До питання про реструктуризацію системи адміністративного права: окремі наукові пропозиції

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДО ПИТАННЯ ПРО РЕСТРУКТУРИЗАЦІЮ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА: ОКРЕМІ НАУКОВІ ПРОПОЗИЦІЇ

О.П. Рябченко,

доктор юридичних наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки України

Університет державної фіскальної служби України

Мета статті - розкрити основні проблеми реструктуризації системи адміністративного права, оновлення наукових поглядів на предмет адміністративного права. Методи дослідження: для досягнення цієї мети були використані загальні та спеціальні наукові (спеціальні) методи: аналіз, синтез, індукція, дедукція, абстракція, конкретизація, узагальнення тощо. Результати: запропоновано при перегляді структури системи адміністративного права виділяти матеріальну, процедурну та процесуальну складові. Вказано, що при обґрунтуванні предмету адміністративного процесуального права слід врахувати наявність його нормативної основи, яку складає процесуальний кодекс - Кодекс адміністративного судочинства України. Об'єднання у структурі адміністративного процесуального права судового адміністративного процесу та провадження у справах про адміністративні правопорушення недоцільне. Обговорення: недоцільності на цей час зміни місця провадження у справах про адміністративні правопорушення у структурі системи адміністративного права та зазначено про нагальну потребу оновлення Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Ключові слова: адміністративне право; адміністративне процесуальне право; предмет адміністративного права; судовий адміністративний процес; провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Постановка проблеми та її актуальність. Запропонована стаття ґрунтується на попередніх напрацюваннях автора [1-3], які знаходять свій подальший розвиток.

Стрімкі зміни до чинного процесуального законодавства, які відбулись у 2017 році із внесенням змін до процесуальних кодексів, були обумовлені необхідністю принципового вдосконалення судового захисту прав, свобод, законних інтересів шляхом уніфікації процедур судового розгляду, спрямованих на гарантування правової визначеності, прийняття законного, обґрунтованого рішення у розумний строк. Уніфікація процесуального законодавства ґрунтувалась на єдиних за сутністю засадах процесуальної форми реалізації цивільної, господарської, адміністративної юрисдикції із окремими особливостями, визначеними предметом судового розгляду, що позначилось, зокрема, на закріпленні Кодексом адміністративного судочинства України типових і зразкових справ, наявності інших особливостей процесуального розгляду справ адміністративної юрисдикції.

Така новелізація процесуального законодавства стала додатковим поштовхом активізації обговорення у наукових колах проблемних питань, пов'язаних із ревізією предмету адміністративного права та формування підходу до реструктуризації системи адміністративного права у напрямку виділення її процесуальної складової. Необхідність вирішення цих складних концептуально проблем актуалізована трансформацією ролі держави з «поліцейсько-наглядової» до «обслуговуючої», що визначає перегляд також матеріальної частини адміністративного права.

Аналіз досліджень і публікацій. Наукова дискусія навколо об'єкту, предмету адміністративного права, його структури триває постійно і представлена напрацюваннями В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, А.О. Селіванова, В.К Колпакова, Т.О. Коломоєць, С.Г. Стеценка та інших. Свого часу докторську дисертацію, присвячену об'єкту і предмету адміністративного права, захистив Є.В. Курінний (2004 р.) та розвинув свої погляди у наступних наукових публікаціях [4]. Науковці приділяють увагу також проблемі виділення предмету адміністративно-процесуального права: Е.Ф. Демський, М.В. Джафарова, С.В. Ківалов та інші. Активна увага вчених не виключає подальші наукові розробки у напрямку пошуку шляхів вирішення проблем оновлення предмету та структури адміністративного права.

Виклад основного матеріалу. Звертаючись до наукової дискусії з цього приводу, слід виділити, у першу чергу, положення, сформульоване академіком В.Б. Авер'яновим щодо предмету адміністративного права, до якого належить «сукупність правових норм, котрі регулюють суспільні відносини, що складаються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі державного і самоврядного управління у сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку». Вчений вважав тимчасовим явищем включення адміністративної юстиції в сферу регулювання діючого адміністративного права. Академік В.Б. Авер'янов передбачав, що у найближчій перспективі має бути створена самостійна процесуально-правова галузь, яка окремо регулюватиме судочинство в адміністративних судах [5, с. 263; 3]. В.К. Колпаков, розкриваючи сучасні підходи до визначення предмету адміністративного права, надає визначення категоріям «публічна адміністрація», «публічне адміністрування», «відносини адміністративних зобов'язань», які позначають відносини, сукупність яких в оновленому вимірі регулюються адміністративним правом. Серед відносин адміністративних зобов'язань вказано про відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність [6, с. 693-694; 2, с. 115-119].

