Становлення та функціонування інституту народної законодавчої ініціативи

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТАНОВЛЕННЯ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ІНСТИТУТУ НАРОДНОЇ ЗАКОНОДАВЧОЇ ІНІЦІАТИВИ

Карачевцева Катерина Дмитрівна

студентка 3 курсу Інституту підготовки кадрівдля органів юстиції України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Януль Вікторія Сергіївна

K.D. Karachevtseva, V.S. Yanul

Establishment and Functioning of the Institute of People's Legislative Initiative

In the article authors reveal the topical issue in the field of Constitutional law about establishment and functioning of the Institute of People 's Legislative Initiative. The introduction of the People's Legislative Initiative will be able to ensure the people's direct participation in resolving the most important issues of life in our country by drafting and submitting a law to the Verkhovna Rada of Ukraine. Despite the considerable useful experience that was gained by many foreign countries in organizing the People's Legislative Initiative, it is unknown to Ukraine. The introduction of the people's legislative initiative in Ukraine is required for a number of reasons. First of all, it is the complexity of public relations, the need to respond quickly to changes in society. Secondly, it is an inability of the Verkhovna Rada of Ukraine to promptly respond to requests from public institutions. Thirdly, it is lack of trust in the parliament. And in addition, it is gradual accession of Ukraine to the European community. The authors analyze the theoretical basis, foreign experience, Ukrainian legislation and the conclusion of the Constitutional Court of Ukraine. Then they propose a model for regulating this institution. The authors emphasize that the people's legislative initiative is an independent form of direct democracy and a direct way of initiating mandatory consideration of a specific act in a representative body of state power by citizens, who have the right to vote, in order to meet the collective requirements for state and public life. In Ukraine, there have been many attempts to implement the people's legislative initiative, which have failed. Therefore, we propose to amend the Art. 69, 93 of the Constitution of Ukraine. In addition, we propose to adopt a relevant law that will include all details of the application of this institution in Ukraine. Successful registration of the right of legislative initiative of the people will contribute to the democratization of interaction between society and the state, as it will allow more in-depth consideration of social needs in legislative activities.

Keywords: People's Legislative Initiative, democracy, draft law, people, law, citizens.

Постановка проблеми. Запровадження народної законодавчої ініціативи зможе забезпечити народу пряму участь у вирішенні найважливіших питань життя країни за допомогою розробки та внесення законопроектів на обов'язковий розгляд Верховній Раді України (далі - ВРУ). Попри чималий корисний досвід, накопичений багатьма зарубіжними країнами щодо організації народної законодавчої ініціативи, для України він є непізнаним, але перспективним і, з огляду на це, вимагає фундаментального вивчення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Інститут народної законодавчої ініціативи вивчали такі вітчизняні та зарубіжні вчені, як І. Ю. Средницька, В. Ф. Нестерович,М. П. Смук, В. Н. Руденко, О. О. Галус, Дж. Ф. Ціммерман, В. М. Шаповал, А. Л. Крутько[1] [2] та ін.

Невирішені раніше проблеми. За історію незалежної України було чимало спроб запровадження народної законодавчої ініціативи, але авторами таких законопроектів не було розглянуто повну процедуру подачі законопроектів від народу до ВРУ та процес прийняття рішення ВРУ щодо них.

Мета. Метою статті є дослідження народної законодавчої ініціативи, визначення кола проблем, пов'язаних з запровадженням її в Україні та запропонування шляхів їх вирішення. Для цього необхідно проаналізувати теоретичну базу, досвід зарубіжних країн, досвід України щодо спроб впровадження та запропонувати свою модель.

Виклад основного матеріалу. Народ як єдине джерело влади і носій суверенітету у демократичній державі наділений усією повнотою державної влади, що реалізується ним безпосередньо та через органи державної влади та місцевого самоврядування, що прямо зазначається у статті 5 Конституції України[3]. Вибори та референдум не виступають єдиними способами управління державою, а Конституція України дозволяє відстоювати свої права та інтереси й через інші форми безпосередньої демократії (ст. 69 Конституції)[3]. Саме такою формою виступає народна законодавча ініціатива.

