Деякі проблеми атестації прокурорів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Деякі проблеми атестації прокурорів

Р.Р. Трагнюк,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри судоустрою та прокурорської діяльності

Постановка проблеми. На сучасному етапі в Україні відбувається масштабне кадрове перезавантаження системи прокуратури, передбачене Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ)¹. Засобом його здійснення слугує атестація працюючих на момент набуття чинності цим Законом прокурорів. Водночас проведення атестації виявило низку проблем, які потребують належного наукового дослідження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика питань кадрового забезпечення прокуратури, в межах яких варто розглядати питання атестації, була предметом уваги таких дослідників, як В.С. Бабкова, П.М. Каркач, А.В. Лапкін, С.В. Подкопаєв, О.М. Толочко та ін. Разом з тим на сучасному етапі реформи прокуратури проблеми атестації проаналізовані недостатньо, що спонукає до проведення цього дослідження.

Відповідно метою наукової статті є дослідження окремих теоретичних та практичних проблем атестації прокурорів.

Виклад основного матеріалу. Як було зазначено у Пояснювальній записці до проекту Закону №113-ІХ, з моменту прийняття Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р.² в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності. Натомість, було продовжено втілення негативної практики корпоративної закритості професії прокурора Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 29.08.2019 № 1032. иЛГ: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1. (дата звернення 15.03.2021). Розробники цього законопроекту пов'язували подальше реформування органів прокуратури зі здійсненням першочергових заходів із проведення оцінки відповідності діючих прокурорів критеріям професійної компетентності, доброчесності та професійної етики, яка мала відбуватися за допомогою процедур атестації. Таким чином, як зауважують фахівці, кадрове перезавантаження є головною ціллю Закону №113-ІХ. Саме для цього проведено переатестацію чинних прокурорів та залучення до роботи нових кадрів на конкурсних засадах Лапкін А 'Реформа прокуратури: Генпрокурор із юридич-ною освітою, плюс «свіжа кров», мінус військова прокуратура' (hromadske) <https://hromadske.ua/posts/reforma-prokuraturi- genprokuror-iz-yuridichnoyu-osvitoyu-plyus-svizha-krov-minus- vijskova-prokuratura>.(дата звернення 15.03.2021).

Матеріально-правову підставу для проведення атестації утворюють положення пунктів 6-17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, а також розробленого на його виконання Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 р. №221 (далі - Порядок) Порядок проходження прокурорами атестації: затв. наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 иЛЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0221900-19#Text. (дата звернення 15.03.2021), що регламентують атестацію прокурорів. Зокрема, вказані положення передбачають успішне проходження атестації як обов'язкової умови, за якої прокурори, котрі на день набрання чинності Законом №113-ІХ займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.

Водночас передбачена цими актами процедура атестації має низку проблем, що можуть поставити під сумнів результати її застосування. У зв'язку із цим варто звернути увагу на те, що на розгляді Конституційного Суду України з 18.03.2020 знаходиться конституційне подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 р. №113-ІХ, подане 50 народними депутатами України (далі - Подання), в якому зазначається, зокрема, що прийняття Закону №113-ІХ «обумовило звуження змісту та обсягу існуючих прав громадян, запровадило дуалізм правових засад організації і діяльності прокуратури України, статусу прокурорів». При цьому автори Подання обґрунтовують невідповідність Закону положенням статей 8, 9, 19, 22, 24, 43, 64, 92, 106, 131-1 Конституції України¹.

Визначення поняття «атестація прокурорів» наведене у п. 1 розд. 1 Порядку як встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур. Загалом це визначення відповідає поняттю атестації, визначеному у ст. 1 Закону України «Про професійний розвиток працівників» Конституційне подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочер-гових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 р. № 113-ІХ, подане 50 народними депутатами України. ШЬ: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/3_116_2020.pdf. (дата звернення 15.03.2021) Про професійний розвиток працівників: Закон України від 12.01.2012 №4312-УІ. ШЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/4312-17#Text. (дата звернення 15.03.2021), згідно з якими атестація працівників - процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня. Разом із тим ці закони передбачають різні правові наслідки проходження атестації: так, відповідно до ст. 13 Закону України «Про професійний розвиток працівників» у разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. На відміну від цього, п. 19 розд. II Закону №113-ІХ передбачають звільнення прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

При цьому згідно із п. 1-1 розд. V «Прикінцеві положення» Закону України «Про професійний розвиток працівників» його положення не поширюються на проведення атестації прокурорів, що здійснюється відповідно до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ. У зв'язку з цим можна вважати, що виключення прокурорів зі сфери дії цього Закону звужує зміст та обсяг прав прокурорів та є дискримінаційним. Зокрема, цієї позиції дотримуються автори Подання, вказуючи на те, що до прийняття Закону №113-ІХ прокурори взагалі не підлягали атестації, проте законодавець, запровадивши проведення атестації прокурорів, одночасно не поширив на них дію Закону України «Про професійний розвиток працівників», тим самим звузивши існуючий обсяг їх прав.

