Дискреційні повноваження у спорах про стягнення індексації грошового забезпечення військовослужбовців

Львівський національний університет імені Івана Франка

Досліджено проблеми нарахування та виплати індексації грошового забезпечення військовослужбовцям та іншим прирівняним до них особам. Проаналізовано положення національного законодавства в частині індексації грошових доходів населення. Систематизовано судову практику вирішення спорів про зобов'язання військових частин нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення з вказівкою на базовий місяць. Сформульовано обґрунтовані заперечення щодо зачислення обрання базового місяця для обрахунку індексації грошового забезпечення до дискреційних повноважень військової частини. Доведено, що під час нарахування індексації грошового забезпечення військова частина не реалізовує управлінських функцій, а правові норми не визначають декількох із можливих варіантів поведінки для проведення відповідних обчислень.

Ключові слова: індексація грошового забезпечення, дискреційні повноваження, базовий місяць, військовослужбовці та інші прирівняні до них особи.

Однією зі складових заробітної плати є індексація, яка спрямована на забезпечення відповідності рівня заробітної плати величині зростання цін та товари та послуги. Водночас, у зв'язку зі складністю її нарахування та відсутністю чітких імперативних норм, роботодавці залишають поза увагою відповідну частину заробітної плати. Особливої актуальності набула проблема нарахування та виплати індексації грошового забезпечення військовослужбовцям та іншим прирівняним до них особам, зважаючи на особливий правовий статус цих суб'єктів. Доволі часто причиною ненарахування та невиплати індексації грошового забезпечення установами та організаціями, фінансування яких відбувається за державні кошти, зазначають відсутність бюджетних асигнувань на відповідні цілі, а також особливий правовий статус військових працівників, для яких спеціальним законодавством не закріплено права на індексацію їхнього грошового забезпечення. Відтак, ця категорія працівників змушена у судовому порядку вирішувати відповідний спір. Окрім того, аналіз судової практики засвідчує складність реалізації військовослужбовцями свого права на індексацію грошового забезпечення через зарахування відповідного обов'язку до дискреційних повноважень військових частин та інших прирівняних до них установ. У зв'язку з цим, військовослужбовці змушені повторно звертатися до суду, оскаржуючи дії військової частини щодо нарахування їм відповідних виплат, або ж погоджуватися на значно менші суми нарахованої їм на підставі рішення суду індексації грошового забезпечення.

Поняття дискреційних повноважень активно досліджують такі науковці як В. Б. Авер'янов, Ю. Г. Барабаш, В. М. Бевзенко, С. П. Бибик, М. І. Бойчук, Г. В. Панова, Р. В. Сінельник, Г. Ткач та інші. Водночас, проблематика спорів щодо дискреційних повноважень військових частин та інших прирівняних суб'єктів у частині нарахування та виплати індексації грошового забезпечення на цей час залишилася поза увагою наукової спільноти.

Мета цієї статі - з'ясувати правильність підходу судової влади в частині зарахування до дискреційних повноважень обрання військовою частиною базового місяця для нарахування індексації грошового забезпечення.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» індексація грошових доходів населення - це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг [15]. Стаття 2 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» передбачає, що індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, серед яких оплата праці (грошове забезпечення) [15]. Правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення, що поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форми власності та господарювання, а також на фізичних осіб, що використовують працю найманих працівників, визначає Порядок проведення індексації грошових доходів населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №1078 від 17 липня 2003 року [7].

Вирішуючи питання щодо можливості поширення Кодексу законів про працю України, Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» на відносини щодо індексації грошового забезпечення військовослужбовців варто наголосити на рішенні Конституційного Суду України від 15 жовтня 2013 року у справі № 9-рп/2013, де зазначено, що індексація заробітної плати як складова належної працівникові заробітної плати спрямована на забезпечення реальної заробітної плати з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності заробітної плати у зв'язку з інфляційними процесами та зростанням споживчих цін на товари та послуги. У цьому ж аспекті сформульовані правові висновки Верховного Суду, який розглядає індексацію грошового забезпечення військовослужбовців однією з основних державних гарантій щодо оплати їхньої праці, яка підлягає обов'язковому нарахуванню і виплаті [9].