Народна законодавча ініціатива - це самостійна форма безпосереднього народовладдя та безпосередній спосіб ініціювання громадянами, які мають право голосу, обов'язковим розглядом конкретного акта у представницькому органі державної влади з метою задоволення висунутих колективних вимог до державного й суспільного життя [4]. Народ як суб'єкт такого права - це громадяни держави, які наділені виборчою правосуб'єктністю та можуть брати участь у порушенні питання про прийняття рішення щодо підготовки народного законопроекту, який спрямований на задоволення висунутих вимог, оголошення збору певної кількості підписів електоральної групи про його підтримку та офіційного внесення законопроекту на обов'язковий розгляд представницького органу державної влади[5]. Важливим є те, що ініціатива державних органів та народна законодавча ініціатива в державі повинні не протиставлятися, а органічно доповнювати один одного, тому що прояв ініціативи в законодавчих органах являє собою процес взаємодії представницької і безпосередньої демократії.

Реалізація права народної законодавчої ініціативи породжує конституційні відносини, що має своє коло суб'єктів, об'єкта та зміст. Суб'єктами правовідносин, з одного боку, є встановлена кількість громадян держави, що володіє активним виборчим правом, а з іншого, - держава в особі відповідних державних органів, уповноважених на певні дії щодо сприяння реалізації народних законодавчих ініціатив. Об'єктом правовідносин, що виникає у процесі реалізації народної законодавчої ініціативи, є прийняття або відхилення законопроекту, внесеного в законодавчий орган у порядку народної законодавчої ініціативи. Під змістом розуміються «взаємні юридичні права і юридичні обов'язки» [4]. Так, ініціативна група громадян володіє правом на внесення народного законопроекту до законодавчого органу і обов'язком щодо дотримання встановлених законом вимог, обмежень і процедурних норм. У свою чергу, державний орган зобов'язаний прийняти до розгляду народну законодавчу ініціативу у разі належного виконання суб'єктами ініціативи своїх обов'язків.

Громадяни держави, реалізуючи зазначене право, виступають не тільки безпосереднім виборцем, але й мають право бути членом ініціативної групи, учасником проведення агітаційної кампанії, уповноваженим представником ініціативної групи в парламенті, доповідачем та спостерігачем на засіданнях парламенту та комітетів, учасником судового процесу у зв'язку з розглядом скарги про порушення права народної законодавчої ініціативи[4].

Структурно народна законодавча ініціатива складається з таких стадій:

1)розробка та підготовка тексту законопроекту; 2) збір підписів на підтримку внесення народної законодавчої ініціативи до парламенту; 3) офіційне подання народного законопроекту до законодавчого органу.

Інститут народної законодавчої ініціативи на сучасному рівні охоплює різноманітну практику, яка зводиться до двох базових моделей: австрійська та американська. Законодавча ініціатива народу у більшості країнах Європи (Литва, Італія, Іспанія, Білорусь) існує за австрійським зразком, де вона регулюється рядом законів. Так в Австрії для реалізації народної законодавчої ініціативи потрібно дотримуватися таких вимог: повинна бути подана у формі готового законопроекту (ч. 2 п. 69 Регламенту [6] і ч. 2 ст. 41 Федерального конституційного закону[7]); повинна становити питання, які належать до компетенції парламенту федерації, а також не стосуватися питань бюджету.

Характерною особливістю законодавчого процесу виступає надання переваги законодавчим проектам, що висунуті у порядку законодавчої ініціативи народу, перед іншими питаннями порядку денного Національної ради. Усе ж таки, вирішальну роль у прийнятті остаточного рішення відіграє представницький орган на його пленарних засіданнях шляхом голосування без участі самих громадян. Тому народна законодавча ініціатива лише доповнює представництво в частині реалізації народовладдя.

