Концептуальні основи децентралізації повноважень та їх конституційно-правове забезпечення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концептуальні основи децентралізації повноважень та їх конституційно-правове забезпечення

Забезпечення спроможності місцевого самоврядування, побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності й фінансової самодостатності місцевого самоврядування, що визнані цілями здійснюваних у державі децентралізаційних перетворень, вимагають істотного перегляду компетенції органів публічної влади як за горизонталлю, так і за вертикаллю територіальної організації влади.

У європейських державах муніципальні реформи здійснюються з різною інтенсивністю і з акцентуванням перетворень як на системно- структурній, так і на функціонально-компетенційній сферах. вони підкорені завданню модернізації управлінської системи на територіальному рівні шляхом посилення здатності ефективно відповідати на змінювані щоденні потреби населення й забезпечення соціально-економічного зростання територій. Європейською стратегією інновацій та доброго врядування на місцевому рівні Стратегія інновацій та доброго врядування на місцевому рівні: Додаток 1 до Валенсійської декларації "Добре місцеве і регіональне врядування - Європейський виклик", схваленої 15-ю сесією Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве і регіональне управління (м. Валенсія, 15-16 жовтня 2007 р.) URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2015/05/Strategy_for_Innovation.pdf визначені такі пріоритети: громадяни мають бути в центрі всіх найбільш важливих демократичних процесів у суспільстві; органи місцевого самоврядування повинні постійно удосконалювати систему управління та надання послуг; органи центральної влади мають забезпечити створення і підтримку інституційних передумов для розвитку місцевої демократії та вдосконалення системи місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування та інших правових інструментів європейських інституцій у галузі місцевого та регіонального розвитку. вказані завдання набувають украй актуального значення і для вітчизняного державотворення не лише з точки зору інтеграції України в європейський адміністративний простір, але і як умова суверенного існування та розвитку сучасної демократичної соціальної правової держави, здатної адекватно реагувати на запити суспільства.

На сьогодні проблема розмежування повноважень залишається невирішеною. Єдиним способом її розв'язання є вироблення узгоджених пропозицій, їх широке обговорення та належне законодавче, організаційне та матеріально-фінансове забезпечення. З огляду на вимогу виключно законодавчого способу закріплення повноважень органів і посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування особливого значення набуває оновлення положень базового Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Разом із тим системне, прогнозоване і цілеспрямоване законодавче забезпечення комплексних децентралізаційних перетворень неможливе без оновлення конституційної основи в цій сфері. Адже саме конституційні норми визначають функціональну роль органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади в механізмі публічно-владного управління, їх системно-структурну організацію та одночасно характеризують ступінь автономності місцевого самоврядування, реалізації засад децентралізації та субсидіарності.

В іншому ж випадку, при фактичній відмові від системно-правової модернізації територіальної організації влади:

по-перше, продовжуватиме поширюватися практика непередачі державних повноважень до власної компетенції місцевого самоврядування (немуніципалізації компетенції), а їх делегування, унаслідок чого зберігатиметься державний характер цих повноважень, їх державне матеріально-фінансове забезпечення та реалізація під прямим державним контролем. такий спосіб перерозподілу повноважень скоріше має псевдодецентралізаційний характер, ніж свідчить про забезпечення європейських стандартів субсидіарності; влада закон самоврядування

по-друге, відсутність необхідних та достатніх конституційних підстав для законодавчого способу перерозподілу повноважень на користь місцевого самоврядування зумовлюватиме і в наступному негативну практику використання підзаконного способу перерозподілу компетенції, що є порушенням конституційних вимог принципу законності;

по-третє, консервуючи існуючу конституційно-правову регламентацію відносин у цій сфері, яка унеможливлює упровадження багатьох європейських демократичних стандартів у сфері територіальної організації місцевого самоврядування, не може бути забезпечено чіткого розмежування повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що і надалі призводитиме до дублювання їх повноважень, негативно впливатиме на земельні, бюджетно-фінансові та інші відносини;

по-четверте, незмінність системи адміністративно-територіального устрою з усіма основними проблемами її організації, зокрема відсутністю рівнів та однорідності адміністративно-територіальних одиниць, невідповідністю засад територіального устрою сучасним принципам та ідеям децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, підміною адміністративно-територіальної реформи процесами формування укрупнених територіальних громад, унеможливлюють раціональний функціональний розподіл повноважень за рівнями територіальної організації влади;

по-п'яте, збереження "усіченої" організаційної системи місцевого самоврядування на субрегіональному та регіональному рівнях не дозволяє повною мірою забезпечити самостійність місцевого самоврядування на цих рівнях. Без запровадження виконавчих органів обласних та районних рад, на наш погляд, передчасно вести мову про перерозподіл галузевих повноважень. Оскільки при їх перерозподілі основними виконавцями цих повноважень мають бути саме виконавчі органи районних і обласних рад. втручання місцевих державних адміністрацій у цей процес практично нівелює значення делегованих повноважень, робить необгрунтованим вплив держави на місцеве самоврядування;

