reform.

Постановка проблеми

Зміцнення демократії та подальше створення правової держави неможливе без посилення в Україні законності та правопорядку. Прокуратура України як єдина система, що здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави, є фундаментом забезпечення законності та правопорядку. Проте її діяльність значною мірою залежить від високого рівня забезпечення управлінської діяльності та ефективної кадрової політики.

Безпосередня управлінська діяльність та прийняття кадрових рішень покладається на керівників органів прокуратури. Водночас ефективність провадження діяльності будь-якого правоохоронного органу, в т. ч. і прокуратури, залежить не лише від професіоналізму керівника, а й більшою мірою від його адміністративно-правового статусу. Належне законодавче забезпечення останнього разом із оптимізованим стилем управління, сучасним інформаційно-аналітичним забезпеченням та соціальним і матеріально-побутовим забезпеченням здатні закласти такі основи, за яких діяльність керівника справді може бути визнана ефективною у всіх відношеннях.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Науковий інтерес до питання адміністративно-правового статусу керівника органів прокуратури останнім часом пожвавився. Так, серед вчених, чиї наукові доробки стосувались досліджуваного питання, слід назвати А. Галая, С. Гречанюка, А. Горзова, О. Глуховеря, В. Дерев'янка, М. Івчука, С. Кулинича, А. Курися, Я. Ліховіцького, О. Мазуріка, С. Мазурика, С. Марченкової, В. Миколенка, С. Нечипоренка, С. Подоляки, Н. Рибалки, Р. Сидоренка, П. Угровецького та ін.

Серед дослідників, чиї дисертаційні роботи присвячені питанням правового статусу керівника органу прокуратури, можна назвати таких, як А. А. Тогобіцька-Громова, А. О. Петрова, Ю. Б. Данильченко, О. М. Кобилянський, А. В. Шаповалов та ін. Проте варто констатувати, що подальше реформування органів прокуратури потребує нових наукових досліджень цього напряму.

Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу норм оновленого законодавства здійснити характеристику адміністративно-правового статусу керівника органу прокуратури.

Виклад основного матеріалу дослідження

Перш ніж перейти до розгляду питання адміністративно-правового статусу керівника, необхідно визначитись із самим поняттям «керівник прокуратури». Отож, легального визначення терміна «керівник прокуратури» Закон України «Про прокуратуру» не містить. Натомість у ст. 39 встановлено порядок призначення прокурора на адміністративну посаду. Так, у п. 1 окреслено, які посади є адміністративними посадами в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах, а в п. 3 - які посади є адміністративними у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі. Важливо зазначити, що в розумінні закону керівниками органів прокуратури вважатимуться: Генеральний прокурор, керівник підрозділу Офісу Генерального прокурора, керівник обласної прокуратури, керівник підрозділу обласної прокуратури, керівник окружної прокуратури, керівник підрозділу окружної прокуратури, керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та керівник підрозділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури [1].

Зауважимо, що до системи адміністративних посад в органах прокуратури належать і заступники керівників, проте їм властиве виконання управлінських повноважень, які делегували їм керівники.

Визначившись із складом керівників і за умови відсутності легального тлумачення цього поняття, перейдемо до доктринальних тлумачень для з'ясування його сутності. Так, О. О. Бандурка, розглянувши загальне визначення керівника, вказує, що керівник - це особа, яка наділяється правом прийняття рішень та виступає в ролі єдиноначальника в межах наданих йому повноважень [2, с. 303]. В. Б. Авер'янов пропонує вважати керівником особу «покликану здійснювати управління персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності» [3, с. 59]. Ми з такими загальними визначеннями керівника погоджуємось, проте вказуємо, що прямої проекції таких визначень на поняття керівника органу прокуратури бути не може, оскільки призначення прокурора на адміністративну посаду в органах прокуратури не позбавляє його статусу прокурора. Тож маємо певну подвійну природу статусу, що має бути відображено й у самому визначенні поняття.

А. С. Курись пропонує керівниками в органах прокуратури вважати їх працівників, які займають керівну посаду в органах прокуратури або здійснюють на інших засадах керівництво роботою цих органів або окремих прокурорів чи прокурорських працівників відповідно до службових повноважень з організації діяльності прокуратури [4, с. 488]. І. В. Озерський керівниками вважає посадових осіб, які на постійній основі керують різними підрозділами органів прокуратури, мають ввірений підлеглий колектив (штат) і реалізують управлінські функції [5, с. 69]. А. А.Тогобіцька-Громова пропонує керівником в органах прокуратури вважати прокурора, який в установленому законом порядку призначений на адміністративну посаду та відповідно до службових повноважень і посадових обов'язків виконує управлінські та організаційно- розпорядчі функції [6, с. 31].