Виходячи з підходу В.Б. Авер'янова, можна зазначити про доцільність включення адміністративного судочинства до предмету адміністративного права тільки з позицій матеріальних гарантій захисту прав, свобод, законних інтересів у публічно-правових відносинах, що стосуються взаємодії між громадянином, юридичною особою і суб'єктами владних повноважень при здійсненні останніми владних управлінських функцій (у розумінні сутності терміну «суб'єкт владних повноважень», відповідно п. 7 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України [7]). Вказане означає доцільність включення до предмету адміністративного права тільки публічно-правових спорів, для вирішення яких особа має право звернутися до адміністративного суду [2, с. 118]. При цьому особлива увага має бути надана вдосконаленню визначення та закріплення у Кодексі адміністративного судочинства України переліку категорій публічно - правових спорів.

Слід зауважити, що, порівняно із редакцією Кодексу адміністративного судочинства України, яка втратила чинність, у новій редакції КАСУ розширено перелік категорій спорів. Поряд із цим, не можна з упевненістю вказати про вичерпний характер цього переліку, про що свідчать зміни до ст. 19 КАСУ, внесені вже після набуття чинності новою редакцією. Також залишається актуальною проблема уточнення категорії «суб'єкт владних повноважень», щодо змісту якої неодноразово були висловлені застереження дослідниками проблем вдосконалення судової адміністративної юрисдикції (зокрема, кандидатська дисертація К.Ю. Пуданс-Шушлебіної, присвячена дослідженню процесуального статусу суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції (2013 р.)).

У цьому зв'язку можна запропонувати зміну підходу до визначення юрисдикції адміністративних судів шляхом включення категорій публічно-правових спорів, виходячи не зі специфіки діяльності суб'єктів владних повноважень, а з конкретних порушень прав, свобод громадян, прав та законних інтересів юридичних осіб у публічно-правових відносинах [2, с. 119]. Разом із тим, можна прогнозувати, що реалізація такої пропозиції призведе до суттєвого збільшення кількості категорій публічно-правових спорів, ускладнення структури КАСУ в частині, що стосується предметної юрисдикції адміністративних судів. Більше того, цілком ймовірним є подальший аналіз пов'язаних проблем визначення інстанційної юрисдикції.

Судова практика показує, що по окремих категоріях справ адміністративної юрисдикції незначної складності (вирішення яких не передбачає колегіального розгляду) вже виникають проблеми. Вказане стосується, зокрема, спорів з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, які, відповідно п. 1 ч. 1 ст. 20 КАСУ, підсудні місцевим загальним судам як адміністративним. При розгляді та вирішенні окремих категорій таких справ, предмет яких стосувався, зокрема, справ про порушення порядку проходження митного контролю в зонах (коридорах) спрощеного митного контролю, порядку сплати митних платежів, були прийняті рішення адміністративними судами, підстави прийняття яких (відповідні норми митного законодавства) потребували додаткового тлумачення Конституційним Судом України та звернення із відповідною конституційною скаргою громадян, щодо яких були прийняті відповідні судові рішення.

Зрозуміло, що проблема вдосконалення матеріальних норм, якими урегульовано підстави звернення до адміністративних судів за захистом, потребує окремого системного опрацювання.

Проблема вдосконалення матеріальних норм, якими визначено категорії справ судової адміністративної юрисдикції, зачіпає ще одну проблему - кодифікацію матеріальних норм адміністративного права, пошук шляхів вирішення якої може розглядатись тільки у теоретичній площині. З практичної точки зору така кодифікація навряд чи може бути здійснена, враховуючи, що матеріальні норми адміністративного права містяться у великій кількості нормативно-правових актів різної юридичної сили, у тому числі - кодексах, зокрема - у Кодексі України про адміністративні правопорушення, Митному кодексі України, Водному кодексі України, Кодексі торговельного мореплавства України, Повітряному кодексі України та інших. Така особливість регулювання нормами адміністративного права обумовлена значним за обсягом предметом регулюючого впливу - суспільними відносинами у сферах економіки, адміністративно-політичній, соціально-культурній [1].