по-шосте, розвиватиметься функціональна "дифузія" органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, коли компетенція перших майже наполовину складається з державних делегованих повноважень, а других - із виконання невластивих їм функцій виконавчих органів районних, обласних рад. Недоліки конституційної регламентації делегованих повноважень при посиленні сучасної тенденції реалізації секторальних реформ децентралізації влади через механізм делегування повноважень органам місцевого самоврядування тільки поглиблюють проблему;

по-сьоме, залишатиметься неімплементованою низка важливих гарантій місцевого самоврядування правового, організаційного, матеріально-фінансового характеру. Упровадження ж їх на законодавчому рівні за відсутності адекватної конституційної основи створюватиме правові колізії та, відповідно, підстави для звернень до Конституційного Суду;

по-восьме, загострюватимуться й надалі проблеми інституційного та правового забезпечення державного нагляду за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України. Реалізація конституційної реформи в частині внесення змін до Розділу VII "Прокуратура" і незавершеність її щодо децентралізації влади, якою передбачається введення інституту префектів та запровадження додаткових організаційно-правових інститутів контрольно-наглядового характеру, призводять до відсутності ефективної системи державного нагляду за законністю реалізації компетенції муніципальними органами, їх посадовими особами.

Отже, перехід на якісно новий рівень функціонально-компетенційної організації та здійснення публічної влади на територіальному рівні вимагає в першу чергу закладення конституційного підґрунтя для побудови законодавчої моделі компетенції муніципальних та місцевих державних органів. Конкретно-правовими орієнтирами у модернізації конституційної регламентації компетенції місцевого самоврядування можуть виступати стандарти, визначені Європейською хартією місцевого самоврядування.

Європейська хартія місцевого самоврядування як міжнародно-правовий документ, що містить стандарти у сфері організації управління на місцях, обов'язкові для країн-підписантів, визначає поряд з іншими й основні вимоги до регулювання відносин у сфері формування і здійснення компетенції муніципальних органів. Серед них, по-перше, принцип законності, що вимагає визначення головних повноважень і функцій органів місцевого самоврядування на конституційному або законодавчому рівні (ч. 1 ст. 4). Дана вимога повною мірою кореспондується з положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України щодо визначення повноважень органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб і способу реалізації повноважень конституцією і законами України та знаходить свою конкретизацію в поточному вітчизняному законодавстві. Вона відіграє найважливішу роль конституційно-правової гарантії автономії місцевого самоврядування у функціонально-компетенційній сфері як форми публічної влади.

Конституції майже всіх європейських країн приділяють увагу питанню визначення предметної підвідомчості місцевого самоврядування, але деталізованість його регулювання суттєво відрізняється. Так, детальне визначення предметів відання притаманне лише окремим країнам, у яких місцеве самоврядування знаходиться на етапі становлення та утвердження, у той час як більшість європейських держав містять узагальнені формулювання. При цьому з точки зору європейських стандартів, визначених Європейською хартією місцевого самоврядування, ідеться про "публічні справи", право на регулювання та управління суттєвою часткою яких надане муніципальним органам (ч. 1 ст. 3). Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на те, що відповідно до пре- цедентної практики конвенційних органів органи місцевого самоврядування є державними органами у тому сенсі, що вони діють на підставі публічного права і здійснюють державні функції, що надані їм конституцією та законами Рішення Європейської комісії по справі "Аюнтамьенто де X. проти Іспанії" (Ayuntamiento de X. v. Spain) (скарга № 15090/89) від 7 січ. 1991 р. Decisions and Reports. № 59. Р 251 ; Рішення Європейської комісії по справі "Ротентурм Коммюн проти Швейцарії" (Rothenthurm Commune v. Switzerland) (скарга № 13252/87) від 14 груд. 1988 р. Decisions and Reports. № 59. Р 251.. Система публічного управління, як і будь-яка високоорганізована соціальна система, характеризується цілісністю лише тоді, коли забезпечується спеціалізація її елементів. І саме з цієї точки зору відбувається функціонально-компетенційна спеціалізація органів місцевого самоврядування на вирішенні тих питань, що найбільшою мірою пов'язані з належним життєзабезпеченням громадян.

Намагання ж вітчизняного законодавця визначити предметну підвідомчість місцевого самоврядування через застосування категорії "питання місцевого значення, у тому числі й у змісті проєкту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)" (реєстр. N° 2598 від 13 грудня 2019 р.) (далі - законопроєкт № 2598), на сьогоднішній день не мали, не мають і не можуть мати позитивного результату через нечіткість змісту цієї категорії, відсутність юридичних критеріїв віднесення тих чи інших суспільних відносин до неї, непідкріпленість її жодними законодавчими положеннями, що суперечить до того ж вимозі формалізації усіх елементів компетенції публічно-владних суб'єктів.

Імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування мало б сприяти використання того підходу, за яким розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування, органами державної влади здійснюється через чітке визначення кола повноважень кожного з органів, а не намагання відмежувати сфери їх діяльності. Ці предметні сфери можуть бути однакові, але можливості владного впливу на вирішення тих чи інших питань у кожного органу мають бути власними. це повною мірою узгоджується із запропонованим уточненням концептуальних засад та конституційного визначення місцевого самоврядування, приведенням його у відповідність до ст. 3 Хартії.

По-друге, Європейська хартія місцевого самоврядування встановлює негативний принцип правового регулювання компетенції муніципальних структур, надаючи їм у межах закону повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучено зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу (ч. 2 ст. 4).