Із усіх наведених визначень керівника в органах прокуратури останнє вважаємо найбільш оптимальним. Пояснимо детальніше: у перших двох визначеннях керівником пропонують вважати працівника та посадову особу, тоді як згідно з дефініцією А. А.Тогобіцької-Громової пропонується розуміти прокурора. Саме таке формулювання, на нашу думку, підтверджує факт подвійності статусу. У перших двох визначеннях вживається формулювання «які займають керівну посаду» та «на постійній основі керують». В останньому тлумаченні вживається формулювання «призначений на адміністративну посаду», яке міститься і в Законі про прокуратуру, що дає змогу чіткіше проводити паралелі, що саме автор поміщує у досліджуване ним поняття. І останнє твердження (спільне для всіх трьох визначень) - це мета призначення керівника - організація діяльності прокуратури, реалізація управлінських функцій або ж виконання управлінських та організаційно-розпорядчих функцій. З останнього визначення вбачається, що автор управлінські та організаційно-розпорядчі функції розрізняє як окремі види функцій. Ми з такою позицією не погоджуємось і вважаємо, що функція управління є більш загальною і фактично поглинає організаційно-розпорядчу. У зв'язку з цим потрібно вказувати загальне поняття, оскільки лише одне часткове є невиправданим. На нашу думку, потрібно залишити лише функції управління в широкому розумінні цього поняття.

Необхідно у визначенні закласти й те, що прокурор, який у зв'язку з призначенням виконує управлінські функції, продовжує виконувати й функції прокурора. На цьому наголошує і І.І. Брус, який вказує, що «перебування прокурора на адміністративній посаді у прокуратурі не звільняє його від здійснення повноважень прокурора відповідної прокуратури, оскільки прокурори України мають єдиний статус «прокурора» незалежно від адміністративної посади , яку обіймають в прокуратурі. Тож, з цього слідує, що адміністративна посада прокурора існує окремо від його загального статусу як прокурора відповідної прокуратури, а відтак зобов'язує останнього виконувати повноваження та функції покладені на нього Законом України «Про прокуратуру» [7, с. 211].

Також необхідно вказати у визначенні про відповідальність керівника за невиконання чи неналежне виконання управлінських повноважень. Саме з цим складовим елементом можна буде говорити про довершене відображення у дефініції і суб'єкта відповідної діяльності, і процес його входження на посаду, і особливість виконуваних функцій, і відповідальність особи. У зв'язку з вищезазначеним керівником в органах прокуратури пропонуємо вважати прокурора, який в установленому законом порядку призначений на адміністративну посаду та відповідно до службових повноважень і посадових обов'язків виконує управлінські функції, продовжуючи виконувати функції прокурора відповідної прокуратури, та несе юридичну відповідальність за невиконання чи неналежне виконання управлінських функцій.

Переходячи до питання адміністративно-правового статусу керівника, слід знову ж таки визначитись із понятійно-категоріальним апаратом. Отож, А. О. Зубко правовий статус визначає через сукупність юридично закріплених варіацій становища суб'єкта в державі та суспільстві зумовленим комплексом прав та обов'язків [8]. Адміністративно-правовий статус, на думку М. В. Вишневського, є різновидом попереднього з усіма властивими йому загальними ознаками та окремо наділений власною специфікою, зумовленою галузевою приналежністю [9, с. 214]. Ми із таким трактуванням цілком погоджуємось і вважаємо, що визначення правового статусу, надане А. О. Зубко, можна проектувати й на інші, крім адміністративного, галузі права. Отож, на основі зазначеного трактування спробуємо визначити адміністративно-правовий статус керівника органів прокуратури.

По-перше, розглянемо категорію «сукупність юридично закріплених варіацій становища суб'єкта». Закон України «Про прокуратуру» в редакції від 14 жовтня 2014 р. у ст. 39 «Порядок призначення прокурора на адміністративну посаду» встановлює чіткий і завершений перелік адміністративних посад, які можуть займати прокурори. Від того, яку саме посаду займе прокурор, залежатиме його адміністративно- правовий статус, оскільки для усіх осіб-прокурорів визначений однаковий правовий статус і лише займана адміністративна посада впливатиме на особливість статусу як керівника. Наприклад, і Генеральний прокурор України, і керівник обласної прокуратури мають як прокурори однаковий адміністративно-правовий статус, проте їх посади надають їм абсолютно різний рівень прав та обов'язків, а відтак і абсолютно різний адміністративно-процесуальний статус керівника.

По-друге, дослідимо комплекс прав та обов'язків, зважаючи на варіацію становища суб'єкта. А. А. Тогобіцька-Громова вказує, що «комплексний аналіз адміністративно-правового статусу керівника в органах прокуратури полягає в характеристиці змістовних частин його елементів, виходячи із наступної, прийнятої в наукових колах, його структури: цільовий блок (мета і завдання керівника в органах прокуратури), структурно-організаційний блок (місце в службовій ієрархії, порядок призначення на адміністративну посаду, порядок звільнення з адміністративної посади, розподіл повноважень, прийняття управлінських рішень), компетенційний блок (повноваження, які складаються з прав та обов'язків, здійснення внутрішньо-організаційної та зовнішньо-управлінської діяльності в межах компетенції, форми і методи діяльності, юридична відповідальність керівника та ін. Ми із запропонованою послідовністю змістовних частин адміністративно-правового статусу керівника погоджуємось, вносячи лише одне уточнення. Йдеться про прийняття управлінських рішень у межах структурно-організаційного блоку. Ми вважаємо, що ця складова мала би бути в межах компетенційного блоку, оскільки саме від наявної компетенції залежить, які управлінські рішення можуть прийматись керівником органу прокуратури. З огляду на це уточнення формуватимемо надалі наукове дослідження питання адміністративно-правового статусу керівника.

