Захист державних інтересів і відповідальність держави (деякі теоретичні питання)

The protection of the state interests is an objective need, an obligation of the state from the perspective of securing the goals of the modern state, implementation its functions as well as of the rule of law principles and respect for human rights. Nevertheless the state's activities aimed at the protection of the interests of the state be it at the legislative, administrative of judicial level results on many occasions in the restrictions of the human rights, freedoms and the respective private interests, the deviation by the state from the safeguards of the fundamental rights of person. The said activities of the state should thus be assessed from the perspective of compliance with the basics of the responsibility-of-state-concept including both its domestic and international law aspects. Indeed, the international law in the sphere of human rights and freedom protection as well as the international investment law establish series of standards for the protection of the private rights binding on the state such standards being further developed in the jurisprudence of the international courts and tribunals. That said, in the framework of the state's activities aimed at the protection of the state interests the specific grounds for the responsibility of state, emanating from the responsibility-of-state-concept, arise, Such grounds may be in general terms be divided into two groups. The first group of the grounds for the state's responsibility comprises situations where the state authorities apply measures imposing restrictions on or interfering with the private rights and freedoms aiming at the protection of the interests which have been groundlessly recognized by the state as the state interests while such interests are not the genuine state interests in substance. The second group of the grounds giving rise to the responsibility of state relates to the situations where the genuine state interest of public nature requiring the protection by the state objectively exists, however the state machinery applies improper legal measures for the protection of such interest, that is the legal measures, be it in the legislative, administrative or judicial sphere, which are disproportionate to the state interests sought to be protected, specifically where the said measures employed by the state to protect the state interests are excessive or, to the contrary, insufficiently effective to secure the protection of the precise state interest in light of given social relationships.

Keywords: the state interest, the state, the human rights, the responsibility of state.

Постановка проблеми. Захист державних інтересів є об'єктивною необхідністю з точки зору як функціонування самої держави, так і виконання нею завдань із захисту суспільства, основ конституційного ладу, забезпечення демократичного розвитку. З метою захисту державних інтересів державна влада застосовує правові механізми на законодавчому, управлінському та судовому рівнях. Такі механізми нерідко передбачають обмеження приватних прав особи, втручанням у приватні, колективні, корпоративні, навіть суспільні інтереси і потенційно може мати наслідком юридичну відповідальність держави. Тому, з одного боку, держава постає перед необхідністю застосування юридичних засобів (правових механізмів), здатних забезпечити ефективний захист державних інтересів, з іншого - ці правові механізми повинні застосовуватись із урахуванням положень інституту відповідальності держави. Державна влада, застосовуючи юридичні засоби (механізми) із захисту державних інтересів, водночас обмежена засадами відповідальності держави.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблеми, пов'язані із відповідальністю держави, досліджувались в роботах українських вчених, серед яких Ю.С. Шемшученко, В.Ф. Сіренко, Н.М. Оніщенко, П.М. Рабінович, В.В. Цвєтков, Н.М. Пархоменко, І.В. Венедіктова, І.М. Жаровська, О.С. Бакумов, а також в працях зарубіжних науковців, зокрема Б. Кінгсбері (B. Kingsbury), Ч. Ант'є (C. Antieau), С. Шілль (S. Schill), М. Райсман (M. Reisman), А. Райніш (A. Reinisch) та інші. В сучасних дослідженнях інститут відповідальності держави аналізується під кутом зору його розуміння як важливого фактора становлення і розвитку правової держави, як гарантії дотримання прав і свобод людини. На рівні світової науки детального аналізу дістає проблематика пропорційності (балансу) між державно-владними механізмами, спрямованими на захист інтересів держави, та необхідністю дотримання державою базових стандартів поваги до прав особи, в тому числі стандартів, визнаних на міжнародно-правовому рівні. Водночас інститут відповідальності держави у взаємозв'язку із проблемами правового механізму захисту державних інтересів потребує подальшого наукового дослідження.

Мета статті. Метою цієї статті є вироблення теоретичних підходів до визначення підстав відповідальності держави в рамках її діяльності із захисту державних інтересів.

Основні результати дослідження. Інститут відповідальності держави пов'язаний із процесами розбудови правової, демократичної держави, утвердження принципу верховенства права. Тому з точки зору сучасної правової системи цей інститут відіграє ключову роль, що визнається в сучасних наукових дослідженнях із проблематики держави і прав людини [1, с. 8]. Подібним чином підходить до тлумачення інституту відповідальності держави й судова практика, розглядаючи принцип відповідальності держави як одну із складових гарантій захисту прав і свобод громадян. [2, п. 3]. Інститут відповідальності держави включає в себе міжнародно-правовий аспект. Україна є стороною Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Європейська конвенція), двосторонніх міждержавних угод про взаємний захист інвестицій, Договору до Енергетичної Хартії. Ці міжнародно-правові акти встановлюють норми щодо захисту прав людини та приватних прав в сфері іноземного інвестування (угоди про взаємний захист інвестицій) та в сфері інвестицій в енергетичному секторі (Договір до Енергетичної Хартії). Положення даних актів отримують детальне тлумачення в практиці міжнародних судових і арбітражних установ, юрисдикція яких визнана Україною - Європейський суд з прав людини, арбітражні суди, передбачені договорами про захист інвестицій та Договором до Енергетичної Хартії. Норми міжнародних угод щодо захисту прав людини та поводження з іноземними інвестиціями, а також підходи практики міжнародних юрисдикційних установ є міжнародними стандартами захисту прав особи. Такі стандарти можна розглядати як певні критерії допустимості (правомірності) поведінки держави, в тому числі правомірності її дій із захисту державних інтересів. Інакше кажучи, ці стандарти запроваджують обмеження для державної влади у застосуванні нею юридичних механізмів, спрямованих на захист інтересів держави - оскільки акти органів влади, дії, бездіяльність органів державної влади і посадових осіб повинні оцінюватись також з точки зору відповідності міжнародними стандартам. Наявність в механізмі юридичної відповідальності держави як національних, так і міжнародних інституцій, визнається й на доктринальному рівні [3, с. 13].