У конституційно-правовій практиці європейських країн регулювання компетенції муніципальних органів здійснюється за допомогою двох прямо протилежних принципів - дозволено лише те, що закріплене законом (позитивний); дозволено все, що не заборонене законом (негативний). Якщо перший, як перелік дозволів, переважно застосовується в англосаксонській системі, то другий, як перелік заборон, - у континентальній системі. Тривала практика застосування обох цих принципів виявила як позитивні, так і негативні їх риси. Адже, як слушно вказує П.М. Любченко, яким би детальним не було законодавство, воно навряд чи може передбачити всі питання, які можуть виникнути перед тією чи іншою громадою. виборці навряд чи будуть задоволені бездіяльністю органів місцевого самоврядування у вирішенні проблем у зв'язку з відсутністю в останніх необхідних повноважень. Застосування ж принципу "дозволено все, що не заборонено законом", крім позитивних результатів, може призвести до протилежного, негативного ефекту, оскільки його практичні наслідки значно ширше Любченко П.М. Муніципальне право України: навч. посіб. Харків: ФІНН, 2012. С. 365..

За цих обставин доцільним вбачається саме поєднання вказаних принципів правового регулювання компетенції: застосування позитивного принципу, як цього і вимагає ч. 2 ст. 19 Конституції України, у регулюванні компетенції органів і посадових осіб місцевого самоврядування, та закріплення негативного принципу в регулюванні компетенції місцевого самоврядування. Це забезпечить конституційні засади розв'язання будь-яких компетенційних колізій та усунення прогалин на користь місцевого самоврядування.

До того ж такий підхід відомий вітчизняній конституційно-правовій практиці - він був застосований у Рішенні Конституційного Суду України № 11-рп /2001 від 13 липня 2001 р. (справа про адміністративно-територіальний устрій) [24]. Так, у п. 4 мотивувальної частини цього Рішення Суд вказав, що Конституція України визнає право за територіальною громадою та органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком узгоджується з положеннями п. 2 ст. 4 Хартії, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, якого не вилучено зі сфери її компетенції та вирішення якого не доручено жодному іншому органу. У п. 4 резолютивної частини цього ж Рішення Судом встановлене: положення п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" про те, що до компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою, треба розуміти так, що вирішення цих питань не віднесено виключно до повноважень державних органів, і воно може здійснюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених цим та іншими законами України. межі таких повноважень, зокрема щодо утворення і ліквідації районів у місті Києві, зазначеним та іншими законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції будь-яких інших органів. ці питання, виходячи зі спеціального конституційно-правового статусу міста Києва як столиці України, може вирішувати київська міська рада.

По-третє, принцип субсидіарності, який передбачає передачу публічних повноважень на максимально наближений до населення рівень, але тільки тоді, коли цей рівень спроможний ефективно цю функцію виконувати, визнається Європейською хартією місцевого самоврядування найважливішою засадою формування компетенції муніципальних органів за рівнями територіальної організації влади (ч. 3 ст. 4). хартія встановлює беззастережну вимогу наділення органу тими чи іншими повноваженнями з обов'язковим урахуванням обсягу і характеру завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Безумовно, позитивним моментом сучасної нормотворчої політики держави у сфері місцевого самоврядування є активне включення до офіційних документів принципу субсидіарності як керівної ідеї формування та здійснення муніципального будівництва. Але інколи воно виходить за межі здорового глузду - принцип субсидіарності закріплюється навіть у тих сферах, у яких він має опосередкований вплив.

Звертаючись до конституційно-правової практики європейських держав, слід відмітити, що принцип субсидіарності знайшов своє закріплення в конституціях окремих країн Європи, - наприклад, в Італії, Німеччині, Польщі, Естонії. Так, ст. 118 Конституції Італійської Республіки закріплює, що адміністративні функції належать до відання комун, за винятком тих, які для забезпечення єдиних підходів віднесено до провінцій, метрополітенських міст, регіонів і держави при дотриманні принципів субсидіарності, диференційованості і пропорційності Constitution of the Italian Republic. URL: http://www.senato.it/documenti/reposi- tory/istituztone/costituzione_mglese.pdf.. у багатьох же європейських державах функціональна організація місцевого самоврядування вибудовується на конституційних засадах децентралізації державної влади (Франція, Бельгія, Швеція та ін.). Наприклад, конституція Французької республіки в ст. 1 встановлює, що її організація є децентралізованою ¹; Конституція Бельгії визначає, що законом закріплюється застосування принципу децентралізації повноважень на користь провінційних та комунальних установ (ч. 2 ст. 162) Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. 7-е изд., перераб. и доп. М. : Волтерс Клувер, 2010. 656 с. The Belgian Constitution. URL: http://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publica- tions/constitution/GrondwetUK.pdf..