Щодо питання мети і завдання керівника в органах прокуратури, то слід вказати, що вони мають проектуватись саме на здійснення ним управлінської діяльності. Важливо розрізняти ці два поняття, оскільки в юридичній літературі їх часто ототожнюють. Ми погоджуємось думкою В. Клочкова, що «під «метою» слід розуміти результат, на досягнення якого спрямована діяльність у цілому. Завдання - те, що необхідно зробити для цього. Вони більш конкретні та чисельні, ніж мета» [10, с. 257]. Так, ніхто не заперечуватиме, що основна мета прокуратури є захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави [1]. Відтак метою керівника в органах прокуратури є налагодження діяльності ввіреного органу таким чином, щоб забезпечити належний захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Основні завдання керівника як управлінця в органах прокуратури визначаються участю в реалізації таких напрямів: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, що визначені законом [11].

Ведучи мову про місце в службовій ієрархії, необхідно згадати про підлеглість, централізацію і єдиноначальність як основоположні принципи функціонування органів прокуратури. Саме на такому складі принципів наполягає А. Тогобітська-Громова [6, с. 117]. Незважаючи на запропоновану значно більшу кількість структурно-організаційних принципів Н. О. Рибалкою, ми погоджуємось із А. Тогобітською-Гро- мовою в тому, що для визначення місця керівника органу прокуратури в службовій ієрархії наведених нею трьох принципів цілком достатньо. Розглянемо детальніше кожен із них.

Принцип підлеглості прописаний у п. 4 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», в якому вказується, що «Офіс Генерального прокурора є органом прокуратури вищого рівня щодо обласних та окружних прокуратур, обласна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо окружних прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури» [1]. У п. 3 ст. 17 Закону вже детально регламентується, хто є прокурором вищого рівня і для кого.

Принцип централізації передбачений п. 1 ст. 8 Закону, згідно з нормами якого «Офіс Генерального прокурора організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури, забезпечує належне функціонування Єдиного реєстру досудових розслідувань та його ведення органами досудового розслідування, визначає єдиний порядок формування звітності про стан кримінальної протиправності і роботу прокурора з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури, а також здійснює управління об'єктами державної власності, що належать до сфери управління Офісу Генерального прокурора» [1] .

І єдиноначальність як принцип на сьогоднішні вже трансформовується. Ми підтримуємо Н. О. Рибалку, яка вказує, що «єдиноначальність у процесі управління в прокуратурі суттєво коригується наявністю у вищих ланках прокурорської системи колегій» [13, с. 33]. І цей оновлений принцип вона називає принципом поєднання єдиноначальності та колегіальності.

У зв'язку із вищевказаним пропонуємо серед основоположних принципів функціонування органів прокуратури виокремлювати підлеглість, централізацію і поєднання єдиноначальності та колегіальності.

Подальше дослідження структурно-функціонального блоку передбачає аналіз порядку призначення на адміністративну посаду та звільнення з неї.

Закон України «Про прокуратуру» у ч. 1 ст. 39 містить вичерпний перелік прокурорських посад, які є адміністративними. У ч. 3 цієї статті визначено, які посади є адміністративними в Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі. Дії частин 4, 5, 7 і 8 ст. 39 Закону зупинено до 1 вересня 2021 р. За станом на сьогодні маємо такий механізм призначень: призначення першого заступника Генерального прокурора; заступника Генерального прокурора; керівника обласної прокуратури; першого заступника керівника обласної прокуратури; заступника керівника обласної прокуратури; керівника окружної прокуратури здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України. Призначення керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора; та заступника керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора здійснюється Генеральним прокурором.

Призначення керівника підрозділу обласної прокуратури; заступника керівника підрозділу обласної прокуратури; першого заступника керівника окружної прокуратури; заступника керівника окружної прокуратури здійснюється керівником обласної прокуратури. Водночас призначення першого заступника керівника окружної прокуратури та заступника керівника окружної прокуратури здійснюється за поданням керівника окружної прокуратури.

Призначення керівника підрозділу окружної прокуратури та заступника керівника підрозділу окружної прокуратури здійснюється керівником окружної прокуратури.

Призначення заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; першого заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; та заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури здійснює Генеральний прокурор, а керівника підрозділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та заступника керівника підрозділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Генеральний прокурор призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України [1].

При розгляді питання щодо призначення прокурорів на адміністративні посади, варто згадати про систему стримувань і противаг, яка присутня в діяльності органів прокуратури. Як зазначено в Збірнику наукових праць Академії прокуратури України, «верховенство Генерального прокурора у прокурорській системі України аж ніяк не означає його необмеженого владарювання у ній через наявність демократичної системи стримування і противаг з боку Президента України, Верховної Ради України, Конституційного Суду України і судів загальної юрисдикції; свободи критики його рішень і дій збоку суб'єктів громадянського суспільства, у тому числі засобів масової інформації» [14]. Згідно п. 1 ч. 9 ст. 71 Закону, «Рада прокурорів України вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру» [1]. Тож Рада прокурорів України, як орган прокурорського самоврядування, в питанні призначення на адміністративні посади прокурорів займає одне із визначальних місць у системі стримувань і противаг.