Водночас, систематизуючи судову практику розгляду трудових спорів, спостерігаємо збільшення кількості порушень з боку роботодавців, зокрема військових формувань, у частині нарахування компенсаційних та гарантійних виплат. Особливо гостро постала проблема забезпечення права військовослужбовців та інших прирівняних до них осіб на індексацію грошового забезпечення. Причиною цьому є неможливість у судовому порядку зобов'язати військову частину нарахувати індексацію грошового забезпечення з урахуванням конкретного базового місяця або ж у конкретному розмірі, незважаючи на те, що сума, яку просить стягнути позивач, визначена за результатами проведення експертного дослідження. Відмова суду вказати у резолютивній частині на базовий місяць, з урахуванням якого повинна обчислюватися індексація грошового забезпечення, призводить до численних зловживань з боку військових частин. Останні беруть до уваги інші базові місяці, ніж нормативно визначені і, як наслідок, нараховують заробітну плату у значно менших розмірах. Для прикладу, за період з грудня 2015 року по лютий 2018 року базовим місяцем для нарахування індексації грошового забезпечення є січень 2008 року. Розглядаючи відповідний спір, Львівський окружний адміністративний суд зобов'язав військову частину 4114 Національної гвардії України нарахувати та виплатити особі індексацію грошового забезпечення за період з січня 2016 року по лютий 2018 року без вказівки на базовий місяць [21]. На виконання відповідного рішення суду військовою частиною було нараховано позивачу індексацію грошового забезпечення за відповідний період у розмірі 667,57 грн. Згідно з висновком експерта за відповідний період індексація повинна бути нарахована у розмірі 87 148,45 гривень. Відтак, особа змушена повторно звернутися до суду з вимогою визнати протиправними дії щодо помилкового врахування іншого базового місяця, ніж визначений законодавством [28].

Серед підстав, з яких відмовляють зобов'язати військові частини та інші прирівняні до них суб'єкти нарахувати індексацію грошового забезпечення з вказівкою на базовий місяць, суди зазначають, що визначення базового місяця належить до виключної компетентності відповідача і суд не може перебирати на себе повноваження військової частини та втручатись у його дискреційні повноваження [18; 22]. Відповідна судова практика є доволі поширеною [14; 17; 20; 22; 23; 24; 25]. Відповідна позиція судів першої та апеляційної інстанцій, вочевидь, зумовлена наявністю правового висновку Верховного Суду викладеного у постанові від 15 жовтня 2020 року у справі № 240/11882/19, де зазначено, що повноваження щодо обрахунку індексації, в тому числі щодо визначення базового місяця для такого нарахування відповідно до положень Порядку № 1078 та Закону № 1282-XII, покладається на відповідача, тому відсутні підстави для зобов'язання останнього здійснити розрахунок індексації позивача з урахуванням конкретного базового місяця [10].

У контексті аналізу цього питання проблему вбачаємо у помилковості розуміння обов'язку військової частини нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення як дискреційне повноваження цього суб'єкта. Такий висновок зумовлений наступним.

Поняття дискреційне повноваження отримало своє законодавче закріплення у Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 № 1395/5 (далі - Методологія) [6].

Відповідно до п. 16 Методології, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта. Зміст досліджуваного поняття розкрито також у Додатку до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № Р(80)2, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді Комітету Міністрів Ради Європи, як повноваження, що його адміністративний орган влади, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду. Тобто коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він уважає кращим за певних обставин.

Європейський суд аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їхніми посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних державних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень [19].

Верховний Суд, аналізуючи межі дискреційних повноважень суб'єктів владних повноважень, наголосив на тому, що дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі [11; 13].

Згідно з філологічним тлумаченням слова «дискреція» - це вирішення посадовою особою чи державним органом певного питання на власний розсуд [4, с. 183]. Саме у цьому контексті досліджують відповідне поняття представники наукової доктрини. Проаналізувавши пропозиції вчених щодо розуміння дискреції та дискреційних повноважень зокрема [1, с. 195-196; 2, с. 150; 3, с. 187; 16, с. 180; 26, с. 64; 27, с. 104; ], можемо зробити висновок, що наукова спільнота сформувала узгоджену єдину позицію у цьому напрямку. Відмінності у формулюванні змісту відповідних понять полягають лише в акценті на тій чи іншій ознаці дискреційних повноважень. Зокрема, М. Бойчук розуміє дискреційне повноваження як право посадової особи прийняти оптимальне рішення в кожній конкретній ситуації, відповідно до нормативно визначених принципів, засад і цілей права та конкретних життєвих обставин [5, с. 119]. Тобто, на думку вченого, межі дискреції окреслюються не лише правом, а також і фактичними обставинами ситуації, яка склалася у відносинах між суб'єктами, щодо яких посадова особа має прийняти рішення. Своєю чергою Г. Ткач уважає, що лише закон є джерелом будь-яких публічних повноважень [27, с. 103]. Г. Бребан звертає увагу, що дискреційні повноваження передбачають не лише можливість вибору між двома чи більше варіантами активної поведінки, а надають адміністрації простір у виборі діяти або не діяти [16, с. 484]. Доповнює наведені вище підходи В. Авер'янов, за словами якого під час реалізації дискреційних повноважень відповідний суб'єкт влади (орган чи посадова особа) застосовує надані йому в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження в будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами» [1, с. 195].