Розглядаючи процедуру атестації, передбачену п. 13 розд. ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та п. 6 розд. І Порядку, можна дійти висновку, що вона включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Хоча виконання цього завдання віднесено до етапу співбесіди, проте його можна вважати відносно відокремленим підетапом атестації прокурорів, оскільки в межах співбесіди відбувається перевірка й обговорення результатів виконання цього завдання, тоді як процес його виконання передує співбесіді.

Крім того, п. 13 розд. ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено, що атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. У цьому вбачається порушення правил правової визначеності, адже такі додаткові етапи не передбачені законом, а їх зміст і суть є невідомими, що порушує вимоги п. 14 ч. 1 ст. 92 Основного Закону України.

Предметом атестації, згідно із п. 12 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора. Згідно з п. 5 розд. І Порядку предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора. На підставі цього можна дійти висновку, що загалом під час проведення атестації встановленню підлягають обставини, які характеризують особу прокурора в таких аспектах, як: 1) професійна компетентність; 2) професійна етика; 3) доброчесність.

При цьому важливо наголосити, що зайняття та перебування на посаді прокурора згідно із Законом України «Про прокуратуру» передбачає відповідність особи вказаним вимогам. Так, передбачена Законом №113-ІХ під час проходження атестації перевірка повинна виходити із презумпції достатнього рівня професійної компетентності прокурора, дотримання ним професійної етики та доброчесності, оскільки у противному разі це означало б автоматичне визнання всіх прокурорів, які працювали в системі прокуратури на момент набуття ним чинності, за винятком суб'єктів, визначених у п. 8 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, некомпетентними, недобро - чесними та неетичними, а отже, такими, що не відповідають займаним посадам та не можуть виконувати покладені на прокуратуру Конституцією України функції, що, вочевидь, суперечить міжнародним стандартам та чинному законодавству.

Відповідно, виходячи із презумпції професійної компетентності, доброчесності та професійної етики прокурора, процедура їх оцінки під час атестації має бути максимально чітко визначеною та такою, що виключає можливість суб'єктивної оцінки. Також це передбачає, що на прокурора не може бути покладено обов'язок доводити свою відповідність вимогам професійної компетентності, етики та доброчесності, натомість, доведення невідповідності прокурора вказаним вимогам повністю покладається на кадрову комісію; усі сумніви у відповідності прокурора цим вимогам мають тлумачитися на його користь; його невідповідність цим вимогам має бути встановлена поза розумним сумнівом та підтверджена достатніми доказами.

Розглядаючи окремі аспекти, що входять до предмета атестації, слід відмітити недоліки їх формулювання. Так, звертає на себе увагу та обставина, що поняття професійної компетентності прокурора та її складові законодавчо не визначені. Зокрема, аналіз Закону України «Про прокуратуру» як основного законодавчого акта, що встановлює вимоги до прокурорів, дозволяє дійти висновку про відсутність чітко сформульованої вимоги професійної компетентності та критеріїв її визначення щодо прокурорів. При цьому ані Закон №113-ІХ, ані Порядок не встановлюють будь-яких чітких вимог щодо професійної компетентності, яким повинен відповідати прокурор для успішного проходження ним атестації.

Перевірка професійної компетентності прокурора, як показує аналіз етапів атестації, визначених у Порядку, включає такі складові: (1) виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (здійснюється шляхом складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки); (2) визначення загальних здібностей та навичок прокурора (здійснюється шляхом складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки); (3) оцінка рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора (проводиться на підставі виконаного письмового практичного завдання). Жодних інших процедур оцінювання професійної компетентності прокурора або складових останньої Закон №113-ІХ та Порядок не передбачають. Водночас, якщо перші два з вказаних етапів передбачають складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки, процедура якого передбачає гарантії об'єктивності, прозорості та неупередженості, то перевірка правильності виконання практичного завдання покладається на кадрову комісію та здійснюється під час проведення співбесіди. За умови відсутності будь-яких критеріїв і порядку відповідної перевірки складається ситуація, за якої здійснення такої оцінки є суб'єктивним та повністю залежить від розсуду кадрової комісії.

Аналогічні проблеми спостерігаються й в установленні відповідності прокурора вимогам професійної етики під час проведення атестації. Варто звернути увагу, що Закон №113-ІХ та Порядок не містять критеріїв перевірки професійної етики прокурора, порушуючи тим самим вимоги правової визначеності. Разом із тим вказівку на необхідність додержання прокурорами професійної етики містить Закон України «Про прокуратуру», відповідно до п. 10 ч. 1 ст. 3 якого діяльність прокуратури ґрунтується на засаді неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки. Відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 19 цього Закону прокурор зобов'язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури. Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру» систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики є підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності. З цього можна зробити висновок, що під час проведення атестації до уваги можуть братися лише ті порушення професійної етики прокурора, які були встановлені раніше та стали підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Однак практика проведення атестації засвідчила, що відповідність прокурорів вимогам професійної етики тлумачилося членами кадрових комісій досить широко, відображаючи, зокрема, суб'єктивне сприйняття ними поняття такої етики та вимог до її додержання.