Звільнення прокурорів, які обіймали адміністративні посади, здійснюється тими ж вищестоячими прокурорами, які їх призначали.

З приводу редакційної конструкції ст. 39 Закону про прокуратуру в науковій літературі можна віднайти певні критичні зауваження, зокрема в Коментарі генерального директорату з прав людини і верховенства права Ради Європи, проте, проаналізувавши їх, констатуємо, що всі вони вже усунуті. Єдине зауваження, висунуте І. І. Брусом все ще є актуальним. Йдеться про те, що, на думку вченого, всі управлінські та організаційно-розпорядчі посади є адміністративними, однак, якщо бути більш точним, то посада Генерального прокурора України все ж таки є політичною, оскільки очевидним є той факт, що Генеральний прокурор України призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України, що потребує підтримки від тієї сили, яка має в парламенті ситуативну більшість (коаліцію), а відтак і майбутнього Генерального прокурора України просуває саме ця політична сила, яку підтримує Президент України [15, c. 211]. Ми з таким зауваженням не погоджуємось і вважаємо висловлену політичну спрямованість лише особливістю посади Генерального прокурора України. Прописавши в п. 1 ст. 39 Закону про прокуратуру посаду Генерального прокурора, законодавець хотів, на наш погляд, показати цілісну систему адміністративних посад, послідовність підпорядкування, тобто ієрархію посад. І якщо б законодавець дослухався до порад виділити посаду Генерального прокурора України і прописати окремо з доповненням відповідними критеріями його професійності, то система адміністративних посад не виглядала б цілісною.

Розподіл повноважень у структурно-операційному блоці передбачений ст. ст. 9, 11 і 13 Закону «Про прокуратуру». Для кращого розуміння їх співвідношення між керівниками різних рівнів пропонуємо класифікувати їх за особливостями здійснюваної діяльності і виокремити:

1) представницькі: і Генеральний прокурор, і обласний, і окружний, керівник Спеціалізованої анти- корупційної прокуратури представляють відповідно прокуратуру загалом, обласну, окружну та Спеціалізовану антикорупційну прокуратури у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями. Генеральний прокурор представляє прокуратуру також прокуратурами інших держав та міжнародними організаціями;

2) організаційні: кожен із керівників органів прокуратури організовує діяльність ввіреної йому прокуратури. Водночас Генеральний прокурор організовує діяльність органів прокуратури України, у т. ч. визначає межі повноважень Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур у частині виконання конституційних функцій. Також ним здійснюється розподіл обов'язків між першим заступником та заступниками Генерального прокурора. Керівник Спеціалізованої антикорупційної' прокуратури здійснює розподіл обов'язків між першим заступником та заступником керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;

3) розпорядчі: Генеральний прокурор призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад, а також призначає на посади та звільняє з посад прокурорів Офісу Генерального прокурора. Обласний прокурор призначає на посади та звільняє з посад прокурорів обласних та окружних прокуратур. Керівник окружної прокуратури розпорядчих повноважень не має. Окремою підгрупою в межах розпорядчих повноважень пропонуємо встановити визначальні повноваження, які передбачені лише в Керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Він, зокрема, визначає після початку досудового розслідування прокурора, який здійснює повноваження прокурора у конкретному кримінальному провадженні та визначає групу прокурорів, які здійснюють повноваження прокурорів в особливо складному кримінальному провадженні, а також прокурора для керівництва такою групою;

4) дисциплінарні: Генеральний прокурор на підставі рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора приймає рішення про застосування до прокурора Офісу Генерального прокурора, прокурора обласної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування такої особи на посаді прокурора. Також за поданням Генеральної інспекції Генеральний прокурор направляє матеріали до Державного бюро розслідувань і визначає порядок розгляду звернень щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади. Обласний прокурор приймає аналогічні рішення щодо прокурора окружної прокуратури. Окружний прокурор подібного повноваження не має.

5) затверджувальні: Генеральний прокурор затверджує акти з питань щодо внутрішньої організації діяльності органів прокуратури, у т. ч. щодо електронного документообігу; стратегію розвитку прокуратури; положення про систему індивідуального оцінювання якості роботи прокурорів та систему оцінювання якості роботи прокурорів; порядок вимірювання та регулювання навантаження на прокурорів; а також загальні методичні рекомендації для прокурорів з метою забезпечення однакового застосування норм законодавства України під час здійснення прокурорської діяльності. Обласний прокурор затверджує лише акти з питань, що стосуються організації діяльності обласної прокуратури. Окружний прокурор такої функції не має;

6) кваліфікаційні: Генеральний прокурор забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласний прокурор - прокурорів обласної прокуратури, окружний - прокурорів окружної прокуратури, а керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури - прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;

7) аналітичні: Обласний, окружний прокурори та керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури контролюють ведення та аналіз статистичних даних, організовують вивчення та узагальнення практики застосування законодавства та інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій. Подібного повноваження Генеральний прокурор не має.