У межах австрійської моделі народної законодавчої ініціативи необхідно вирізняти три різновиди: швейцарська, латвійська, ліхтенштейнська. Швейцарський різновид австрійської моделі передбачає проведення всенародного голосування після здійснення попереднього парламентського розгляду щодо народного законопроекту. Латвійський різновид австрійської моделі народної законодавчої ініціативи передбачає участь громадян у всенародному голосуванні по законопроекту у разі, якщо представницький орган бажає істотно змінити його зміст. В основу ліхтенштейнського різновиду австрійської моделі народної законодавчої ініціативи покладено механізм проведення обов'язкового всенародного голосування у разі відхилення парламентом народного законопроекту [8].

Американська модель народної законодавчої ініціативи являє собою проведення всенародного голосування без залучення представницького органу державної влади. Разом із цим певні штати США звертаються до швейцарського досвіду народної законодавчої ініціативи, який уособлює зосередження законодавчої влади в руках народу, тоді як штати Аляска та Вайомінг запозичують австрійську модель народної законодавчої ініціативи.

Особливостями регулювання права народної законодавчої ініціативи у США є такі: 1) у більшості штатів США виборці мають право запропонувати законопроект із будь-якого питання, що належить до компетенції штату; 2) попередня підтримка народної законодавчої ініціативи від 5 до 1 000 тис. підписів (штати Мен, Массачусетс, Айдахо, Північна Дакота, Аляска, Вайомінг, Орегон, Огайо, Юта); 3) обов'язок ініціативної групи оплатити визначену суму податку при зверненні до державного органу з метою реєстрації народної законодавчої ініціативи (штати Аляска - $ 100, Каліфорнія - $ 200, Вайомінг - $ 500); 4) організація проведення обов'язкових громадських слухань,місцевих зустрічей з метою отримання аргументів «за» чи «проти» підтримки народної законодавчої ініціативи або створення держсекретарем штату спеціального комітету, який готує відповідні обґрунтування (штати Колорадо, Юта, Арізона); 5) збір підписів на підтримку народної законодавчої ініціативи є необмеженим у часі (штати Арканзас, Огайо та Юта);6) право ініціативної групи громадян змінювати текст законопроекту до і після набуття ним чинності(штат Каліфорнія)^].

Стосовно запровадження законодавчої ініціативи народу в нашій державі, варто зазначити, що вагому аргументацію можливості безпосередньої реалізації українським народом своєї політичної волі через народні законодавчі ініціативи містяться у статтях чинної Конституції України. Тому наповнення змістом інституту народної законодавчої ініціативи ми можемо звести до конституційних приписів, якими визначено: 1) народ - носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, що здійснює владу безпосередньо (ч. 2 ст. 5); 2) право на свободу думки і слова (ч. 1 ст. 34); 3) право на доступ до інформації (ч. 2 ст. 34); 4) право брати участь в управлінні державними справами (ст. 38);5) право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ч. 1 ст. 40); 6) народне волевиявлення здійснюється через інші форми безпосередньої демократії (ст. 69)[3].

Запровадження народної законодавчої ініціативи в Україні потребується через ряд причин: а) ускладнення суспільних відносин, необхідність швидко реагувати на зміни у суспільстві; б) неможливість Верховної Ради України оперативно реагувати на запити суспільних інституцій; в) потреба прийняття актів для регулювання різних сфер суспільних відносин, в яких парламент може не мати достатніх знань; г) відсутність довіри до парламенту; ґ) поступове входження України до спільноти Європи.

