Конституційно-правове забезпечення державного нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-правове забезпечення державного нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів в Україні

Сучасний етап державного будівництва, на якому органи прокуратури було позбавлено функції загального нагляду, а місцеві органи виконавчої влади, як і центральна ланка виконавчої вертикалі, не набули дієвих контрольно-наглядових повноважень, загострив проблему інститу- ційного та правового забезпечення державного нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування конституції та законів України у процесі їх нормотворчої, правозастосовної та іншої поточної діяльності. реалізація конституційної реформи в частині внесення змін до розділу VII «прокуратура» і незавершеність її щодо децентралізації влади, якою передбачалося введення інституту префектів та запровадження додаткових організаційно-правових інститутів контрольно-наглядового характеру, призвели до відсутності ефективної системи державного нагляду за законністю муніципальної діяльності.

відповідно до ст. 144 конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. при цьому з мотивів невідповідності до Конституції чи законів України такі рішення зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. разом із цим відповідного закону парламентом так і не було ухвалено. Аналогічну конституційній норму містить і ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка передбачає, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності до Конституції або законів України визнаються незаконними в судовому порядку. Таким чином, єдиним державно-примусовим механізмом припинення дії рішень органів місцевого самоврядування, що не відповідають Конституції та законам України, є їх визнання незаконними в судовому порядку, що, у свою чергу, тягне втрату ними чинності.

вітчизняне законодавство чітко не окреслює кола владних структур, що мають право зупиняти рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх незаконності з одночасним зверненням до суду. Водночас звернутися до суду з приводу невідповідності до чинного законодавства рішень органів місцевого самоврядування можуть будь-які зацікавлені суб'єкти, а також органи, що здійснюють перевірку стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами. Такими органами, зокрема, можуть виступати місцеві державні адміністрації, оскільки вони відповідно до ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» мають право перевіряти стан дотримання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами з питань, віднесених до відання місцевих державних адміністрацій, територіальні органи центральних органів виконавчої влади в межах наданих їм повноважень. проте ані зазначений Закон, ані інші акти чинного українського законодавства загалом не передбачають механізму адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування в межах реалізації ними власних повноважень.

детальне регулювання засад державного нагляду за функціонуванням місцевого самоврядування міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування, що відображає практику європейських держав із вирішення цього питання. Зокрема, у Європейській хартії місцевого самоврядування встановлено такі засади:

по-перше, будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише відповідно до процедур та у випадках, передбачених конституцією або законом;

по-друге, будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування зазвичай має на меті забезпечити дотримання закону та конституційних принципів (однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування);

по-третє, адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється так, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти.

Лк бачимо, Європейська хартія місцевого самоврядування містить вимогу про необхідність урегулювання процедури адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування на рівні конституції або закону відповідної держави, що є гарантією самостійності місцевого самоврядування. В Україні на сьогодні зазначені питання законодавчо не закріплено.

Поряд із положеннями Хартії слід враховувати й Рекомендацію № R(98)12 «Про нагляд за діяльністю органів місцевої влади», ухвалену Комітетом міністрів Ради Європи 18 вересня 1998 р. [14], яка спрямована передусім на втілення засад, викладених у ст. 8 Хартії. Додаток до цього документа містить керівні принципи, що мають визначати обсяг та процедури адміністративного нагляду, а саме:

забезпечення здійснення органами місцевої влади їхніх повноважень, якщо закон не передбачає іншого;

сприяння визначенню «власних повноважень» через їх делегування, що призведе до зменшення доцільності нагляду;

чітке перерахування в статутних положеннях видів діяльності, які підлягають нагляду;

обмеження обов'язкового адміністративного нагляду за діями певної важливості відповідно до службового становища;

зменшення загального обсягу адміністративного контролю;

забезпечення існування лише одного наглядового органу першої інстанції, якщо потрібне втручання спеціалізованих наглядових органів (залежно від змісту діяльності, що підлягає перевірці), чітке визначення сфер компетенції таких органів з метою уникнення невизначеності, який саме орган повинен здійснювати нагляд;

установлення в статутних документах часового ліміту для здійснення наглядовим органом відповідного нагляду.