У вітчизняній практиці дуже часто можна спостерігати підміну принципів децентралізації та субсидіарності, які визначають засади двох, по суті, "зустрічних" потоків перерозподілу повноважень. Не в останню чергу це зумовлено існуючою термінологічною нечіткістю, оскільки, будучи широко вживаними в офіційному обороті, ці поняття не конкретизовані у вітчизняному законодавстві. так, принцип субсидіарності розкривається лише як засада державної регіональної політики (ст. 3 Закону України "про засади державної регіональної політики") Про засади державної регіональної політики: Закон України від 05.02.2015 № 156-Vni. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 13. Ст. 90., а децентралізація згадувалася як процес передавання функції в порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади Про затвердження Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади: наказ Голов. упр. держ. служби України від 29.07.2005 № 189. Офіційний вісник України. 2005. № 33. Ст. 2005.. у контексті здійснюваних в останні роки в Україні реформ маємо констатувати, що децентралізація влади виступає механізмом досягнення того стану розподілу компетенції між органами публічної влади, який мав би належати їм відповідно до вимог субсидіарності.

По-четверте, Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає принцип виключності повноважень органів місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 4). поряд із прямою забороною скасування таких повноважень або їх обмеження іншим, центральним або регіональним, органом, якщо це не передбачене законом, дана вимога висуває зобов'язання державі забезпечити належну якість законодавчого регулювання компетенції муніципальних органів, що має для вітчизняної практики вкрай актуальне значення.

Визначений Українською державою позитивний принцип правового регулювання компетенції муніципальних органів, намагання окреслити таке абстрактне формулювання предметної підвідомчості, як питання місцевого значення, призвели до перманентного законодавчого коригування компетенції та, як наслідок, розростання несистематизованого, маловпорядкованого та інколи застарілого кола повноважень цих органів. система встановлених Законом України "про місцеве самоврядування в Україні" повноважень муніципальних органів доповнюється та конкретизується галузевими законами. при цьому поряд із проблемою розпорошеності законодавчого закріплення повноважень базовий Закон демонструє істотне відставання від більш динамічного розвитку галузевого законодавства. Аналіз же останнього свідчить про непоодинокі випадки дублювання та нерозмежованості повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх абстрактності та декларативності Новак А.О. Конституційно-правове регулювання здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади в Україні : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2017. С. 102-103.. така негативна практика правового регулювання породжує компетенційні конфлікти між органами влади, підриває управлінську відповідальність органів влади, що може призводити до неналежної реалізації закріплених за ними повноважень. у зв'язку з цим вважаємо, що принцип виключності та повноти повноважень органів місцевого самоврядування повинні отримати своє конституційне закріплення.

З точки зору Європейської хартії місцевого самоврядування, по-п'яте, принцип повноти повноважень органів місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 4) вимагає забезпечення таких кола і змісту повноважень, які будуть достатніми для того, щоб ці органи мали змогу самостійно і безперебійно забезпечувати вирішення питань, віднесених до їх відання.

Вважаємо необхідним зберегти конституційне закріплення переліку основних повноважень місцевого самоврядування. Це відповідає загальній логіці конституційного регулювання статусу органів публічної влади. Адже щодо вищих та місцевих органів державної влади визначається перелік найбільш важливих повноважень, у той час як стосовно органів місцевого самоврядування, які становлять самостійну підсистему органів публічної влади, такий перелік пропонується скоротити або виключити. Закріплення переліку основних повноважень підвищує стабільність розвитку інституту місцевого самоврядування. І це повною мірою відповідає конституційно-правовій практиці зарубіжних держав. одночасно пропонуємо розширити перелік основних повноважень місцевого самоврядування тими повноваженнями, які спрямовано на задоволення найбільш важливих потреб територіальних громад.

Не можна підтримати позицію щодо вилучення або істотного скорочення конституційного положення про повноваження районних і обласних рад. така позиція вже зазнала нищівної критики експертів у зв'язку зі скороченням конституційних гарантій здійснення місцевого самоврядування на субрегіональному та регіональному рівнях. Крім того, відсутність положень про компетенцію органів місцевого самоврядування районів, областей одержало негативну оцінку з боку Венеціанської комісії (п. 114 Висновку ВК CDL-AD (2009)024). Тому слід зберегти та розширити конституційне визначення основних повноважень органів місцевого самоврядування районів, областей, оскільки це дозволить реалізувати принцип субсидіарності в місцевому самоврядуванні, розмежувати повноваження між рівнем громад та рівнем районів і регіонів.

Зокрема, пропонуємо закріпити, що районні (окружні), обласні ради муніципалітетів не тільки затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій; затверджують бюджети, забезпечують виконання спільних проєктів та контролюють їх виконання, але і здійснюють управління та утримують спеціалізовані освітні та медичні заклади, об'єкти водного, лісового, сільського господарства, культури і туризму, фізичної культури, пам'яток архітектури місцевого значення та інші об'єкти, що є спільною власністю муніципалітетів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації й установи, які забезпечують спільні потреби жителів муніципалітетів, а також контролюють їх діяльність; забезпечують будівництво й утримання доріг міжокружного сполучення та транспортної інфраструктури; забезпечують взаємодію органів місцевого самоврядування з офісами префектів та територіальними органами центральних органів виконавчої влади в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Поряд із відповідними вимогами до законодавчого визначення компетенції органів місцевого самоврядування європейський принцип повноти повноважень зумовлює встановлення і додаткових можливостей для забезпечення ефективного здійснення муніципальних повноважень.