Спроби запровадження народної законодавчої ініціативи не раз поставали за роки незалежності України, зокрема її пропонували закріпити у проекті Конституції України від 01.07.1992 р. (ст. 156) [9], проекті Конституції України від 26.10.1993 р. (ст. 97)[ 10], законопроекті «Про внесення змін до Конституції України» № 4290 від 31.03.2009 р. [11], законопроекті «Про правотворчу народну ініціативу» №3847 від 30.12.2013 р. тощо [12] [13]. Останньою ж такою спробою є ініційований главою держави законопроект № 1015 про внесення змін до статті 93 Конституції [14], яким пропонувалося доповнити перелік суб'єктів законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, визначених у ст. 93, таким суб'єктом як народ. Конституційний Суд України (далі - КСУ) у своєму Висновку від 13.11.2019 р. (далі - Висновок) щодо відповідності цього законодавчого проекту вимогам ст.ст. 157 та 158 Конституції України [15] зазначив, що народ не може бути визначений суб'єктом законодавчої ініціативи без закріплення в Конституції певної кількості громадян, які мають право на її здійснення, адже це повністю робить неможливим її реалізацію. Також законопроектом передбачалось, що суб'єкти законодавчої ініціативи можуть реалізувати її у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України (прим. автора). Це створює загрозу обмеження прав щодо вільного волевиявлення, зокрема народних депутатів України, та безперешкодного здійснення своїх повноважень в інтересах усіх громадян України і, як наслідок, - до обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Суддя КСУ Мельник М. І. в окремій думці стосовно цього Висновку [16] не погодився із його резолютивною частиною. По-перше, він зазначає, що законопроектом №1015 пропонувалося прирівняти народ (влада якого є первинною) до органів і посадових осіб державної влади (влада яких є вторинною), що прямо суперечить засадам конституційного ладу. Натомість збереження норми «законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово» робить статус народу нижчим, ніж Президента України. По-друге, визначення народу суб'єктом такого права, як у законопроекті, є неприйнятним, бо а) ініціативу неможливо реалізувати на практиці; б) це спричинить підміну конституційного поняття «народ», адже з ним за змістом не буде збігатися визначення «народу» як суб'єкта ініціативи, яке буде закріплюватися звичайним законом. Тому це створює загрозу прямій дії норм Конституції України, а також ризик спотворення звичайним законом конституційних приписів. Отже, законопроект №1015 однозначно потребує доопрацювання.

На противагу зазначеному законопроекту вважаємо за необхідне інтегрувати інститут народної законодавчої ініціативи у вітчизняну правову систему наступним чином [17]:

По-перше, вважаємо за необхідне закріпити можливість народного волевиявлення через народні законодавчі ініціативи у статті 69 Конституції;

По-друге, закріпити у статті 93 Конституції, що а) право законодавчої ініціативи належить і народу; б) кількість громадян України, на вимогу яких буде здійснюватися народна законодавча ініціатива; в) подача такої ініціативи у формі готового законопроекту; г) не допускаються законопроекти з питань податків, бюджету та амністії; ґ) встановлення пріоритету перед законопроектами Президента України, що визначаються як невідкладні.

По-третє, потрібно прийняти закон про народну законодавчу ініціативу, який закріпить процедуру її реалізації. Вона може бути викладена таким чином. До ініціативної групи входять до 5 громадян, які будуть розробляти законопроект та подавати його до Міністерства юстиції України. Допускається самостійне розроблення проекту з додержанням усіх відповідних норм або звернення до відповідного комітету ВРУ. Мін'юст перевіряє законопроект на дотримання формальних вимог та вимог по змісту, направляє його у 15-денний строк на першочерговий розгляд ВРУ. Читання відбувається шляхом відкритого засідання із залученням громадськості. Вважається прийнятим більшістю від конституційного складу ВРУ. Подальша процедура - у порядку прийняття звичайного закону.

У разі неприйняття законопроекту відповідний комітет ВРУ складає письмове пояснення. Інша ініціативна група вправі подати свій законопроект з цього питання в період розгляду народної законодавчої ініціативи. ВРУ на власний розсуд може обрати, який законопроект взяти за основу у першому читанні, а потім врахувати відмінності у другому читанні в порівняльній таблиці для постатейного голосування. Повторне подання проекту із одного і того самого питання в разі його відхилення можливе не раніше як через рік після цього.

