Реформування місцевого самоврядування в Україні: теоретико-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Реформування місцевого самоврядування в Україні: теоретико-правовий аспект

Стоян Євгенія Олегівна

Стоян Євгенія Олегівна студентка 2 курсу Інституту підготовки кадрів для органів юстиції України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

У статті висвітлено децентралізація України в 2014-2019 роках, її основні досягнення та недоліки цього періоду реформ. Розглянуто проблематику дисбалансу між владою центру і владою муніципалітетів на шляху створення стійкої функціонуючої пострадянської держави. Акцентується увага на визначенні поняття децентралізації відповідно до інтерпретацій різних вчених. Розглядається питання актуальності реформи децентралізації внаслідок потреби вирішення питань жителів на місцевому рівні.

Ключові слова: децентралізація, громада, реформа, місцеве самоврядування, добровільне об'єднання територіальних громад.

В статье ображена децентрализация Украины в 2014-2019 годах, ее основне достижения и недостатки этого периода реформ. Рассмотрена проблематика дисбаланса между властью центра и властью муниципалитетов на пути создания устойчивого функционирующего постсоветского государства. Акцентируется внимание на определении понятия децентрализации в соответствии с интерпретациями разных ученых. Рассматривается вопрос о актуальности реформы децентрализации вследствие необходимости решения вопросов жителей на местном уровне.

Ключевые слова: децентрализация, громада, реформа, местное самоуправление, добровольное объединение территориальных громад.

Positive and Negative Aspects of Local Government Reform in Ukraine Yevhenia O. Stoian -- 2nd year student of Institute for Training Personnel for Justice Authorities of Ukraine Yaroslav Mudryi National Law University (77 Pushkinska Street, Kharkiv, 61024, Ukraine)

The article highlights the decentralization of Ukraine in 2014-2019, its main achievements and shortcomings in this period of reforms. The issue of imbalance between the government of the center and the government of municipalities on the way to creating a stable functioning post-Soviet state is considered. Emphasis is placed on defining the concept of decentralization in accordance with the interpretations of various scholars. The issue of urgency of decentralization reform due to the need to address the issues of residents at the local level is considered. Attempts to reform local self-government by 2014 are described. The article indicates the legal framework for local self-government reform and the stages of decentralization in accordance with the Concept of local self-government reform and territorial organization of power in Ukraine. In 2014-2019, the decentralization reform was aimed at the transfer of power mainly from the national to the municipal level. The question arises of the economic capacity of the united territorial communities.The shortcomings of the current administrative-territorial structure, the weak system of control over local selfgovernment bodies regarding the legality of their activities, the vague delimitation of powers of local selfgovernment bodies and local state administrations are considered. as well as problems related to the consolidation of districts. Decentralization of power cannot be carried out in a short period of time - it is necessary to carry out a significant amount of legislative work and prepare society for such changes. There is also the question that amending the Constitution of Ukraine on decentralization of power is an integral part of reforming local self-government and territorial organization of power. It is concluded that decentralization is one of the possible and effective ways to optimize the management of activities in the state, but the main problem is the incompleteness of the reform. But the reform may have serious risks, as giving more power to local governments, their executive bodies without the introduction of effective mechanisms to control the implementation of their powers can lead to a number of violations of Ukrainian law.

Keywords: decentralization, community, reform, local self-government, voluntary association of territorial communities

Постановка проблеми

Сучасна Україна потребує комплексних реформ через складне економічне та політичне становище. Передусім, потребує завершення досить тривала реформа децентралізації, метою якої є створення повністю оновленої адміністративної структури органів місцевого самоврядування, зокрема, обласного та районного рівня, а також адміністративно-територіального устрою країни. Хоча реформа вже призвела до суттєвих змін на місцевому рівні, вона ще не досягла своєї мети повноцінного розкриття потенціалу місцевого самоврядування та більш ефективного багаторівневого державного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблеми децентралізації державної влади і реформування органів місцевого самоврядування в України висвітлювалися у працях вчених-юристів, таких як А. Матвієнко, Р. Науменко, В. Рильська, С. Серьогіна, А. Єрмолаєв, В. Романова, В. Ємецьта ін.

Невирішені раніше проблеми

Подальший аналіз питання децентралізації влади потребує визначення позитивних та негативних аспектів реформи місцевого самоврядування, узагальнення накопиченого державою досвіду в цій сфері.

Метою статті є визначення позитивних та негативних аспектів реформи місцевого самоврядування в Україні, визначення перспектив подальшої децентралізації влади, оцінка накопиченого досвіду, виявлення найбільш істотних перешкод, які стримують процес реформування.