Адміністративне судочинство являє собою одну з форм захисту прав, свобод, законних інтересів - судового захисту, принципово відмінного за засадами (принципами, суб'єктами, підставами, порядком, наслідками прийняття рішення) від захисту, що здійснюється в адміністративному порядку (зокрема, шляхом оскарження). Академік А.О. Селіванов зазначав про те, що судова адміністративна юрисдикція є самостійним видом діяльності, яка пов'язана із судовим контролем за актами владних суб'єктів, розв'язанням спорів публічно-правового характеру, оцінкою законності застосування владних повноважень і забезпеченням охорони прав і свобод громадян [8, с. 358]. Однак, виникає питання, яким чином судовий контроль у сфері публічно-правових відносин може бути включений до предмету адміністративного права за умови, коли усталена (принаймні на сьогодні) наукова думка відзначає охоплення предметом адміністративного права переважно управлінських відносин [8, с. 173-174; 1; 2].

У межах наукової полеміки не можна оминути існування поглядів «на суспільне призначення адміністративного права - забезпечення прав і свобод людини, відповідальності держави перед людиною, гарантування прав і свобод в усіх сферах діяльності держави» [8, с. 179]. Врахування такого підходу щодо призначення адміністративного права може передбачати включення адміністративної юстиції до предмету адміністративного права. Поряд із цим, визнаючи відповідність завдань судової адміністративної юрисдикції призначенню адміністративного права, не можна беззастережно розглядати питання про його належність до предмету цієї галузевої юридичної науки [2, с. 118].

Характеризуючи особливості судового адміністративного процесу, слід вказати про такі його риси: судовий захист в адміністративних судах здійснюється у формі правосуддя в адміністративних справах (справах адміністративної юрисдикції), на відміну від захисту, який здійснюється у адміністративному порядку; підставою звернення до адміністративного суду є спір про право у публічно-правових відносинах (публічно-правовий спір), на відміну від захисту в адміністративному порядку, де підставою є порушення існуючого публічного порядку, встановленого правовою нормою; вирішення публічно-правового спору відбувається у межах судового провадження, здійснюваного спеціально уповноваженим державним органом - адміністративним судом, на відміну від захисту в адміністративному порядку, який характеризується полісуб'єктністю; процедура судового розгляду суворо регламентована окремим процесуальним законом - Кодексом адміністративного судочинства України; результатом правосуддя у справах адміністративної юрисдикції є судове рішення, порядок виконання якого суворо регламентований, на відміну від рішення, прийнятого за результатами захисту в адміністративному порядку. Судове рішення має загальнообов'язковий характер і підлягає виконанню на всій території України, воно приймається іменем України [2, с. 117-118].

Якщо доцільність характеристики судового адміністративного процесу як окремої групи адміністративних процесуальних правовідносин, урегульованих адміністративними процесуальними нормами, не виникає принципових застережень, то виділення інших видів адміністративних процесуальних правовідносин може бути піддане сумніву. Вказане стосується таких груп адміністративних правовідносин, якими охоплено, по суті, позапроцесуальні провадження: провадження щодо розгляду скарг громадян (адміністративне оскарження), дисциплінарне провадження, реєстраційні провадження, дозвільні провадження та інші адміністративні неюрисдикційні провадження.

Доведення належності послідовної цілеспрямованої діяльності щодо адміністративного оскарження, застосування дисциплінарних прав та притягнення до дисциплінарної відповідальності, здійснення реєстрації, надання дозволів та інших груп послідовно здійснюваних дій до категорії «провадження» ще потребує додаткового обґрунтування, незважаючи на наявність наукових досліджень, присвячених проблематиці сутності і змісту адміністративних юрисдикційних та адміністративних неюрисдикційних проваджень, а також усталеної в теорії адміністративного права категорії «адміністративний процес».