Нині маємо констатувати невідповідність чинного організаційно- правового механізму державного нагляду та контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування названим європейським стандартам та керівним принципам Бодрова І. І. Проблеми імплементації європейських стандартів державного нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів в Україні. Particularitatile adaptarii legislatiri Republicii Moldova si Ucrainei la legislatia Uniunii Europene : conferinta international stiintifico-practica (23-24 martie 2019, Chisinau). Chisinau : Tipogr. «Cetatea de Sus», 2019. P. 65., а також відсутність його системності та належної правової основи.

Системне оновлення механізму державного нагляду та контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування на нових концептуальних та інституційних засадах має бути передбачено в конституційному законопроєкті. На сьогодні консолідованою є позиція щодо запровадження інституту префектів: префект призупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. При цьому пропонуємо на конституційному рівні закріпити вимогу, що порядок призупинення дії актів органів місцевого самоврядування має визначатися на законодавчому рівні. Це має стати додатковою конституційною гарантією правового характеру здійснюваного державного нагляду. Крім того, на противагу вказаному повноваженню префекта слід зберегти в конституційному тексті важливу правову гарантію діяльності місцевого самоврядування - можливості захисту його прав у судовому порядку. Таку норму спрямовано на реалізацію ст. 11 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Додатковий, але не менш важливий з точки зору забезпечення територіальної цілісності держави, механізм державного нагляду за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування має передбачати, що в разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України і створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, а також тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Такий підхід свого часу був підтриманий Венеціанською комісією, яка вважає, що «є цілком виправданим, що Президент України як гарант Конституції... повинен мати повноваження втручатися, - швидше і ефективніше, ніж Верховна Рада, коли органи місцевого самоврядування виходять за межі своїх конституційних повноважень та створюють загрозу суверенітету, територіальній цілісності і безпеці держави» (п. 11 попереднього висновку № 803/2015 від 24 червня 2015 р. щодо запропонованих конституційних змін про територіальний устрій та місцеве самоврядування в Україні).

У разі визнання Конституційним судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку.

При цьому важливого значення набувають такі аспекти цього порядку, як вичерпність переліку підстав прямого державного втручанні в діяльність місцевого самоврядування та закріплення на конституційному рівні чіткого порядку дій та строків реалізації контрольно-наглядових процедур. У зв'язку з цим доцільно встановити чіткі строки розгляду Конституційним судом України відповідного подання Президента

України і за результатами рішення останнього - вимогу або негайного відновлення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, або призначення верховною радою України відповідних місцевих виборів. На думку венеціанської комісії, для вирішення відповідного питання конституційному суду України повинен бути встановлений короткий термін (п. 11 попереднього висновку № 803/2015 від 24.06.2015 р. щодо запропонованих конституційних змін про територіальний устрій та місцеве самоврядування в Україні). у разі визнання конституційним судом України акта місцевого самоврядування таким, що відповідає конституції України, органи місцевого самоврядування повинні негайно відновити свої повноваження, а тимчасовий державний уповноважений повинен негайно припинити свої функції. у разі визнання конституційним судом України акта місцевого самоврядування таким, що не відповідає конституції України, верховна рада України має негайно призначити місцеві вибори. усе це має бути прямо передбачено в конституції (п. 11 попереднього висновку № 803/2015 від 24.06.2015 р. щодо запропонованих конституційних змін про територіальний устрій та місцеве самоврядування в Україні).

Запропонована модель державного нагляду у сфері місцевого самоврядування має збалансовувати інтереси органів місцевого самоврядування, яким гарантується правова автономія у прийнятті рішень, та інтереси держави, яка отримує дієвий механізм для збереження унітарності держави, забезпечення територіальної цілісності й незалежності України, її суверенітету, захисту прав і свобод громадян. при цьому в Україні пропонується використати французьку модель інституту префектів, яка є «відносно м'якою», оскільки префекти можуть лише зупинити дію актів місцевого самоврядування, а не скасовувати їх, як у деяких інших європейських країнах.