Важливим функціональним способом розширення компетенційних можливостей органів місцевого самоврядування є делегування органам місцевого самоврядування державних повноважень, вимогам щодо якого Європейська хартія місцевого самоврядування приділяє окрему увагу в ч. 5 ст. 4. Лк відзначає А. о. Новак, хартія, по-перше, окреслює його як факультативний та додатковий спосіб формування компетенції місцевого самоврядування. А це означає, що делеговані повноваження не повинні бути домінантними у структурі компетенції муніципальних органів і переважати над власними повноваженнями. По-друге, делегуючим суб'єктом може виступати чітко визначений орган як загальнодержавного, так і регіонального рівня територіальної організації державної влади. По-третє, органам місцевого самоврядування при делегуванні їм повноважень центральних або регіональних органів влади гарантується право в міру можливості пристосовувати свою діяльність до місцевих умов. Така можливість відповідає засадам не тільки місцевого самоврядування, але й самого цього способу перерозподілу владних повноважень. Крім того, з огляду на те, що "пристосування" владної діяльності з реалізації делегованих повноважень може здійснюватися у правових формах, дане положення хартії фактично виходить із можливості здійснювати муніципально-правове регулювання відповідних відносин ¹.

Сучасним європейським державам інститут делегування повноважень муніципальним органам добре відомий. вони розглядають його як важливий елемент системно-функціональної організації влади, що дозволяє, по-перше, уникнути зайвої концентрації влади на центральному рівні, перевантаження центрального уряду місцевими справами; по-друге, забезпечити участь населення у здійсненні владних повноважень, у політичному процесі; по-третє, зблизити державну владу з громадянським суспільством; по-четверте, раціоналізувати й оптимізувати муніципальне управління в цілому Новак А.О. Конституційно-правове регулювання здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади в Україні : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2017. С. 99-100. Онупрієнко А.М. Делегування державних повноважень місцевим органам влади: світовий досвід. Проблеми законності. 2009. Вип. 102. С. 29..

Звертаючися до аналізу вітчизняної практики наділення органів місцевого самоврядування делегованими повноваженнями, відповідності її вищеозначеним європейським стандартам ¹, маємо наголосити на таких проблемах:

а) нечіткість правової природи делегованих повноважень, що породжено конституційною формулою "надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади", чим і зумовлено специфіку даного кола повноважень муніципальних органів;

б) виключно імперативний (законодавчий) спосіб надання органам місцевого самоврядування делегованих повноважень, який унеможливлює факультативність та добровільність набуття таких повноважень. Адже невиконання закону не може бути виправданим, навіть якщо його виконання суперечить інтересам територіальної громади, порушує права муніципальних суб'єктів, оскільки тим самим буде порушено принцип законності Бодрова І. І. Проблеми правового забезпечення та реалізації реформи територіальної організації влади в Україні. Challenges and prospects for the development of legal systems in Ukraine and EU countries: comparative analysis : Collective monograph. Riga : Izdevnieclba "Baltija Publishing", 2019. Vol. 1. P. 53-56. Любченко П. M. Конституційно-правові основи розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства: монографія. Харків: Одісей, 2006. С. 308.;

в) наявність значної частки делегованих повноважень у структурі компетенції органів місцевого самоврядування, що призводить до ситуації, коли державні делеговані повноваження домінують над повноваженнями власними. Унаслідок цього визначення делегування повноважень як додаткового способу формування компетенції не вбачається можливим. Тим більше, що законодавець найчастіше йде шляхом саме делегування повноважень при перерозподілі компетенції в рамках реформи децентралізації влади. У результаті, як відмічають дослідники, уся система виконавчих органів місцевих рад задіяна у процесі реалізації державних повноважень органів виконавчої влади, а це створює підстави характеризувати їх більшою мірою як органи державної влади, а не виконавчі органи місцевих рад Любченко П. M. Порівняльний аналіз конституційного регулювання місцевого самоврядування в Україні та інших країнах. Місцеве самоврядування в умовах демократичної держави: зб. наук. доп. / за ред. Ю.П. Битяка. Харків: Право, 2005. С. 77., та говорити про тенденцію одержавлен- ня компетенції місцевого самоврядування;

г) відсутність інстанційності делегованих повноважень органів місцевого самоврядування. Будучи за своєю суттю повноваженнями органів виконавчої влади, вони делегуються парламентом, який, функціонуючи на засадах поділу державної влади, фактично вирішує питання розподілу компетенції за вертикаллю публічного управління як у межах системи органів виконавчої влади, так і поза нею. такий порядок позбавляє можливості чітко встановити первинного носія повноважень, що делегуються, та, відповідно, суб'єкта відомчого контролю за виконанням таких повноважень;

д) потреба формалізувати не лише делеговані повноваження муніципальних органів, а й адміністративні процедури їх здійснення, у тому числі шляхом муніципальної нормотворчості. На сьогоднішній день вітчизняна муніципальна практика випередила законодавче регулювання, ухвалюючи різноманітні акти у цій сфері, зокрема, рішеннями виконавчих органів місцевих рад визначаються окремі питання виконання тих чи інших делегованих повноважень організаційного та процедурно-процесуального характеру.