З огляду на роль інституту відповідальності держави в контексті сучасної правової системи України можемо говорити про те, що положення цього інституту (які сформувались на національно- правовому та міжнародно-правовому рівнях) запроваджують вимоги, обмеження, критерії допустимості (узагальнено кажучи - стандарти) діяльності держави по захисту державних інтересів. Умовно можна виокремити наступні групи таких стандартів.

Перше - це стандарти, пов'язані із природою державних інтересів як правової категорії. Застосування державною владою обмежень приватних прав та законних інтересів особи для захисту державних інтересів, які (інтереси) лише декларуються як державні, але в дійсності виступають вузьковідомчими, корпоративним, груповими тощо інтересами, здатне позбавляти обмеження, які застосовуються державою, правомірності і призводити до відповідальності держави. Це має місце у ситуаціях, коли держава шляхом обмежень прав, свобод і законних інтересів особи діє з метою пріоритетного захисту інтересів, які не носять публічного характеру. Це інтереси, які лише декларуються державною владою як інтереси держави, але за своєю суттю є інтересами окремих посадових осіб, вузьковідомчими інтересами, інтересами політичних партій, корпоративними тощо інтересами. В подібних випадках міжнародні юрисдикційні установи приймали рішення про відповідальність держав за порушення міжнародних зобов'язань в сфері захисту прав людини. З точки зору міжнародного права саме публічна природа інтересів, на захист яких спрямовані обмежувальні заходи держави, надає цим заходам правомірного характеру, робить такі заходи виправданими. Наприклад, у справі Anthony Aquilina v. Malta, яка розглядалась Європейським судом у 2011-2014 рр., заявник оскаржував правомірність обмежень на використанням належного йому нерухомого майна, які полягали у позбавленні заявника можливості отримання орендної плати за користування цим майном відповідно до ринкової вартості. Такі обмеження були запроваджені законодавчою владою ніби з метою захисту загальних (публічних) інтересів і діяли з 1979 року. У даній справі Європейським судом було встановлено порушення з боку держави права особи на мирне володіння майном, передбачене статтею 1 Додаткового протоколу № 1 до Європейської конвенції. Європейський суд вказав, що необхідність захисту публічних інтересів, яка існувала на момент прийняття законодавцем обмежувальних заходів у 1979 році, протягом наступних десятиліть знизилась [4, п. 65]. Як витікає із рішення Європейського суду, обмежувальні заходи держави на сьогоднішній день вже не були за своєю суттю спрямовані на захист публічних інтересів, а скоріш переслідували мету захисту інтересів окремих груп громадян. Дану обставину - відсутність публічної природи інтересів, на захист яких діяла законодавча влада, покладаючи на особу обмеження її майнових прав - Європейський суд врахував при вирішенні питання про міжнародно-правову відповідальність держави. Подібні підходи до оцінки правомірності державно-владних механізмів з точки зору відповідності цих механізмів публічним (загальним) інтересам були застосовані Європейським судом й у рішеннях відносно України та інших держав південно-східної Європи. У рішенні по справі Maksymenko and Gerasymenko v. Ukraine Європейський суд визнав, що позбавлення заявників в судовому порядку права власності за позовом органів прокуратури було здійснено не з метою захисту публічних інтересів і відповідних суспільних потреб, а для захисту вузькодержавних інтересів [5, п. 57]. У справі Dimitrovi v. Bulgaria нерухомість заявників було конфісковано на користь держави на підставі того, що дана нерухомість була придбана заявниками за рахунок коштів, отриманих незаконним шляхом. Європейський суд прийшов до висновку, що законодавчий акт, який застосували національні суди при ухваленні рішення про конфіскацію не був спрямований на легітимну мету захисту загальних інтересів [6, п. 51]. Тобто державні інтереси, на захист яких діяли органи влади держави-відповідача, здійснюючи втручання у право власності заявників, не були за своєю природою загальними (публічними). Дана обставина (разом з тим, що втручання у права заявників не відповідало й принципу законності в розумінні прецедентної практики Європейського суду) стала підставою для прийняття Європейським судом рішення про відповідальність держави.