Так, виникають сумніви стосовно наявності у вказаних груп послідовно здійснюваних дій ознаки стадійності у її процесуальному розумінні, що передбачає виділення процесуального акту-документу, яким закріплюється завершення однієї стадії та одночасно початок іншої, що відображає властивість автономності кожної стадії процесу. Про таку ознаку вказував ще В.М. Горшеньов [9], науковий підхід якого до розкриття сутності процесуальних категорій не втрачає актуальності. Його враховано та критично опрацьовано, виходячи з предметної спрямованості наукового пошуку, у сучасних дослідженнях, присвячених розкриттю сутності процесуальних категорій адміністративного права. Так, С.В. Коробенко, виділяючи вимоги автономності стадій провадження, вказує на науковий доробок таких дослідників: ІП. Голоснічснко. Е.Ф. Демський, АВ. Денисова, Я.Л. Іваненко, М.М. Тищенко та ін., які обґрунтовували ознаки автономності стадій процесу [10, с. 63]. Безумовно, напрацюваннями вказаних дослідників не вичерпано увесь масив наукових робіт, у яких аналізуються процесуальні категорії адміністративного права, проте вже їх наявність свідчить про доцільність поглибленого аналізу проблеми відповідності виділених груп послідовно здійснюваних дій ознакам провадження, особливо - виділення їх стадій та доведення автономності кожної стадії.

При визначенні місця вказаних груп послідовно здійснюваних дій у структурі системи адміністративного права перспективною вдається категорія «адміністративна процедура», ґрунтовну теорію щодо сутності якої запропонував О.І. Миколенко [11].

Серед адміністративних процесуальних правовідносин особливе місце посідає провадження у справах про адміністративні правопорушення, сутність і зміст якого глибоко досліджений у теорії адміністративного права. Кодекс України про адміністративні правопорушення містить і матеріальні, і процесуальні норми та регулює підстави й порядок притягнення до адміністративної відповідальності. Саме тому тривалий час - до прийняття у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України як процесуального кодексу - в теорії адміністративного права активно не порушувалось питання виділення його процесуальної складової. Серед вчених, які активно аналізували сутність і зміст процесуальних категорій адміністративного права, обґрунтовували доцільність запровадження категорії «адміністративний процес», можна назвати ІП. Голосніченка, ОВ. Кузьменко, ММ. Тищенка та ін. Ґрунтовні дослідження щодо сутності судового адміністративного процесу були підготовлені та оприлюднені В.С. Стефанюком, Ю.С. Педьком та ін.

Висновки. Отже, сучасна доктрина адміністративного права потребує подальшого розвитку понятійно-категоріального апарату, який має адекватно позначати сутність і зміст нових явищ, що відбуваються у суспільстві. Мова йде про такі ключові категорії як «адміністративне процесуальне право», «адміністративна юрисдикція», «процесуальна форма». Існування судового контролю за законністю у публічно - правових відносинах у процесуальній формі судової адміністративної юрисдикції актуалізує наукову дискусію про виокремлення адміністративного процесуального права та чіткого визначення його предмету [1]. При цьому існуючий підхід щодо належності до адміністративного процесу по суті, позапроцесуальної діяльності - розгляду звернень (у тому числі - скарг громадян), дисциплінарного провадження, чисельних неюрисдикційних проваджень - потребує перегляду з позицій виділення їх стадій на основі застосування ознаки автономності стадій та доцільності застосування для їх позначення категорії «адміністративна процедура» [2, с. 119]. Формуючи науковий підхід щодо перегляду структури системи адміністративного права, доцільно запропонувати виділення матеріальної, процедурної і процесуальної складових. При обґрунтуванні предмету адміністративного процесуального права слід врахувати наявність його нормативної основи, яку складає процесуальний кодекс - Кодекс адміністративного судочинства України. Об'єднання у структурі адміністративного процесуального права судового адміністративного процесу та провадження у справах про адміністративні правопорушення недоцільне, враховуючи: а) різне цільове призначення; б) різний предмет; в) різницю у засадах та процедурах. Стосовно провадження у справах про адміністративні правопорушення, розгляд питання про його місце у структурі системи адміністративного права на цей час не є доцільним, проте існує нагальна потреба оновлення Кодексу України про адміністративні правопорушення, який прийнятий ще у 1984 році, і до якого були внесені чисельні зміни з метою актуалізації його приписів, не змінюючи при цьому процесуальну основу.

оновлення кодекс україна адміністративні правопорушення

Література

1. Рябченко О.П. Окремі новели у визначенні структури системи адміністративного права. Стан та перспективи розвитку адміністративного права України: матеріали ІУ Міжнар. наук.-практ. конф., м. Одеса, 10 лист. 2017 р. Одеса: ОДУВС, 2017. С. 59-61.