Безумовно, означене коло проблем у сфері здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади не є вичерпним. Розв'язання їх не в останню чергу пов'язано з удосконаленням конституційного регулювання інституту делегованих повноважень. Але зовсім неприйнятним є, на наш погляд, виключення його з предмета конституційного регулювання, як це передбачено в законо- проєкті N° 2598. Важливість інституту делегованих повноважень у структурі компетенції місцевого самоврядування та в механізмі децентралізації влади вимагають визначення конституційних його основ. Віднесення його регулювання виключно на рівень поточного законодавства позбавляє органи місцевого самоврядування важливих конституційних гарантій збалансованості та пропорційності повноважень, належного матеріально- фінансового забезпечення та конституційно визначених меж державного контролю здійснення делегованих повноважень, відкриває можливості для довільного та ситуативного перерозподілу повноважень.

Більш прийнятну модель конституційного регулювання делегування органам місцевого самоврядування містив проєкт Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)" (реєстр. № 2217а), яким, серед іншого, пропонувалося уточнення способу розширення компетенції органів місцевого самоврядування (шляхом делегування їм окремих повноважень органів виконавчої влади), кола органів місцевого самоврядування, яким можуть бути делеговані окремі повноваження органів виконавчої влади (виконавчі органи місцевого самоврядування громади, виконавчі комітети районної, обласної ради), рівнів територіальної організації влади, на яких може застосовуватися механізм делегування (громада, район, область), джерел матеріально- фінансового забезпечення державою здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень, а також кола органів виконавчої влади, що контролюють здійснення таких повноважень, надавалася можливість упровадження поряд із законодавчим і договірного способу делегування повноважень.

у подальшому в конституційно-проєктному аспекті конструктивним може виступати підхід щодо виокремлення видів делегованих державою повноважень за способом делегування - делеговані законом та делеговані договором повноваження. Причому стосовно обох видів обов'язковим має визнаватися визначення державою стандартів надання відповідних послуг.

Законодавчий порядок делегування повноважень на сьогоднішній день є єдино можливим механізмом наділення органів місцевого самоврядування окремими повноваженнями органів виконавчої влади. Він добре відомий вітчизняній муніципально-правовій політиці. Вирішуючи завдання чіткої, ієрархічної організації публічного управління, разом із цим такий механізм є громіздким та неоперативним, найменшою мірою здатен забезпечити врахування органами державної влади місцевих умов здійснення таких повноважень та оперативного розв'язання тієї чи іншої управлінської проблеми.

У зв'язку з цим украй корисним вбачається вивчення досвіду правового регулювання делегованих повноважень в європейських та інших зарубіжних країнах, що передбачає запровадження поряд з обов'язковим законодавчим і добровільного (договірного) виду делегованих повноважень. Наприклад, така система делегованих повноважень діє в Республіці Албанія на підставі Основного закону 1998 р. та Закону "Про організацію та функціонування органів місцевого самоврядування в Албанії" N° 8652 від 31 липня 2000 р. Якщо обов'язкові повноваження делегуються законодавчим шляхом, то добровільні - покладаються на органи місцевого самоврядування на підставі договорів, укладених цими органами з центральними або регіональними органами виконавчої влади. добровільні повноваження можуть реалізовуватися як муніципалітетами самостійно, так і спільно з іншими муніципалітетами або центральними (регіональними) органами виконавчої влади. держава гарантує фінансове забезпечення таких повноважень, але одночасно допускає й залучення власних фінансових ресурсів муніципалітетів для досягнення більш високого рівня обслуговування населення, його кращої якості.

Запровадження обов'язкового (законодавчого) та добровільного (договірного) видів делегованих повноважень дозволяє лібералізувати існуючий законодавчий спосіб делегування повноважень та підвищити його ефективність. Разом із цим воно ставить завдання опрацювання критеріїв, на підставі яких те чи інше повноваження буде делегуватися органам місцевого самоврядування законодавчим або договірним шляхом.

Застосування законодавчого порядку може мати місце щодо тих повноважень органів виконавчої влади, здійснення яких спрямовано на виконання стратегічних або інших довгострокових завдань загальним колом органів місцевого самоврядування, а делегування їх хоча і зумовлене найбільш ефективною реалізацією саме на локальному рівні, забезпечуватиме реалізацію найбільшою мірою загальнодержавних завдань.

Договірні підстави може мати виконання органами місцевого самоврядування тих делегованих повноважень органів виконавчої влади, які пов'язані з досягненням конкретних, можливо, середньо- або короткострокових цілей і завдань державного управління на території певних адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням соціально-економічного, інфраструктурного, демографічного та іншого потенціалу територіальних громад, спроможності органів місцевого самоврядування реалізовувати такі повноваження. У такий спосіб договірне делегування повноважень набуватиме характеру і значення додаткового ресурсу розвитку для спроможних і таких, що активно розвиваються, територіальних громад, адміністративно-територіальних одиниць.

раціональне поєднання вказаних видів делегованих повноважень здатне не тільки підвищити ефективність публічно-владного управління, але і сприяти запровадженню його гнучкої, адаптивної моделі. Проте упровадження його потребує коригування норм ст. 143 Конституції України.