Висновки. Народну законодавчу ініціативу доцільно розглядати як форму вираження безпосередньої волі народу через ініціювання у встановленому порядку перед законодавчим органом прийняття закону, внесення змін до чинного закону або його скасування за умови зібрання необхідно кількості підписів громадян, які мають право голосу. Загалом існує дві базові моделі народної законодавчої ініціативи, а саме австрійська та американська. Законодавча ініціатива народу у більшості країнах Європи як раз таки існує за австрійським зразком, де вона регулюється рядом законів. В Україні було чимало спроб впровадження народної законодавчої ініціативи, які виявилися невдалими. Тому ми пропонуємо внести зміни до ст.ст. 69, 93 Конституції України, а також прийняти відповідний закон, який регламентує всі деталі застосування цього інституту в Україні. Вдале оформлення права законодавчої ініціативи народу сприятиме демократизації взаємодії суспільства та держави, так як дозволить більш поглиблено враховувати суспільні потреби у законодавчій діяльності.

Список використаних джерел:

1. Крутько А. Л. Поняття народної законодавчої ініціативи та її види. Проблеми законності. 2015. № 130. С. 44-52.

2. Крутько А. Л. Сучасні моделі народної законодавчої ініціативи: зарубіжний досвід для України. Південноукраїнський правничий часопис. 2016. № 3-4. С. 10-13.

3. Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. URL:

https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення 25.10.2021).

4. Средницька І. Ю. Народна законодавча ініціатива: зарубіжний досвід та перспективи запровадження в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Національний університет «Одеська юридична академія». Одеса, 2016. 257 с.

5. Смук М. П. Народна законодавча ініціатива: конституційно-правовий аспект: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02.Державний вищий навчальний заклад «Ужгородський національний університет». Ужгород, 2016. 216 с.

6. Federal Law on the Rules of Procedure of the National Council of 1975. URL: https://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/RGES/GOGNR/ (дата звернення: 02.10.2021).

7. Federal Constitutional Law. URL:

https://constitutionnet.org/sites/default/files/Austria%20_FULL_%20Constitution.pdf (дата звернення: 02.10.2021).

8.Законодавча ініціатива: досвід країн Європи/URL: https://www.oporaua.org/article/vybory/19550- zakonodavcha-initsiativa-dosvid-krayin-evropi(дата звернення: 02.10.2021).

9. Про проект нової Конституції України: постанова Верховної Ради України від 01.07.1992 №2525-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2525-12#Text(дата звернення: 02.10.2021).

10. Про проект нової Конституції України: постанова Верховної Ради України від 26.10.1993 № 3494-XII. URL: https://constituanta.blogspot.com/2012/10/1993.html (дата звернення: 04.10.2021).

11. Про внесення змін до Конституції України: проект Закону України від 31.03.2009 № 4290. URL:

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=4290&skl=7(дата звернення: 02.10.2021).

12. Про правотворчу народну ініціативу: проект Закону України від 30.12.2013 № 3847. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=49445(дата звернення: 02.10.2021).

13. Галус О. О. Народна законодавча ініціатива як форма безпосереднього народовладдя: перспективи нормативно-правового регулювання в Україні. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Ужгород, 2013. №23. С. 118-121.

14. Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу): проект Закону України від 29.08.2019 № 1015. URL:

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66254(дата звернення: 02.10.2021).

15. Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 13.11.2019№ 5-в/2019. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v005v710- 19#Text(дата звернення: 02.10.2021).

16. Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М.І. стосовно Висновку Конституційного Суду України від 13 листопада 2019 року № 5-в/2019. URL:

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/nk05d710-19#Text(дата звернення: 02.10.2021).

17. Чи є перспективи у впровадження народної законодавчої ініціативи в Україні? URL: https://www.oporaua.org/blog/parliament/23419-chi-ie-perspektivi-u-vprovadzhennia-narodnoyi- zakonodavchoyi-initsiativi-v-ukrayini(дата звернення: 02.10.2021).

Размещено на Allbest.ru