Незважаючи на відкладення конституційних змін у частині децентралізації влади, ключові аспекти відповідної реформи останніми роками не сходять з порядку денного експертного і громадського дискурсу. Більше того, вихідні засади державного контролю у сфері місцевого самоврядування зазнали спроби свого визначення у проєкті Закону України «Про префектів» Про префектів : проект Закону України.. Цей законопроєкт отримав доволі критичну оцінку з боку експертного середовища: зокрема, вказувалося на необгрунтоване розширення порівняно з визначеними у конституційному законопроєкті кола функцій та предмета наглядової діяльності префектів, неузгодженість та дискусійність значної кількості питань, пов'язаних із запропонованим регулюванням правового статусу префектів, нечіткість встановлюваного механізму наглядової діяльності, незакріпленість прав та гарантій діяльності префекта, якими він має користуватися у процесі здійснення нагляду за додержанням законності органами місцевого само- врядування Науково-консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про префектів». Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України. Разом із тим пошуки конституційної моделі статусу префектів як представників виконавчої влади на місцях продовжуються.

Підтримуючи позицію щодо запровадження в Україні інституту префекта, пропонуємо закріпити, що префект призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Під час здійснення своїх повноважень він відповідальний перед Президентом України, підзвітний та підконтрольний Кабінетові Міністрів України. Пропонуємо закріпити, що посада префекта є посадою державної служби з поширенням на неї відповідних вимог щодо політичної нейтральності та забезпечення запобігання корупції. Це повністю відповідатиме європейській практиці функціонування аналогічних контрольно-наглядових органів на місцевому рівні.

При конституційному визначенні статусу префектів необхідно чітко розмежувати його функції з функціями територіальних органів центральних органів виконавчої влади, запобігши їх функціональному суміщенню. Якщо перші повинні мати контрольно-наглядове і координаційне спрямування, то другі - здійснювати державне управління в певних галузевих або функціональних сферах на відповідній територій. При цьому за префектами доцільно закріпити роль координаційного центру діяльності таких територіальних органів на відповідній території. При цьому не може бути підтримано підхід, відповідно до якого за префектами закріплюються повноваження щодо здійснення адміністративного нагляду за додержанням законності територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Адже останні є структурними органами, що знаходяться в системі відповідних міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, є їм підзвітними та підконтрольними. отже, контроль нормотворчої діяльності цих органів мають здійснювати вищестоящі структури відповідних центральних органів виконавчої влади, які наділені достатніми та ефективними механізмами прямого управлінського контролю. Наглядові повноваження в цьому випадку виходитимуть за межі координаційної функції префектів. префектам же, враховуючи особливості статусу територіальних органів центральних органів виконавчої влади (їх підпорядкування), мають бути надані повноваження порушення перед керівництвом відповідних центральних органів виконавчої влади питання скасування актів територіальних органів, можливо з правом призупинення акта. разом із тим це питання доцільно віднести на рівень законодавчого регулювання. нагляд законність самоврядування інституційний

таким чином, вважаємо, що на конституційному рівні можуть бути закріплені такі повноваження префекта: 1) здійснює нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування до конституції та законів України; 2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади; 3) спрямовує й організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації; 4) здійснює інші повноваження, визначені конституцією та законами України.

при цьому вбачається необхідним обмежити предмет нагляду, здійснюваного префектом, відповідністю актів органів місцевого самоврядування до конституції та законів України. пропоноване ж закріплення за префектом повноваження щодо «здійснення нагляду за додержанням конституції і законів України органами місцевого самоврядування» фактично означає повернення до радянської системи загального нагляду і встановлення тотального нагляду за місцевим самоврядуванням, що суперечить ч. 3 ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування.

крім того, слід звернути увагу на те, що термін «адміністративний нагляд» хоча і вживається в Європейській хартії місцевого самоврядування, але у вітчизняному законодавстві використовується для позначення дещо іншого напряму діяльності державних органів. так, він на сьогодні, зокрема, застосовується в Законі України «про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі», під ним розуміють

«систему тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами Національної поліції» (ст. 1 Закону). А тому при визначенні повноважень префекта доцільно послуговуватися саме терміном «нагляд», що, крім вищевказаного, виключить будь-яку формальну можливість встановлення імперативно-владних управлінських відносин між префектом і муніципальними органами.