Окрему увагу має бути приділено проблемі систематизації повноважень. На сьогоднішній день коло як власних, так і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування визначається єдиним законодавчим актом - Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Але, крім цього, коло останніх істотно розширюється на рівні галузевих законів, що не тільки призводить до істотного їх збільшення, але й порушує проблему співвідношення між базовим Законом і законами галузевими. Важливим моментом галузевого регулювання є те, що такі закони не визначають природи повноваження органу місцевого самоврядування - чи є воно власним (самоврядним) чи делегованим, за незначним виключенням окремих законів. У правозастосовній діяльності муніципальними службовцями це питання вирішується шляхом співвідношення норми галузевого закону із відповідними нормами Розділу II Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", адже останні формулюють повноваження в достатньо загальному вигляді. проте такий підхід містить велику частку суб'єктивізму і часто залежить від компетентності та професіоналізму посадових осіб органів влади. Тому розв'язання означеної проблеми законодавчого впорядкування системи делегованих повноважень є вкрай актуальним.

Але не можна погодитися з пропозиціями стосовно того, що власні повноваження мають закріплюватися в базовому Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", а делеговані - тільки в секторальних законах. Адже це не лише не розв'яже проблем системності правового регулювання, але і призведе до ще більшого розростання кількості саме делегованих повноважень. Крім того, при законодавчому визначенні системи делегованих повноважень органів місцевого самоврядування слід враховувати рекомендації конгресу місцевих і регіональних влад Європи, який неодноразово звертав увагу на те, що при правовому регулюванні неприпустимо розпорошення делегованих повноважень у різних законодавчих актах - вони повинні бути вичерпно визначені в одному законі, а також важливо чітко окреслювати характер повноважень, їх правовий режим та фінансові основи реалізації на законодавчому рівні.

Найбільш оптимальною моделлю правової регламентації інституту делегування повноважень є прийняття окремого базового закону "Про делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади". такий закон повинен визначити мету, умови, способи та порядок делегування окремих повноважень органів виконавчої влади; окреслювати предмет делегування та перелік тих повноважень, які не підлягають делегуванню органам місцевого самоврядування; закріпити систему делегованих законом повноважень; суб'єктний склад; строки делегування; встановити порядок передачі фінансових, матеріальних ресурсів для здійснення делегованих повноважень; способи взаємодії муніципальних органів з органами виконавчої влади з питань реалізації делегованих повноважень; форми державного контролю та суб'єктів, які його здійснюють; відповідальність за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень, неналежне матеріально- фінансове забезпечення повноважень; передбачити порядок розгляду спірних питань, що виникають при реалізації делегованих повноважень; встановити підстави і порядок відкликання делегованих повноважень та їх припинення за ініціативою органів місцевого самоврядування тощо.

Слід підтримати ідею створення електронного переліку (кодифікатора) повноважень. Адже на сьогоднішній день відсутні не лише єдина законодавчо визначена система делегованих повноважень, але й загальнодержавний облік таких повноважень та відповідальний за це орган державної влади, комплексна оцінка ефективності системи, яка, у свою чергу, уявляється доволі громіздкою та застарілою. Систематизація ж делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади матиме важливе практичне значення. Вона дозволить упорядкувати коло здійснюваних органами місцевого самоврядування делегованих повноважень, оцінити повноту компетенції, функціональну роль органів місцевого самоврядування в механізмі публічного управління, збалансувати управлінські, бюджетно-фінансові, контрольно-наглядові відносини між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. А в перспективному аспекті, при додатковому запровадженні договірних засад делегування, стане основою належного планування, обліку, моніторингу забезпечення та виконання відповідних договорів.

По-шосте, важливою вимогою Європейської хартії місцевого самоврядування у сфері компетенції місцевого самоврядування є те, що у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації, у міру можливості своєчасно і належним чином (ч. 6 ст. 4).

Нині спектр форм залучення муніципальних органів до формування правової політики у сфері місцевого самоврядування є доволі широким. він включає як просте інформування та листування між відповідними органами, так і погодження проєктів актів центральних та вищих органів державної влади як обов'язковий етап вироблення державно-владних рішень, формування консультативно-дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, проведення спільних організаційних заходів (розширені та виїзні засідання, наради, "круглі столи", слухання та ін.) муніципальних та державних органів. Значний потенціал впливу мають асоціації органів місцевого самоврядування, які виконують посередницьку роль між органами державної влади та органами місцевого самоврядування: з одного боку, доводять опрацьовані, скоординовані, субординовані інтереси органів місцевого самоврядування, а з іншого - мають можливість постійно спостерігати за їх дотриманням, своєчасно інформуючи своїх членів про стан державної політики у сфері місцевого самоврядування та в інших сферах, що зачіпають його інтереси, та застосовувати заходи запобігання прийняттю тих рішень, що не відповідають їм ¹.