Методи дослідження

У якості методів дослідження використовувались структурно-логічний підхід, системний, формально-юридичний методи дослідження.

Виклад основного матеріалу

Питання децентралізації державного управління в Україні є актуальним з перших років виникнення української державності. Воно було обумовлено потребою створення такої моделі місцевої влади, яка була б здатна ефективно вирішувати питання жителів на місцевому рівні. У вересні 1997 року Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, задекларувавши відданість європейським стандартам управління на місцях. Паралельно з процесом приєднання до Європейської хартії місцевого самоврядування в Україні були розроблені базові закони, що встановили вітчизняну модель організації публічної влади на місцях та були спрямовані на здійснення необхідних реформ децентралізації. Зокрема, були прийнятті Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 року та Конституція Автономної Республіки Крим тощо.

При цьому спроба побудувати децентралізовану модель публічного управління не була достатньо вдалою. Зокрема, неспроможність ефективно виконувати свої повноваження районними та обласними радами та передача окремих самоврядних повноважень місцевим державним адміністраціям на практиці стали значною перешкодою для ефективного місцевого самоврядування на рівні районів та областей. Тому законодавець почав здійснювати спроби удосконалення моделі місцевого самоврядування. Наприклад, значимою спробою була підготовка адміністративно-територіальної реформи у 2005 р. Планувалося запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою України. Першим рівнем мав бути регіон, основу яких становили б АРК, області, міста-регіони Київ і Севастополь; другий - райони, міста-райони; третій (низовий) - громади. Але відсутність комплексного підходу до реформи, та на той час відношенню керівництва країни до цього питання сповільнювали зміни в законодавстві щодо розв'язання адміністративно-територіальних проблем в Україні [1].

Значним кроком стало прийняття Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади 1 квітня 2014 року. Нормативно-правовою базою реформи місцевого самоврядування стали також: Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» №157-УШ від 05.02.2015 [2], Закон України «Про співробітництво територіальних громад» № 1508-VII від 17.06.2014 року [3], «Методика формування спроможних територіальних громад», затверджена Постановою Уряду № 214 від 08.04.2015[4].

Для визначення поняття децентралізації, звернемося до думок різних вчених.

А.С. Матвієнко трактує децентралізацію як неодноразову передачу владних повноважень від органів державної влади до органів місцевого самоврядування та комплексний процес, що включає в себе такі елементи, як питання спроможності органів державної влади передати, а органів місцевого самоврядування - отримати й ефективно розпорядитися владними повноваженнями[5].

Р. А. Науменко та В. В.Рильська характеризують децентралізацію як один із ключових принципів розвитку демократії в державах Європейського союзу і Ради Європи, основу їх регіональної політики, поряд із принципами субсидіарності, концентрації, компліментарності, партнерства, програмного підходу [6].

Як зазначає Серьогіна С.Г., децентралізація влади дозволяє створити умови для найповнішого й оперативного виявлення та задоволення потреб населення, а також зробити місцеве самоврядування дієвою формою територіальної самоорганізації, самодіяльності, саморегулювання та самоконтролю [7].

Отже, зважаючи на вищевказані інтерпретації вчених, децентралізація - це складне поняття, яке характеризується через розподіл функцій та повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

За словами одного з ідеологів децентралізації Анатолія Ткачука, реформа, котра втілюється в Україні, є унікально українською моделлю і не копіює досвіду будь-якої іншої країни. Вона має три складові: реформа територіальної організації влади, реформа місцевого самоврядування, реформа регіональної політики [8].

У Концепції, підтриманій Верховною Радою України, передбачалося реформування місцевого самоврядування у декілька етапів. На першому етапі (2014 р.) планувалося прийняти нормативно-правову базу, яка закладе основи та механізми формування нової організації місцевого самоврядування, прямого народовладдя та перегляду адміністративно-територіального устрою.

На другому етапі (2015-2017 рр.) передбачалося уніфікувати та стандартизувати публічні послуги, що надаються населенню місцевими органами публічної влади, провести інституційні зміни місцевого самоврядування, організувати вибори до «спроможних» об'єднаних територіальних громад та забезпечити нові утворення схемами планування.

На третьому завершальному етапі (20182020 рр.) планувалося переглянути вертикальну структуру організації місцевого самоврядування, вирішити проблему конфлікту компетенцій між накладенням старих та нових органів влади та завершити зміни законодавства у галузі децентралізації влади та передачі повноважень органам місцевого самоврядування [9]. Проте попри формування чіткого плану конституційних та законодавчих перетворень, не всі заплановані інституційні та функціональні зміни місцевого самоврядування були реалізовані.