8) нормотворчі: Як Генеральний, так і обласний та окружний прокурори видають накази з питань, що належать до їх адміністративних повноважень.

Саме такий детальний розподіл повноважень за окремими класифікаційними характеристиками дає, на нашу думку, можливість чіткіше встановити межі компетенцій керівників органів прокуратури, виявити спільні та відмінні компетенції, а відтак більш обґрунтовано перейти до аналізу діяльності керівників.

Отож, анонсований нами вище компетенційний блок міститиме аналіз повноважень, які складаються з прав та обов'язків, особливостей здійснення внутрішньо-організаційної та зовнішньо-управлінської діяльності в межах компетенції, форм і методів діяльності, процесів прийняття управлінських рішень а також юридичної відповідальності керівника.

Закон України про прокуратуру містить нормативно-правове визначення лише загальних прав та обов'язків прокурорів. Так, серед прав прокурора названі: право брати участь у прокурорському самоврядуванні для вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури у порядку, встановленому законом; бути членами професійних спілок; утворювати громадські організації та брати в них участь з метою захисту своїх прав та інтересів, підвищення свого професійного рівня [1].

Обов'язків у прокурора значно більше, зокрема: вдосконалювати свій професійний рівень та з цією метою підвищувати кваліфікацію; періодично проходити підготовку у Тренінговому центрі прокурорів України; неухильно додержуватися присяги прокурора, а за порушення присяги нести відповідальність, передбачену законом; виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; не розголошувати відомості, які становлять таємницю, що охороняється законом; діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури; щорічно проходити таємну перевірку доброчесності [1].

У зв'язку із подвійністю статусу керівника органу прокуратури слід вказати, що це лише перша його частина. Друга частина визначає права та обов'язки керівника як особи, що займає адміністративну посаду. Відповідне регулювання в Законі про прокуратуру відсутнє. Це і не дивно, оскільки діяльність керівника має характер управлінської діяльності, що не цілком можливо прописати нормами адміністративного права. Для вирішення означеної проблеми було прийнято рішення про відображення цього особливого статусу в Кодексі професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого 27.04.2017 року.

Ст. 30 Кодексу регулює взаємовідносини керівного складу органів прокуратури з підпорядкованими працівниками, вказуючи: «У відносинах з підпорядкованими працівниками керівники всіх рівнів мають поєднувати принциповість та вимогливість з повагою та доброзичливістю, не допускати грубощів та приниження людської гідності. Керівники прокуратури повинні: сприяти творчому підходу прокурорів до виконання своїх функцій, заохочувати їхню ініціативу, виявляти повагу до висловлюваних ними правових позицій; бути справедливим і об'єктивним в оцінці роботи підпорядкованих працівників; не спонукати працівників до виконання доручень, які виходять за межі їх службових обов'язків, вчинення протиправних дій, не допускати фактів необ'єктивного підходу до оцінки їх професійних, ділових та особистих якостей; сприяти утвердженню в колективах службової дисципліни на засадах товариської взаємодопомоги, позитивного морально-психологічного клімату; сприяти додержанню працівниками вимог професійної етики» [16].

Норми, наведені вище, мають характер зобов'язань, проте знаючи про особливість побудови владної вертикалі в органах прокуратури, можемо припустити, що кожен із прокурорів нижчого рівня має кореспондуючі права щодо вищестоящих прокурорів, а тому немає потреби їх деталізовано описувати.

У межах компетенційного блоку маємо розглянути особливості внутрішньо-організаційної та зовнішньо-управлінської діяльності керівників органів прокуратури. Як вказує О. Г Мартинюк, «незважаючи на те, що обсяг повноважень органів прокуратури поза межами кримінального переслідування суттєво обмежено із прийняттям Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII, реалізація участі у відносинах адміністративної діяльності є невід'ємним елементом правового статусу прокуратури, в першу чергу як суб'єкта публічного управління. При цьому, центрова увага до керівника прокуратури в царині науки адміністративного права пояснюється складною дуалістичною природою його місця у відносинах адміністративної діяльності: як елемент управлінського впливу на внутрішню організаційну за зовнішню функціональну спрямованість прокуратури» [18, с. 161].

Саме поділ видів управлінської діяльності на внутрішні та зовнішні є поширеним у наукових колах. Проте до такого простого поділу вчені намагаються додати особливостей. Зокрема, О. Г. Мартинюк наполягає, що керівники органів прокуратури згідно із законом здійснюють внутрішню адміністративну діяльність, яка реалізується через загально-організаційну, службово-дисциплінарну, нормотворчу, контрольну (наглядову) функції, виконання яких відрізняються між собою за характером, обсягом, змістом та режимом. Зовнішня адміністративна діяльність органів прокуратури, на думку В. Ф. Пузирного, «реалізується у відносинах із виконання законних повноважень, які не пов'язані із організаційними чи розпорядчими актами та повноваженнями у сфері кримінального процесу” [19, c. 103]. Також він детально пояснює, що «основною формою зовнішнього прояву адміністративних повноважень є, з-поміж іншого, забезпечення прав та законних інтересів громадян, утвердження громадянського порядку, законності в різних сферах державного та суспільного життя, правоохоронній діяльності через реалізацію координаційних та представницьких повноважень» [19, c. 103].