Нереалізованість конституційної реформи щодо децентралізації влади, що передбачає, зокрема, і модернізацію інституційного і функціонального механізму державного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування та запровадження інституту префектів, поставила завдання опрацювання тих узгоджених позицій і положень, що мають закласти підвалини розроблення конституційної моделі організації та здійснення державного нагляду. Щодо останніх хотілося б висловити деякі міркування.

по-перше, відповідно до ч. 4 ст. 143 та ч. 2 ст. 144 конституції України мають чітко розмежовуватися процедури здійснення нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування конституції та законів України при здійсненні власних (самоврядних) повноважень та контролю за виконанням цими органами делегованих (державних) повноважень. Власна компетенція - це сфера самостійного владарювання місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Тож державний контроль обмежується спостереженням за додержанням правових рамок її здійснення, маючи характер державного нагляду.

Державний же контроль за делегованими повноваженнями має форму предметного контролю, що стосується не тільки правомірності, але й доцільності розв'язання тих чи інших завдань. Делеговані повноваження - це та сфера компетенції, у якій не діє гарантований ст. 20 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні» принцип невтручання органів державної влади, їх посадових осіб у здійснення муніципальними органами наданих їм повноважень. Будучи одним із засобів державного управління, контроль виконання делегованих повноважень передбачає не тільки спостереження за станом їх виконання, але й коригування допущених порушень Новак А. О. Організаційно-правові основи державного контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2015. Вип. 29. С. 139. [5, с.139].

При цьому вважаємо недоцільною концентрацію у наглядового органу контрольно-наглядових повноважень за діяльністю органів місцевого самоврядування у сферах як власної, так і делегованої компетенції. Адже це призведе до формування системи тотального контролю за органами місцевого самоврядування і фактичного включення їх до виконавчої вертикалі. вважаємо, що такий орган має здійснювати нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування конституції та законів України у процесі їх нормотворчої діяльності, а функції спеціалізованого (галузевого) контролю за виконанням делегованих повноважень мають бути покладені на центральні органи виконавчої влади.

по-друге, державний нагляд слід поширити на муніципальні акти виключно нормативного характеру, ухвалені як представницькими, так і виконавчими органами територіальних громад, а також районними та обласними радами. Щодо індивідуальних актів застосовується загальний порядок судового оскарження зацікавленими суб'єктами законності таких актів. Адже такі акти не мають відкладального порядку набуття чинності (вступають у силу з моменту їх ухвалення) та вичерпуються фактом їх виконання (припиняють свою дію в момент реалізації). Через це ускладнюється, а здебільшого - унеможливлюється застосування щодо них конституційного механізму зупинення дії та оскарження, оскільки застосування таких процедур до недійових актів неможливе, що підтверджується і правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в мотивувальній частині Рішення № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 р.(справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 N° 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування). Офіційний вісник України. 2009. № 32. Ст. 1084..

по-третє, нагляд повинен мати постійний, а не вибірковий, та наступний, а не попередній характер. Прийнятий органом місцевого самоврядування нормативний акт повинен надсилатися наглядовому органу в найкоротший строк, але незалежно від цього набирати чинності в загальному, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядку. Наглядовий орган у разі встановлення невідповідності конституції та законам України прийнятого органом місцевого самоврядування акта має у встановлений строк сповістити орган місцевого самоврядування, який видав цей акт, про виявлення фактів незаконності його рішень та надати розумний строк на усунення допущених порушень. якщо акт не буде приведено у відповідність до законодавства протягом встановленого часу, дія муніципально-правового акта підлягає зупиненню з одночасним зверненням до суду. такий порядок відповідатиме ч. 2 ст. 144 конституції України.

Зважаючи на суспільну значущість проєкту того чи іншого муніципально-правового акта, наглядовий орган може надати попередній висновок щодо відповідності оприлюдненого проєкту такого акта конституції та законам України, який матиме рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування. встановлення ж обов'язковості попереднього висновку наглядового органу суперечитиме гарантіям правової автономії місцевого самоврядування, вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування та муніципальній практиці європейських держав, у яких інститут адміністративної опіки нині не застосовується.

По-четверте, механізм державного нагляду не повинен запроваджувати ієрархічні відносини між органами місцевого самоврядування та суб'єктом нагляду, передбачати формування органу загального контролю діяльності органів місцевого самоврядування, включати перевірки та оцінювання стандартів якості публічних послуг, що належатиме до сфери предметного (галузевого) контролю. Повноваження наглядового органу мають відповідати його функціональному призначенню, сприяти забезпеченню дотримання органами місцевого самоврядування законності, боротьбі з корупцією та досягненню інших загальних суспільно значущих цілей.