Підсумовуючи вищезазначене, дискреційними потрібно розглядати повноваження, якими наділені органи державної влади та місцевого самоврядування, їхні посадові особи у процесі здійснення управлінських функцій. Такі повноваження дають певну міру свободи відповідним суб'єктам, що полягає у виборі декількох (мінімум двох) варіантів поведінки у кожному окремому випадку, кожен з яких дозволений законом.

Водночас, проведений аналіз порядку нарахування індексації грошового забезпечення, дає підстави зробити висновок про неможливість зачислення обов'язку військових частин, установ державної прикордонної служби, державної пенітенціарної служби тощо щодо нарахування індексації грошового забезпечення з урахуванням базового місяця до дискреційних повноважень. Відповідні законодавчі положення не передбачають свободи вибору базового місяця під час нарахування індексації грошового забезпечення. Зокрема, відповідно до Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078 місяць, в якому підвищилося грошове забезпечення з урахуванням виплат, що входять до його складу (посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення), є базовим [7]. Тобто, норма права не встановлює для військових частин та інших прирівняних до них суб'єктів декілька можливих варіантів обчислення індексації грошового забезпечення, зокрема в частині вибору базового місяця. Місяць, у якому відбулося підвищення однієї або декількох складових грошового забезпечення, повинен в обов'язковому порядку враховуватися як базовий під час обчислення індексації грошового забезпечення аж до моменту, коли відбудеться наступне підвищення відповідних складових. Іншими словами, чинне законодавство не передбачає права військової частини самостійно обрати один із можливих базових місяців для обчислення індексації грошового забезпечення. Порядок визначає імперативні умови щодо застосування базового місяця, тому роботодавець повинен діяти у чітко визначений спосіб. Тобто настали законодавчо визначені умови (відбулося підняття однієї чи декількох складових грошового забезпечення) і військова частина зобов'язана вчинити конкретні дії - нарахувати індексацію з урахуванням базового місяця, у якому відбулося відповідне підняття.

Більше того, варто звернути увагу на ту обставину, що у відносинах із нарахування та виплати індексації грошового забезпечення військова частина не виступає суб'єктом владних повноважень, не реалізовує управлінських функцій. Нарахування індексації грошового забезпечення стосується порушення законодавства про оплату праці, оскільки кошти, які підлягають нарахуванню в порядку індексації, мають компенсаторний характер і є складовими належної працівникові заробітної плати. Відповідне спростовує твердження про те, що військові частини під час нарахування індексації грошового забезпечення виступають суб'єктами владних повноважень та виконують управлінські функції.

Висновки. Підсумовуючи вищезазначене, вважаємо обґрунтованою тезу про те, що врахування базового місяця під час нарахування індексації грошового забезпечення військовослужбовцям та іншим прирівняним до них суб'єктам, не належить до дискреційних повноважень військової частини. Суди під час вирішення відповідних спорів повинні врахувати ту обставину, що чинне законодавство не наділяє військову частину можливістю вибору базового місяця з кількох можливих під нарахування індексації грошового забезпечення, а також військова частина у таких правовідносинах не реалізовує адміністративні управлінські функції, не є державним органом. Цей суб'єкт виступає роботодавцем і повинен діяти у порядку, передбаченому законодавством про працю. Відповідне забезпечить ефективність способу відновлення порушеного права, а зобов'язання військової частини нарахувати індексацію грошового забезпечення із вказівкою на базовий місяць допоможе уникнути подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльності відповідного суб'єкта та усуне необхідність повторного звернення до суду.