І. М. Білодід та А. А. Тогобіцька-Громова доходять до такого самого висновку і виокремлюють внутрішньо-організаційні та зовнішньо-управлінські адміністративні повноваження [6, 20]. В. В. Шуба пропонує значно складнішу класифікацію адміністративної діяльності органами прокуратури в межах адміністративно-правових відносин. Він пропонує такі критерії поділу: «за місцем здійснення (реалізації) (зовнішні та внутрішні); залежно від виконуваних органами прокуратури функцій (регулятивні та охоронні); за формою втілення в правових актах (матеріальні та процесуальні); залежно від адміністративно- правового статусу суб'єктів, які беруть участь у цих правовідносинах (між вищестоящою і нижчестоящою посадовими особами); між органами прокуратури (прокурорами) та фізичними чи юридичними особами (розгляд звернень, надання правової допомоги і т.д.); за характером обов'язку: активного типу та пасивного типу [21, c. 15]. Ми цілком погоджуємось із О. Г. Мартинюком, який вказує, що застосувати таку модель змісту відносин та напрямків діяльності в практичній площин дуже складно [18, c. 168]. І у зв'язку з цим пропонуємо звужений підхід до трактування поділу діяльності керівника на внутрішньо-організаційну та зовнішньо-управлінську. Зокрема, із запропонованої нами класифікації повноважень за особливостями здійснюваної діяльності представницькі повноваження пропонуємо вважати зовнішньо-управлінськими, а організаційні, розпорядчі, дисциплінарні, затверджувальні, кваліфікаційні, аналітичні та нормотворчі - внутрішньо-організаційними. Пояснимо таку пропозицію тим, що керівник органу прокуратури лише в разі здійснення представницьких повноважень виконує управлінську діяльність за межами ввіреного йому органу прокуратури. В решті випадках він, реалізуючи різні види повноважень, все-таки налагоджує діяльність у межах конкретного органу прокуратури.

Повноцінний розгляд адміністративно-правового статусу керівника органу прокуратури неможливий без висвітлення питання його юридичної відповідальності. Закон України «Про прокуратуру» у ст. 20 встановлює, що «шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю прокурора, відшкодовується державою незалежно від його вини в порядку, визначеному законом. Держава, відшкодувавши шкоду, завдану прокурором, має право зворотної вимоги до нього в розмірі виплаченого відшкодування в разі встановлення в діях прокурора складу кримінального правопорушення за обвинувальним вироком суду щодо нього, який набрав законної сили» [1]. Наведена норма, як бачимо, стосується відповідальності усіх без винятку прокурорів, незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю яких було завдано збитків. Тобто ця норма є елементом службової деліктоздатності усіх прокурорів. Якщо ж ми ведемо мову про керівника органу прокуратури і його правовий статус, то відповідальність мала би стосуватися саме здійснення ним своїх владних управлінських функцій. Аналіз ст. 43 Закону про прокуратуру, яка містить завершений перелік підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, дає змогу охарактеризувати її норми також, як загальні для усіх прокурорів, як і норми Закону України «Про запобігання корупції» [29], який стосується посадових та службових осіб органів прокуратури. З наведеного вище можемо зробити висновок, що керівник органу прокуратури може бути притягнутий до юридичної відповідальності на тих самих підставах, що і прокурор, який адміністративної посади не обіймає, то ж окремих норм, які б стосувались відповідальності його саме як керівника на сьогодні в законодавстві України немає. Тобто лише ефективність його діяльності як керівника стає передумовою до переведення чи звільнення з адміністративної посади, та цю зміну статусу не слід розцінювати як елемент відповідальності, а тільки як елемент кадрового менеджменту вищого керівника органу прокуратури.

Висновки

Підводячи підсумок дослідженню питання особливостей правового статусу керівника органів прокуратури, слід вказати на основоположні його аспекти:

Закон України «Про прокуратуру» у ст. 39 встановлює порядок призначення прокурора на адміністративну посаду. В розумінні закону керівниками органів прокуратури вважатимуться: Генеральний прокурор, керівник підрозділу Офісу Генерального прокурора, керівник обласної прокуратури, керівник підрозділу обласної прокуратури, керівник окружної прокуратури, керівник підрозділу окружної прокуратури, керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та керівник підрозділу Спеціалізованої анти- корупційної прокуратури.

Проаналізувавши значну кількість доктринальних тлумачень і за відсутності легального його тлумачення, керівником в органах прокуратури пропонуємо вважати прокурора, який в установленому законом порядку призначений на адміністративну посаду та відповідно до службових повноважень і посадових обов'язків виконує управлінські функції, продовжуючи виконувати функції прокурора відповідної прокуратури, та несе юридичну відповідальність за невиконання чи неналежне виконання управлінських функцій.