Закон України "Про асоціації органів місцевого самоврядування" передбачив, що асоціації розробляють та подають державним органам пропозиції щодо розвитку місцевого самоврядування, які підлягають обов'язковому розгляду в порядку, встановленому цим Законом; готують висновки до проєктів законів України, інших нормативно-правових актів з питань, що стосуються місцевого і регіонального розвитку; беруть участь у консультаціях всеукраїнських асоціацій із президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади; надають висновки до проєктів нормативно- правових актів з питань, що стосуються місцевого і регіонального розвитку. При цьому слід погодитися з пропозиціями А.О. Новак щодо доповнення переліку питань, з яких центральні органи виконавчої влади зобов'язані проводити консультації з всеукраїнським асоціаціями, пропозиціями з перерозподілу повноважень, у тому числі делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконав- ¹ Бодрова І. І. Правовий статус асоціацій місцевих рад України: питання теорії ^{практик}и: монографія. Харків: Вид. Вапнярчук Н.М., 2006. С. 37. чої влади Новак А.О. Конституційно-правове регулювання здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади в Україні : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2017. С. 142.. Це сприятиме оптимізації системи муніципальних повноважень з урахуванням інтересів територіальних громад та створених ними органів, а також підвищенню якості управління з орієнтацією на ресурсний потенціал органів місцевого самоврядування, готовність і здатність цих органів реалізовувати відповідні повноваження.

реалізація повноважень місцевого самоврядування, якість роботи його органів муніципального управління напряму залежні від матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, її обґрунтованості, повноти та ефективності, адже в іншому випадку, за її відсутності або недостатності, втрачається весь сенс децентралізації. тому вважаємо абсолютно неприйнятними спроби скорочення конституційних гарантій матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування та звуження конституційного визначення ресурсної бази реалізації власних повноважень місцевого самоврядування, яка за конституцією України поряд із податковими надходженнями містить і широке коло ресурсів матеріального характеру.

Це стосується і скорочення матеріально-фінансових гарантій здійснення органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (делегованих повноважень). так, ч. 3 ст. 143 конституції України гарантовано: держава фінансує здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування, у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Норму, що конкретизує джерела матеріально-фінансового забезпечення, містить ч. 1 ст. 67 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні": держава фінансово забезпечує здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади в повному обсязі за рахунок закріплення за відповідними місцевими бюджетами джерел доходів бюджету, надання трансфертів із державного бюджету, а також передання органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності. При цьому принципово важливе значення має використане у вищевказаних конституційній та законодавчій нормах формулювання "у повному обсязі", яке передбачає нормативну вимогу повного покриття видатків, пов'язаних із виконанням органами місцевого самоврядування повноважень, за рахунок державних фінансів та об'єктів державної власності.

При вирішенні цього питання слід скористатися європейським досвідом та реалізувати вимоги Європейської хартії місцевого самоврядування.

Зокрема, слід визначити, що держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України, а зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів. Закріплення цих положень відповідає ч. 4 ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування та є додатковою гарантією матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування. Така практика конституційного регулювання застосовується в низці європейських країн (ст. 167 Конституції Польщі, ст. 72-2⁴ Конституції Франції).

Крім того, слід зберегти існуючі гарантії щодо компенсації витрат, спричинених виконанням рішень органів державної влади. Ця норма має важливе значення з точки зору фінансової підтримки реформи місцевого самоврядування, державного стимулювання добровільного об'єднання територіальних громад.

Вважаємо важливим зберегти також і конституційні засади міжмуніципального співробітництва як конституційні гарантії матеріально- фінансової самостійності місцевого самоврядування. Це відповідає конституційно-правовій практиці зарубіжних держав та положенням ч. 1 ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. На недоцільність виключення з тексту законопроєкту норми щодо співпраці територіальних громад, які на договірних засадах можуть об'єднувати об'єкти комунальної власності, звертала увагу і Венеціанська комісія у п.59 Висновку CDL-AD(2014)037.

Об'єднання міжмуніципальної кооперації набули значного поширення в муніципальній практиці європейських держав. право на формування та (або) участь у них закріплено на конституційному рівні в Австрії,

Німеччині, Бельгії, Франції та низці інших країн: для виконання окремих завдань у сфері власної компетенції громади можуть об'єднуватися в союзи громад, агломерації, федерації, об'єднання комун.

На сьогоднішній день українське законодавство також передбачає можливість встановлення та здійснення міжмуніципальної кооперації. Законом України "Про співробітництво територіальних громад" передбачено, що вона може реалізовуватися в різних формах, деякі з яких мають інституційний характер: утворення органами місцевого самоврядування спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об'єктів або ж спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. проте вітчизняна муніципальна практика демонструє незначне використання даних форм співробітництва, а переважною є реалізація спільних про- єктів з координацією діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів із метою спільного здійснення відповідних заходів. Це свідчить про більшу схильність органів місцевого самоврядування до ситуативних, строкових, ніж до інституційних, тривалих форм співробітництва. І це, на наш погляд, - показник невисокого рівня довіри до держави, яка демонструє доволі часту зміну "правового поля" функціонування місцевого самоврядування. Посиленню гарантій міжмуніципальної кооперації сприяло б закріплення на конституційному рівні права формування таких об'єднань.

Важливою гарантією урахування всієї організаційної, ресурсної та іншої специфіки реалізації делегованих повноважень на локальному рівні виступатиме імплементація передбаченої ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування обов'язковості проведення з органами місцевого самоврядування консультацій про порядок передачі їм перерозподілених ресурсів. При цьому такі консультації повинні проводитися поряд з консультаціями у процесі планування і прийняття рішень про делегування повноважень. Цю гарантію, на наш погляд, має бути враховано в конституційно-проєктному тексті.