По-п'яте, важливим вбачається вирішення питання належності наглядового органу до тієї чи іншої підсистеми органів державної влади. вважаємо, що інституційно виправданим є підхід щодо віднесення наглядового органу до підсистеми президентської влади. Адже саме Президент України є гарантом додержання конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ч. 2 ст. 102 Конституції). Органи ж виконавчої влади мають здійснювати галузевий контроль за реалізацією органами місцевого самоврядування делегованих повноважень.

Крім того, ураховуючи динаміку формування об'єднаних територіальних громад, реформування повноважень та роль районних органів управління, вважаємо за доцільне формувати наглядові органи на регіональному рівні, однак забезпечити законодавчу можливість створювати за потребою їх територіальні представництва і на нижчих рівнях територіальної організації влади.

по-шосте, суб'єкт нагляду має формуватися як авторитетна, професійна, ефективна державна інституція. Порядок призначення керівника наглядового органу має визначатися після узгодження питання підпорядкованості цього органу. Кількісний склад наглядового органу має залежати від кількості органів місцевого самоврядування на відповідній території, специфіки їх діяльності, особливостей території. Добір кадрів має здійснюватися на засадах відкритого конкурсного відбору за об'єктивними, зрозумілими критеріями (освіта, досвід практичної діяльності, фах, кваліфікація тощо) та чіткими, прозорими процедурами. даний орган має бути максимально убезпечений від політичного впливу та тиску, бути політично нейтральним.

по-сьоме, на законодавчому рівні необхідно врегулювати механізм зворотного зв'язку суб'єкта нагляду з органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями. Вважаємо, що основні форми та способи його мають знайти своє закріплення на законодавчому рівні як важливий елемент взаємодії державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, це створення консультативної ради при наглядовому органі, узагальнення та поширення матеріалів узагальнення практики наглядової діяльності, просвітницькі заходи тощо.

У контексті здійснюваного дослідження не можна оминути питання правової основи державного контролю за виконанням органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. він є необхідним елементом механізму делегування повноважень. проте сучасний стан його правового регулювання характеризується різнорів- невістю та фрагментарністю, система суб'єктів - надлишковістю та низькою узгодженістю, зміст свідчить скоріше про здійснення моніторингу, ніж про можливість результативного владного впливу. Розв'язання цих проблем вимагає оновлення конституційних засад державного контролю, забезпечення належної його законодавчої основи та впорядкування підзаконного рівня регулювання.

Контроль під час виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування має конституційну основу. Так, ч. 4 ст. 143 Конституції України встановлює, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. сільський, селищний, міський голова, який очолює виконавчий комітет місцевої ради, є підконтрольним відповідним органам виконавчої влади з питань здійснення виконавчими органами ради делегованих повноважень органів виконавчої влади (ч. 6 ст. 42 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні»). підконтрольність означає певний стан організаційних відносин між органами влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність1. Підконтрольність надає органам виконавчої влади право визначати загальну політику здійснення повноважень, їхню методологію, право інструктування та інспектування, освіти кадрів, надавати вказівки про доцільність тих або інших заходів, оцінки їх здійснення Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22.07.1998 N° 810/98. Соляннік К. Є. Виконавчі органи місцевих рад в Україні: правовий статус і організація роботи : монографія. Харків : Крок, 2004. С. 153..

Положення Основного Закону України визначають у найбільш загальному вигляді коло підконтрольних суб'єктів, але не конкретизують його. Така конкретизація здійснюється на законодавчому рівні: у ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що підконтрольними органами є виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Але чітке визначення підконтрольних суб'єктів має забезпечуватися на конституційному рівні. Відповідні зміни були передбачені законопроєктом «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» 2015 р.: виконавчі органи місцевого самоврядування громади, виконавчий комітет районної, обласної ради з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними органам виконавчої влади, що делегували такі повноваження. Разом із цим вищевказана законопроєктна норма не враховує можливості законодавчого способу делегування повноважень, а тому потребує уточнення.