У процесі вивчення поняття правового статусу ми підтримали твердження про визначення його через сукупність юридично закріплених варіацій становища суб'єкта в державі та суспільстві зумовленим комплексом прав та обов'язків. Адміністративно-правовий статус як різновид попереднього з усіма властивими йому загальними ознаками окремо наділений власною специфікою, зумовленою галузевою приналежністю. У цьому відношенні вказується, що Закон України «Про прокуратуру» у ст. 39 встановлює чіткий і завершений перелік адміністративних посад, які можуть займати прокурори. Від того, яку саме посаду займе прокурор і залежатиме його адміністративно-правовий статус, оскільки для усіх осіб-прокурорів визначений однаковий правовий статус і лише займана адміністративна посада впливатиме на особливість статусу як керівника.

Основні завдання керівника як управлінця в органах прокуратури визначаються участю в реалізації таких напрямів: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, що визначені законом.

Щодо місця в службовій ієрархії керівника органу прокуратури, то необхідно пам'ятати про підлеглість, централізацію і єдиноначальність як основоположні принципи функціонування органів прокуратури.

У процесі аналізу розподілу повноважень у структурно-операційному блоці та для кращого розуміння їх співвідношення між керівниками різних рівнів ми запропонували класифікувати їх за особливостями здійснюваної діяльності й виокремити такі: представницькі; організаційні; розпорядчі; дисциплінарні; затверджувальні; кваліфікаційні; аналітичні та нормотворчі.

У зв'язку із подвійністю статусу керівника органу прокуратури вказувалось, що в законі міститься лише вказівка щодо загального статусу прокурора і це лише перша його частина. Друга частина визначає права та обов'язки керівника як особи, що займає адміністративну посаду. Відповідне регулювання в Законі про прокуратуру відсутнє. Для вирішення окресленої проблеми було прийнято рішення про відображення цього особливого статусу в Кодексі професійної етики та поведінки прокурорів.

Керівник органу прокуратури може бути притягнутий до юридичної відповідальності на тих самих підставах, що й прокурор, який адміністративної посади не обіймає, тому окремих норм, які б стосувались відповідальності його саме як керівника, на сьогодні в законодавстві України немає. Тобто лише ефективність його діяльності як керівника стає передумовою до переведення чи звільнення з адміністративної посади, та цю зміну статусу не слід розцінювати як елемент відповідальності, а тільки, як елемент кадрового менеджменту вищого керівника органу прокуратури.

Список використаних джерел

1. Про прокуратуру : Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII. Відомості Верховної Ради (ВВР). 2015. № 2-3. Ст. 12.

2. Бандурка О. О. Управління Державною податковою службою в Україні: монографія. Харків : НУВС, 2005. 504 с.

3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. Київ : Факт, 2003. 384 с

4. Курись А. С. Нормативно-правові засади адміністративної діяльності керівника в органах прокуратури України. Форум права. 2011. № 2. С. 483-490. URL : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011- 2/11kacopu.pdf. (дата звернення: 20.01.2019).

5. Озерський І. В. Сутність управлінської діяльності в органах прокуратури. Право і суспільство. 2010. № 2. С. 68-72.

6. Тогобіцька-Громова А. А. Керівник в органах прокуратури: адміністративно-правовий статус : авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Суми, 2019. 20 с.

7. Брус І. І. Порядок призначення прокурора на адміністративну посаду. Юридичний науковий електронний журнал. 2015. № 1. С. 208-211.

8. Зубко А. О. Адміністративно-правовии статус Департаменту міжнародних спорів Міністерства юстиції України : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Науково-дослідний інститут публічного права. Київ, 2018. 211 с.

9. Вишневський М. В. Адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації, що здійснюють адміністративно-правове регулювання діяльності апарату суду в Україні. Науковий вісник публічного та приватного права. 2018. Вип. 6. Т. 1. С. 213-216.

10. Клочков В. Проблеми законодавчого забезпечення діяльності системи прокуратури та досудового слідства. Підприємництво, господарство і право. 2019. № 2. С. 254-259.

11. Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

12. Тогобіцька-Громова А. Вимоги до керівника як організатора управління в органах прокуратури в умовах реформування. Національний юридичний журнал: теорія практика. 2019. січень. С. 117-121.

13. Рибалка Н.О. Управління органами прокуратури України в умовах реформування: адміністративно- правові засади : дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.07, Харків, 2013. 343 с.

14. Збірник наукових праць Академії прокуратури України. 2009. 400 с. URL : http://www.info-library.com. ua/books-book-185.html (дата звернення: 21.02.2019)).

15. Брус І. І. Порядок призначення прокурора на адміністративну посаду. Юридичний науковий електронний журнал. 2015. № 1. С. 208-211.

16. Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений 27.04.2017 року. URL : https://zakon. rada.gov.ua/rada/show/n0001900-17 (дата звернення: 20.02.2019).

17. Курись А. С. Адміністративно-правовий статус керівника в органах прокуратури : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Харків, 2011. 207 с.