У цьому вбачається порушення вимог правової визначеності. Конституційний Суд України неодноразово звертав увагу у своїх рішеннях на необхідність додержання принципу правової визначеності, який передбачає, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм (абз. 3 пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 29 червня 2010 р. №17-рп/2010 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції Укра-їни (конституційності) абзацу восьмого пункту 5 частини ^{першої статті 11 Закону України «Про міліцію» від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010. ШВ:} https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v017p710-10. (дата звернення 15.03.2021)). Суд вважає, що принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абз. 6 пп. 2.1 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2012 р. №2-р/2017 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» від 20 грудня 2012 р. № 2-р/2017. иКЬ: http://www. ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/2-p_2017.pdf. (дата звернення 15.03.2021)). Як зазначено в п. 44 Доповіді Венеціанської Комісії «Верховенство права», принцип правової визначеності є ключовим у питанні довіри до судової системи і верховенства права; для досягнення цієї довіри держава повинна складати тексти законів так, щоб вони були доступними; закон має бути сформульований достатньо точно для того, щоб людина могла регулювати свою поведінку 'Верховенство права: Доповідь, схвалена Венецій-ською Комісією на 86-му пленарному засіданні' (Венеція, 25-26 березня 2011 року). <https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)003rev-ukr>. (дата звернення 15.03.2021). Отже, відсутність визначення у законі поняття професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора та їх критеріїв, а також можливість довільного їх тлумачення членами кадрової комісії під час проведення співбесіди порушує принцип правової визначеності у питанні щодо оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, етики та доброчесності під час атестації.

Висновки. Передбачена законодавством процедура атестації прокурорів має низку проблем, які ставлять під сумнів правові наслідки її застосування. Ці проблеми стосуються невизначеності порядку атестації, неконкретності критеріїв, за якими перевіряється професійний рівень прокурорів, а також правових наслідків атестації у вигляді звільнення прокурорів. Це веде до створення передумов для порушення трудових прав прокурорів в процесі атестації, що, в свою чергу, тягне за собою поширення судової практики щодо скасування наказів про звільнення прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію, та поновлення їх на посадах.

Література

кадровий закон прокуратура атестація

1. Poriadok prokhodzhennia prokuroramy atestatsii: zatv. nakazom Heneralnoho prokurora vid 03.10.2019 №221 URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/v0221900-19#Text (in Ukrainian).

2. Poiasniuvalna zapyska do proektu Zakonu Ukrainy «Pro vnesennia zmin do deiakykh zakonodavchykh aktiv Ukrainy shchodo pershocherhovykh zakhodiv iz reformy orhaniv prokuratury» №1032 vid 29.08.2019. URL: https://w1. c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1 (in Ukrainian).

3. Pro vnesennia zmin do deiakykh zakonodavchykh aktiv Ukrainy shchodo pershocherhovykh zakhodiv iz reformy orhaniv prokuratury: Zakon Ukrainy №113-IKh vid 19.09.2019. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/113 - 20#n53.

4. Pro prokuraturu: Zakon Ukrainy vid 14.10.2014 №1697-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697 - 18#Text (in Ukrainian).

5. Pro profesiinyi rozvytok pratsivnykiv: Zakon Ukrainy vid 12.01.2012 №4312-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/4312-17#Text (in Ukrainian).

6. Konstytutsiine podannia shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) Zakonu Ukrainy «Pro vnesennia zmin do deiakykh zakonodavchykh aktiv Ukrainy shchodo pershocherhovykh zakhodiv iz reformy orhaniv prokuratury» vid 19 veresnia 2019 r. №113-IKh, podane 50 narodnymy deputatamy Ukrainy. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/3_116_2020.pdf (in Ukrainian).

7. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam Upovnovazhenoho Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) abzatsu vosmoho punktu 5 chastyny pershoi statti 11 Zakonu Ukrainy «Pro militsiiu» vid 29 chervnia 2010 roku №17-rp/2010. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/v017p710-10 (in Ukrainian).

8. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam 49 narodnykh deputativ Ukrainy shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) punktu 7 chastyny druhoi statti 42 Zakonu Ukrainy «Pro vyshchu osvitu» vid 20 hrudnia 2012 r. №2-r/2017. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/2-p_2017. pdf (in Ukrainian).

9. 'Verkhovenstvo prava' [Rule of law]: Dopovid, skhvalena Venetsiiskoiu Komisiieiu na 86-mu plenarnomu zasidanni (Venetsiia, 25-26 bereznia 2011 r.). <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx? pdffile=CDL - AD(2011) 003rev-ukr> (in Ukrainian).

10. Lapkin A, «Reforma prokuratury: Henprokuror iz yurydychnoiu osvitoiu, plius «svizha krov», minus viiskova prokuratura' [Reform of the prosecutor's office: Prosecutor General with a legal education, plus «fresh blood,» minus the military prosecutor's office] (hromadske). <https://hromadske.ua/posts/reforma-prokuraturi-genprokuror-iz - yuridichnoyu-osvitoyu-plyus-svizha-krov-minus-vijskova-prokuratura> (in Ukrainian).

Размещено на Allbest.ru