Бюджетну децентралізацію можна вважати одним з головних досягнень реформи. Наприкінці 2014 та на початку 2015 року одночасно розпочалися бюджетна децентралізація та об'єднання старих, часто невеликих місцевих громад у більші, самостійні та самодостатні «об'єднані територіальні громади». Вони отримали як значні повноваження щодо збору податків, так і прямі трансферти з центрального державного бюджету.

Децентралізація дає можливість громадам мати повноваження на місцях та реалізовувати їх через надані їм ресурси. Раніше громади мали складнощі у розвитку самоврядування, оскільки повноваження та ресурси були зосереджені у центрі. Тепер члени громад самі вирішують як розпоряджатися основною частиною зароблених ними коштів.

Безперечно, децентралізація вплинула на зростання економічної активності на місцевому рівні. Це підтверджується створенням та збільшенням робочих місць у сфері обслуговування, що раніше було не характерно для сільської місцевості.

До сьогодні існує проблема нечіткого розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій. У тому числі йдеться про повноваження органів місцевого самоврядування, що передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішеннями районних, обласних рад, а також про повноваження органів виконавчої влади, що надаються органам місцевого самоврядування законом. Це знижує здатність органів місцевого самоврядування розв'язувати питання місцевого значення у рамках Конституції та законів України [10].

Виникають питання і ризики через слабку систему контролю за органами місцевого самоврядування з приводу законності їх діяльності. Негативний вплив на реформу децентралізації несуть слабка судова і правоохоронна система, через що формуються ризики недовіри до реформи з боку громад.

Погоджуємось з неодноразово висловленою думкою вітчизняних науковців, що змінити ситуацію, яка склалася, могла б ліквідація державних адміністрацій та запровадження інституту префектур (як органу, який має функцію нагляду за місцевим самоврядуванням). Виконавчі функції обласних та районних органів місцевого самоврядування мають бути покладені на виконавчі комітети відповідних рад.

Якщо розглядати недоліки чинного адміністративно-територіального устрою, то можна назвати значну непропорційність між адміністративно-територіальними одиницями одного і того ж рівня, розірваність цілісних територій адміністративно-територіальних одиниць, знаходження територіальних громад, сіл, селищ, міст у складі інших територіальних громад та на території територіальних одиниць[10].

Закон заохочує об'єднання територіальних громад через надання ним повноважень як містам обласного значення, а також завдяки фінансовій підтримці процесів об'єднання територіальних громад [10]. Але постає питання чи достатньо такої фінансової підтримки територіальним громадам для того, щоб стати економічно спроможними, тому що здебільшого додаткові кошти об'єднання територіальних громад використовують на поточні витрати, що є свідченням низької фінансової здатності громад для задоволення своїх першочергових потреб і, отже, залишається мало коштів для виділення з бюджету громад на програми та проєкти розвитку [10].

Ще однією проблемою, пов'язаною з укрупненням районів, є консолідація населення певної етнічної меншини у цих районах. Яскравими прикладами є створення Болградського району в Одеській області та Берегівського району у Закарпатській області.

На думку В. Баранова, реформа щодо децентралізації публічної влади та вдосконалення місцевого самоврядування передбачає внесення відповідних змін не лише до законів і підзаконних нормативно-правових актів, а ще й до Конституції України. Як основний Закон держави - саме Конституція України володіє найвищим рівнем стабільності, що також досягається завдяки особливим механізмам внесення змін до неї[11]. Але з політичних причин, це є невирішеним питанням в нашій країні. Головним завданням децентралізації залишається закріплення реформи в Конституції України. Наразі децентралізацію впроваджують шляхом ухвалення нових або зміни нормативно-правових актів, що існують, відповідно до чинного Основного закону.

Висновки

Децентралізації в Україні - це один з можливих і ефективних шляхів оптимізації управління діяльністю в державі. Незважаючи на різноманітні конфлікти та недосконалості у перші роки здійснення реформи, можна сказати, що реформа значно покращила систему управління в країні. Реформи, здійснені в Україні, дозволили органам місцевого самоврядування розпоряджатися великими фінансовими ресурсами і самостійно вирішувати питання місцевого значення. Проте, децентралізація не закінчена, тому не можна сказати що на її шляху не буде зустрічатися ніяких перешкод.