18. Мартинюк О. Г. Адміністративна діяльність органів прокуратури : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07, Тернопіль, 2018, 215 с.

19. Пузирний В. Ф. Адміністративна діяльність деяких правоохоронних органів (на прикладі органів прокуратури). Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер. : Юриспруденція. 2014. № 12. Т. № 1. С.101-104.

20. Білодід І. М. Адміністративні повноваження органів прокуратури України. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2015. № 35 (2.2.). С. 63-67.

21. Шуба В. В. Адміністративно-правові відносини в діяльності органів прокуратури: загальнотеоретичні аспекти : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Харків, 2007. 20 с.

22. Про запобігання корупції Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII. Відомості Верховної Ради (ВВР). 2014. № 49. Ст. 2056.

References

1. Zakon Ukrainy «Pro prokuraturu» vid 14 zhovtnia 2014 roku № 1697-VII (2015). Vidomosti Verkhovnoi Rady - Bulletin of Verkhovna Rada of Ukraine, 2-3, 12 [in Ukrainian].

2. Bandurka, O. O. (2005). Upravlinnia Derzhavnoiu podat, st.kovoiu sluzhboiu v Ukraini [Management of the State Tax Service in Ukraine]: monohrafiia. Kharkiv: NUVS [in Ukrainian].

3. Derzhavne upravlinnia: problemy administratyvno-pravovoi teorii ta praktyky [Public administration: problems of administrative law theory and practice] (2003) / za zah. red. V. B. Averianova. Kyiv: Fakt, 2003 [in Ukrainian].

4. Kurys, A. S. (2011). Normatyvno-pravovi zasady administratyvnoi diialnosti kerivnyka v orhanakh prokuratury Ukrainy [Normative-legal principles of administrative activity of the head in the bodies of the prosecutor's office of Ukraine]. Forum prava - Forum of law, 2, 483-490. URL: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/ FP/2011-2/11kacopu.pdf [in Ukrainian].

5. Ozerskyi, I. V. (2010). Sutnist upravlinskoi diialnosti v orhanakh prokuratury [The essence of administrative activity in the bodies of the prosecutor's office]. Pravo i suspilstvo - Law and Society, 2, 68-72 [in Ukrainian].

6. Tohobitska-Hromova, A. A. (2019). Kerivnyk v orhanakh prokuratury: administratyvno-pravovyi status [Head of the Prosecutor 's Office: administrative and legal status:]: avtoref. dys. ... kand. yuryd. nauk: 12.00.07. Sumy [in Ukrainian].

7. Brus, 1.1. (2015). Poriadok pryznachennia prokurora na administratyvnu posadu [Procedure for appointing a prosecutor to an administrative position]. Yurydychnyi naukovyi elektronnyi zhurnal - Legal scientific electronic journal, 1, 208-211 [in Ukrainian].

8. Zubko, A. O. (2018). Administratyvno-pravovyi status Departamentu mizhnarodnykh sporiv Ministerstva yustytsii Ukrainy [Administrative and legal status of the Department of International Disputes of the Ministry of Justice of Ukraine]: dys. ... kand. yuryd. nauk: 12.00.07. Naukovo-doslidnyi instytut publichnoho prava. Kyiv [in Ukrainian].

9. Vyshnevskyi, M. V. (2018). Administratyvno-pravovyi status subiektiv publichnoi administratsii, shcho zdiisniuiut administratyvno-pravove rehuliuvannia diialnosti aparatu sudu v Ukraini [Administrative and legal status of public administration entities that carry out administrative and legal regulation of the activity of the court apparatus in Ukraine]. Naukovyi visnyk publichnoho ta pryvatnoho prava - Bulletin of Public and Private Law, 6(1), 213-216 [in Ukrainian].

10. Klochkov, V. (2019). Problemy zakonodavchoho zabezpechennia diialnosti systemy prokuratury ta dosudovoho slidstva [Problems of Legislative Support of the Public Prosecutor's Office and Pre-trial Investigation System]. Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo i pravo - Entrepreneurship, economy and law, 2, 254-259 [in Ukrainian].

11. Konstytutsiia Ukrainy, pryiniata Verkhovnoiu Radoiu Ukrainy 28 chervnia 1996 r. [Constitution of Ukraine, adopted by the Verkhovna Rada ofUkraine on June 28, 1996]. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy - Verkhovna Rada ofUkraine Review, 30, 141 [in Ukrainian].

12. Tohobitska-Hromova, A. (2019). Vymohy do kerivnyka yak orhanizatora upravlinnia v orhanakh prokuratury v umovakh reformuvannia [Requirements for the Head as Organizer of Management in the Prosecutor's Offices in the Conditions of Reform]. Natsionalnyi yurydychnyi zhurnal: teoriia praktyka - National Law Journal: Theory of Practice, 117-121. [in Ukrainian].

13. Rybalka, N. O. (2013). Upravlinnia orhanamyprokuratury Ukrainy v umovakh reformuvannia: administratyvno- pravovi zasady [Management of the Prosecutor 's Office ofUkraine in the context of reform]: dys. ... dokt. yuryd. nauk: 12.00.07, Kharkiv [in Ukrainian].