Відповідно до ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

На сьогоднішній же день такий контроль, у порушення вимог конституції України та Закону України «про місцеве самоврядування в Україні», законодавчо не врегульовано. Дише Закон України «про кабінет міністрів України» встановлює, що у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина кабінет міністрів України здійснює контроль за додержанням законодавства органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади (ст. 20) і відповідно до Конституції та законів України забезпечує здійснення контролю за виконанням органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень органів виконавчої влади (ч. 5 ст. 39). При цьому контрольна діяльність законодавчо не є врегульованою, а здійснюється на підставі підзаконного акта.

Так, Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339 (зі змінами), покладає контроль на відповідні місцеві держадміністрації, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Безперечно, існує нагальна потреба врегулювання відносин організації та здійснення державного контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади на рівні спеціального закону. у ньому мають знайти своє врегулювання питання принципів, вимог, суб'єктів, форм, порядку здійснення контрольної діяльності, а також права та обов'язки контролюючих та підконтрольних органів, система заходів реагування на виявлені порушення виконання делегованих повноважень, гарантії органів місцевого самоврядування при здійсненні стосовно них заходів контролю, форми, порядок і підстави відповідальності органів місцевого самоврядування за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень.

таким чином, підбиваючи підсумок дослідження проблем правового регулювання державного нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування конституції та законів в Україні, маємо констатувати відсутність належної законодавчої бази, ефективного механізму такого нагляду та неімплементованість європейських стандартів у цій сфері. розв'язання цих проблем пов'язано з удосконаленням конституційно- правової політики у сфері місцевого самоврядування: оновленням конституційної основи організації та здійснення місцевого самоврядування взагалі та державного нагляду за додержанням законності в діяльності муніципальних органів зокрема; ухваленням законів про державний нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування конституції та законів України. а також про державний контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. При опрацюванні організаційно-правового механізму державного нагляду запропоновано: 1) чітке розмежування процедур здійснення нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України при реалізації власних (самоврядних) повноважень та процедур здійснення контролю за виконанням цими органами делегованих (державних) повноважень; 2) поширення державного нагляду на муніципально-правові акти нормативного характеру; 3) здійснення державного нагляду на постійних засадах та за результатами нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування; 4) недопущення формування ієрархічних відносин між наглядовим органом та органами місцевого самоврядування; 5) формування суб'єкта нагляду як авторитетної, професійної, ефективної державної інституції зі здійсненням добору кадрів на засадах відкритого конкурсу за об'єктивними, зрозумілими критеріями та чіткими, прозорими процедурами; 6) законодавче врегулювання зворотного зв'язку суб'єкта нагляду з органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями.

Тож, говорячи про Конституцію як про безсумнівний каркас української правової системи, сьогодні не можна не думати про майбутнє. Фундаментальні цінності Конституції - цінності державної єдності, свободи, народовладдя, демократії, верховенства права, соціальної справедливості - залишаються незмінними, першочерговими і актуальними. Але сучасні виклики ставлять перед конституцією нові завдання - формування легітимного підґрунтя системної реформи територіальної організації влади, удосконалення місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та системно-структурної організації державної влади на регіональному і місцевому рівнях.

довгоочікуване ухвалення змін до конституції України, базуючись на положеннях сучасного конституціоналізму, угоди про асоціацію між Україною та Європейським союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, має створити належну правову основу для імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування, надати конституційний статус процесу об'єднання громад в Україні, забезпечити створення повноцінної системи місцевого самоврядування на всіх територіальних рівнях. конституційна реформа децентралізації влади повинна мати системний характер, адже передбачаючи зміни адміністративно-територіального устрою, системно- структурної організації влади на базовому, субрегіональному та регіональному рівнях, вона вплине на всю державно-владну вертикаль, дозволить сформувати сучасну, гнучку та адаптивну модель публічного управління, здатну надавати адекватну і оперативну відповідь на будь-які виклики сьогодення. При цьому вкрай важливим є забезпечити не «згортання» вже досягнутих результатів розбудови системи муніципального управління та локальної демократії, а надання їм нового конституційно- правового поштовху в подальшому розвиткові на засадах децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування.

Размещено на Allbest.ru