Другим стандартом правомірності державно-владних засобів, який витікає із положень сучасного інституту відповідальності держави, є стандарт належності способів захисту державних інтересів. Він передбачає, що навіть за наявності дійсного державного інтересу, який потребує захисту з боку держави, правові засоби захисту цього інтересу повинні відповідати певним критеріям. В протилежному випадку - коли такі засоби є невиправданими - державу може бути притягнуто до відповідальності. На рівні міжнародного права таким критерієм допустимості виступає пропорційність державно-владних механізмів обмеження прав і свобод особи. Ці механізми повинні забезпечувати справедливу рівновагу (баланс) між метою захисту інтересів держави та фундаментальними правами і свободами особи. Даний підхід визнано як в практиці Європейського суду, так і в сфері розгляду інвестиційних спорів між державами та іноземними інвесторами. Зокрема, в рішеннях стосовно України міжнародні інвестиційні арбітражі визнавали відповідальність держави за порушення прав інвесторів в силу того, що засоби державної влади, спрямовані на захист інтересів держави, не узгоджувались із вимогою пропорційності. Наприклад, у справі Inmaris v. Ukraine, яка розглядалась Міжнародним центром із вирішення інвестиційних спорів, міжнародний арбітражний суд погодився, що дії державної влади, якими було обмежено приватні права та інтереси іноземного інвестора на ведення комерційної діяльності в сфері перевезень морським транспортом, здійснювались у публічних державних інтересах. Водночас арбітраж визнав, що такі дії держави носили непропорційний та свавільний характер [7, п. 303], поведінка органів державної влади являла собою, по суті, експропріацію інвестицій і не супроводжувалась будь-яким відшкодуванням інвестору. Дана справа є одним із показових прикладів, які підтверджують, що в рамках діяльності із захисту державних інтересів відповідальність держави настає не лише в разі некоректної ідентифікації державною владою цих інтересів, відсутності їх публічної природи, а й у випадку застосування державою невиправданих засобів захисту цих інтересів (навіть коли такі засоби застосовуються у дійсно державних, публічних інтересах).

Хоча вимога пропорційності державно-владних механізмів отримала найширше визнання у міжнародному праві в галузі захисту прав людини, її не слід зводити лише до міжнародно-правового аспекту. Дана вимога повинна розглядатись більш глобально і застосовуватись до заходів держави із захисту державних інтересів, на рівні законодавчої, управлінської, судової діяльності. Пропорційність означає також відповідність юридичних засобів, які застосовуються державною владою, характеру конкретних державних інтересів, на захист яких ці засоби спрямовані. При обранні державою правових засобів, які не відповідають характеру державних інтересів в тій чи іншій сфері суспільних відносин, виникають теоретичні підстави вести мову про відповідальність держави. Актуальним є приклад із сфери діяльності законодавчої гілки влади, спрямованої на захист ключового сьогодні інтересу держави у запобіганні корупції. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 27.10.2020 р. було визнано такими, що не відповідають Конституції України окремі положення Закону України "Про запобігання корупції", а також статтю 366-1 Кримінального кодексу України, яка передбачала кримінальну відповідальність за декларування недостовірної інформації посадовими особами держави та місцевого самоврядування. У вказаному рішенні Конституційний Суд в частині розгляду питання про конституційність кримінальної відповідальності за декларування недостовірної інформації вказав, що, на його думку, декларування завідомо недостовірних відомостей мають бути підставою для інших видів юридичної відповідальності, встановлення кримінальної відповідальності за недостовірне декларування є надмірним покаранням за дане правопорушення [8, п. 17]. Говорячи термінологією нашого дослідження захисту державою державних інтересів, наведений підхід, по суті, означає, що хоча Конституційний Суд визнав пріоритетний характер і необхідність захисту державних інтересів у протидії корупції, він разом з тим прийшов до висновку, що захист даного інтересу може бути забезпечений державою (законодавцем) із застосуванням інших правових засобів, ніж встановлення кримінальної відповідальності згідно зі статтею 366-1 КК України. В даній ситуації держава, в особі органу конституційної юрисдикції припинила (шляхом визнання неконституційною статті 366-1 КК України) застосування відповідних кримінально-правових механізмів для захисту інтересів держави у протидії корупційним правопорушенням, "віддавши перевагу" іншим видам юридичної відповідальності. Пропорційність засобів захисту інтересів держави з використанням юридичних механізмів інших видів відповідальності (крім кримінальної) видається в сучасних умовах принаймні спірною. Наведений приклад демонструє невідповідності діяльності держави із захисту державних інтересів стандарту належності (пропорційності) способів захисту таких інтересів. Це, по суті, було підтверджено органами Європейського Союзу, які оцінили згадане рішення Конституційного Суду України як таке, що ставить під сумнів виконання Україною її міжнародних зобов'язань, в тому числі перед ЄС [9]. Оскільки захист державних інтересів є обов'язком держави, застосування державною владою правових засобів, які є невідповідними (непропорційними) цим інтересам слід розглядати як підставу відповідальності держави. Деталізація механізмів такої відповідальності у законодавстві має стати, на наше переконання, одним із пріоритетних завдань законодавця.