Література

адміністративний реформа децентралізація самоврядування

1. Збірник матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. Секретаріат Кабінету Міністрів України. Київ, 2005. 238 с.

2. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015№157-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/157-19#Text (дата звернення: 26.10.2021).

3. Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17.06.2014 № 1508-VII. Офіційний вісник України.2014. № 60. С. 9

4. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214.Офіційний вісник України. 2015. № 33. С. 22

5. Матвієнко А. С. Політико-правові засади децентралізації влади в контексті адміністративної реформи в країні: автореф. дис. ...канд. політ. наук: 23.00.02. Київ, 2010. 23 с.

6. Науменко Р. А., Рильська В. В. Перспективи використання європейського досвіду при впровадженні сучасної моделі децентралізації влади в Україні. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2015. № 9.

7. Серьогіна С. Г. Напрямки вдосконалення конституційного регулювання системно-структурної організації місцевого самоврядування в Україні Децентралізація в Україні: Досягнення, надії і побоювання. URL: https://www.international-a1ert.org/wp-content/up1oads/2021/08/Ukraine-Decentra1isation-UK-2017.pdf (дата звернення 26.10.2021).

8. Гусаков Т. Ю. Муніципальна реформа 2015 року в Україні: реалізація та перші підсумки. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnaya-reforma-2015-goda-v-ukraine-realizatsiya-i-pervye-itogi/viewer (дата звернення 29.10.2021).

9. Єрмолаєв А., Романова В., Ємець В. Українська перспектива та міжнародний досвід розвитку комунальної економіки. Інститут стратегічних досліджень «Нова Україна». Київ, 2015. URL: http://newukraineinstitute.org/new/818 (дата звернення 28.10.2021).

10. Баранов В. Техніко-юридичні засоби вираження суверенітету закону. Українське право. 2006. №1. С. 91-106.

References

1. Zbirnyk materialiv pro shliakhy realizatsii administratyvno-terytorialnoi reformy v Ukraini. Sekretariat Kabinetu Ministriv Ukrainy. Kyiv, 2005. 238 s.

2. Pro dobrovilne obiednannia terytorialnykh hromad: Zakon Ukrainy vid 05.02.2015№157-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/157-19#Text (data zvernennia: 26.10.2021).

3. Pro spivrobitnytstvo terytorialnykh hromad: Zakon Ukrainy vid 17.06.2014 № 1508-VII. Ofitsiinyi visnyk Ukrainy.2014. № 60. S. 9

4. Pro zatverdzhennia Metodyky formuvannia spromozhnykh terytorialnykh hromad: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainyvid 08.04.2015 № 214. Ofitsiinyi visnyk Ukrainy. 2015. № 33. S. 22

5. Matviienko A. S. Polityko-pravovi zasady detsentralizatsii vlady v konteksti administratyvnoi reformy v kraini: avtoref. dys. ...kand. polit. nauk: 23.00.02. Kyiv, 2010. 23 s.

6. Naumenko R. A., Rylska V. V. Perspektyvy vykorystannia yevropeiskoho dosvidu pry vprovadzhenni suchasnoi modeli detsentralizatsii vlady v Ukraini. Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok. 2015. № 9.

7. Serohina S. H. Napriamky vdoskonalennia konstytutsiinoho rehuliuvannia systemno-strukturnoi orhanizatsii mistsevoho samovriaduvannia v Ukraini. URL: http://www.nbuv.gov.ua/sites/default/files/msd/bul_6.pdf (data zvernennia 05.12.2021).

8. Detsentralizatsiia v Ukraini: Dosiahnennia, nadii i poboiuvannia. URL: https://www.international-alert.org/wp-content/uploads/2021/08/Ukraine-Decentralisation-UK-2017.pdf (data zvernennia 26.10.2021).

9. Husakov T.Yu. Munitsypalna reforma 2015 roku v Ukraini: realizatsiia ta pershi pidsumky. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnaya-reforma-2015-goda-v-ukraine-realizatsiya-i-pervye-itogi/viewer (data zvernennia 29.10.2021).

10. Yermolaiev A., Romanova V., Yemets V. Ukrainska perspektyva ta mizhnarodnyi dosvid rozvytku komunalnoi ekonomiky. Instytut stratehichnykh doslidzhen “Nova Ukraina”. Kyiv, 2015. URL: http://newukraineinstitute.org/new/818 (data zvernennia 28.10.2021).

11. Baranov V. Tekhniko-iurydychni zasoby vyrazhennia suverenitetu zakonu. Ukrainske pravo. 2006. №1. S. 91-106.

Размещено на Allbest.ru