2. Рябченко О.П. Предмет адміністративного права: окремі питання розвитку правової доктрини. Наукові засади державотворення і пра- вотворення: історія, сучасність і перспективи: матеріали міжнародної науково-практичної конференції (Київ, 19 серп. 2021 р.). До 30-річчя незалежності України / за заг. ред. акад. НАН України Ю.С. Шемшученка. Київ: Вид-во «Юридична думка», 2021. 372 с.

3. Ryabchenko Olena. Subject of administrative law: content novelty. Eurdpska Veda. Vedecky casopis. European Scientific jornal. 2018. № 3. P. 31-34.

4. Курінний Є.В. Об'єкт та предмет українського адміністративного права: змістовна та аксіологічна сутність категорій. Публічне право. 2016. № 1(21). С. 43-51.

5. Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці / ред. Ю.С. Шемшученко, О.Ф. Андрійко. Київ: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2011. 448 с.

6. Колпаков В.К. Предмет адміністративного права. Велика українська юридична енциклопедія: у 20 т. Харків: Право, 2020. Т. 5. Адміністративне право / редкол.: Ю.П. Битяк (голова) та ін.; Нац. акад. прав. наук України; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. С. 692-694.

7. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 лип. 2005 р. № 2747-IV (ред. з 15.12.2017). Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-36, № 37. Ст. 446.

8. Правова доктрина України: у 5 т. Харків: Право, 2013. Т. 2: Публічно-правова доктрина України / ред. Ю.П. Битяк. 864 с.

9. Горшенёв В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. Москва: Юрид. лит., 1972. 256 с.

10. Коробенко С.В. Адміністративно-юрисдикційні провадження в діяльності митних органів: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07. Національний авіаційний університет. Київ, 2021. 224 с.

11. Миколенко О.І. Теорія адміністративного процедурного права: монографія. Харків: Бурун Книга, 2010. 336 с.

Olena Ryabchenko

University of the State Fiscal Service of Ukraine

ON THE ISSUE OF RESTRUCTURING THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE LAW: SEPARATE SCIENTIFIC PROPOSALS

Purpose: the purpose of the scientific article is to reveal the main problems of restructuring the system of administrative law, updating scientific views on the subject of administrative law. Methods: to achieve this goal were used general and special scientific (special) methods: analysis, synthesis, induction, deduction, abstraction, concretization, generalization, etc. Results: when substantiating the subject of administrative procedural law should take into account its regulatory basis, which drafts the procedural code - the Code of Administrative Procedure of Ukraine. It is inexpedient to combine judicial administrative proceedings and proceedings in cases of administrative offenses in the structure of administrative procedural law. Discussion: the inexpediency at this time of changing the place of proceedings in cases of administrative offenses in the structure of the system of administrative law and noted the urgen t need to update the Code of Ukraine on Administrative Offenses.

The modern doctrine of administrative law requires further development of the conceptual and categorical apparatus, which should adequately denote the essence and content of new phenomena occurring in society. These are such key categories as «administrative procedural law», «administrative jurisdiction», «procedural form». The existence of judicial control over legality in public law relations in the procedural form of judicial administrative jurisdiction actualizes the scientific discussion on the separation of administrative procedural law and a clear definition of its subject. At the same time, the existing approach to belonging to the administrative process in essence, extra -procedural activities - consideration of appeals (including complaints of citizens), disciplinary proceedings, numerous non-jurisdictional proceedings - requires revision from the standpoint of their stages based on the application of stage autonomy. their designation of the category «administrative procedure». Forming a scientific approach to revising the structure of the system of administrative law, it is advisable to propose the allocation of material, procedural and procedural components. When substantiating the subject of administrative procedural law, one should take into account the existence of its normative basis, which is the procedural code - the Code of Administrative Procedure of Ukraine. The combination in the structure of administrative procedural law of judicial administrative proceedings and proceedings in cases of administrative offenses is impractical, given: a) different purpose; b) different subject; c) differences in principles and procedures. With regard to administrative proceedings, consideration of its place in the structure of the administrative law system is currently not appropriate, but there is an urgent need to update the Code of Administrative Offenses of Ukraine, which was adopted in 1984 and which has been amended. in order to update its instructions, without changing the procedural basis.

Keywords: administrative law; administrative procedural law; subject of administrative law; judicial administrative process; proceedings in cases of administrative offenses.

Размещено на Allbest.ru