Правові засади проведення публічних консультацій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРОВЕДЕННЯ ПУБЛІЧНИХ КОНСУЛЬТАЦІЙ В УКРАЇНІ

Наталія Окша

Приватний вищий навчальний заклад «Європейський університет»,

кафедра соціально-гуманітарних дисциплін

Анотація

Статтю присвячено дослідженню правового поля проведення публічних консультацій органами державної влади та органами місцевого самоврядування в Україні. Демократичне суспільство, окрім наявності загального виборчого права, передбачає також інші механізми участі громадян в управлінні державними справами, адже активній частині суспільства часто замало лише один раз на декілька років брати участь у формуванні виборних органів. Громадяни, неурядові організації прагнуть впливати на процес прийняття рішень для врахування їхньої думки, інтересів та потреб. Своєю чергою органи державної влади, органи місцевого самоврядування заінтересовані у підтримці своїх рішень з боку суспільства, їх легітимності. Необхідність створення умов та механізмів для більш дієвого залучення громадян, інститутів громадянського суспільства до процесу прийняття рішень з метою вирішення проблемних питань, що турбують громадян, свого часу стала поштовхом для запровадження міжнародної ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд». Підходи до інституціоналізації форм комунікації органів державної влади та громадянського суспільства, їх нормативного регулювання зумовлюються політичною системою та політичною культурою суспільства, системою організації влади в державі та регулювання діяльності органів державної влади. Одним з важливих чинників становлення публічних консультацій як дієвого інструменту участі громадян, інститутів громадянського суспільства у процесі прийняття рішень є наявність відповідного правового регулювання.

У статті проаналізовано основні положення нормативно-правових актів, що визначають порядок роботи суб'єктів владних повноважень, регулюють суспільні відносини у різних сферах соціально-економічного життя, та окреслено проблемні питання, що містяться у відповідних актах та часто є причиною недієвості публічних консультацій на практиці. Автором обґрунтовано, що вирішенням проблемних питань нормативного регулювання публічних консультацій може стати прийняття Закону «Про публічні консультації» та вдосконалення положень законодавства з урахуванням прийнятого Закону.

Ключові слова: публічні консультації, громадське обговорення, громадські слухання, залучення громадськості, законодавство, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, прийняття рішень.

Abstract

LEGAL BASIS OF PUBLIC CONSULTATIONS IN UKRAINE.

Nataliia Oksha, Private Higher Education Establishment «European University», Department of Social and Humanities Sciences.

The article is devoted to the study of the legal field of public consultations by public authorities and local governments in Ukraine. Democratic society, in addition to universal suffrage, also provides for other mechanisms of citizen participation in the decision-making, because the active part of society is often not enough once every few years to participate in the formation of elected bodies. Citizens and non-governmental organizations seek to influence the decision-making process to take into account their opinions, interests and needs. And public authorities, local governments are interested in supporting their decisions by society, their legitimacy. The need to create conditions and mechanisms for more effective engagement of citizens and civil society organization in decision-making to solve problems that concern citizens was the reason of establishment of the Open Government Partnership.

Approaches to the institutionalization of forms of communication public authorities and civil society, their regulation are determined by the political system and political culture of society, the system of organization of power in the state and regulation of public authorities' activities. One of the important factors in the formation of public consultations as an effective tool of public participation in the decision-making process is the availability of legal regulation.

The article analyzes legislation that regulate the activities of public authorities and local governments and social relations in various spheres of social and economic life. The article outlines the main problems of these acts, which are the cause of ineffective public consultations.

The solution of the problem of public consultation legislation may be the adoption of the Law «On Public Consultations» and the improvement of the current legislation, taking into account its adoption.

Key words: public consultations, public discussion, public hearings, public engagement, legislation, public authorities, local governments, decision-making.

Постановка проблеми

Перші згадки у законодавстві незалежної України про право громадян та їх об'єднань на участь в обговоренні проєктів законодавчих актів з'явилися 1995 року у законах, пов'язаних з питаннями використання ядерної енергії, спорудження та експлуатації ядерних установок, поводження з радіоактивними відходами. Водночас усвідомлення на державному рівні необхідності інституціоналізації залучення громадськості до прийняття державних рішень відбулось у 2003 році, коли розпочалася робота над проєктом Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, який був затверджений Кабінетом Міністрів 2004 року. І хоча з того часу публічні консультації все більше набувають значення як невід'ємний складник процедури прийняття державних рішень та вирішення питань місцевого значення, відповідна законодавча база містить недоліки, що на практиці призводять до маніпуляцій та формального проведення консультацій. Виходячи з цього, актуальним є дослідження законодавчого поля з питань публічних консультацій та напрацювання рекомендацій щодо його вдосконалення.

Аналіз основних досліджень та публікацій. Актуальність питання залучення громадськості до процесу формування та реалізації державної політики та правового регулювання публічних консультацій підтверджується у дослідженнях як науковців, так і практиків. Зокрема, відповідні питання досліджували А. Гуржій, Т Гуржій, Н. Пеліванова, К. Семьоркіна, П. Присяжнюк та інші. Водночас наявні наукові розвідки переважно містять дослідження міжнародних документів, що врегульовують питання проведення публічних консультацій, та аналіз вітчизняного законодавства лише в контексті Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики або законопроєкту «Про публічні консультації», не розглядаючи відповідне правове поле комплексно.

Мета статті - дослідити правові засади проведення в Україні публічних консультацій, визначити проблемні питання та перспективи вдосконалення відповідного нормативного регулювання.

Виклад основного матеріалу

В українському законодавстві вживаються різні терміни, що за своєю суттю є публічними консультаціями, зокрема: «консультації з громадськістю», «громадське обговорення», «консультації із заінтересованими сторонами» тощо. У наукових роботах та в практичному застосуванні можна також зустріти такі терміни, як «громадські консультації», «громадянське консультування» та інші. Визначення цих термінів у вітчизняному законодавстві немає, їх сутність розкривається через порядок проведення. У Кодексі кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень, ухваленому Конференцією міжнародних неурядових організацій Ради Європи 1 жовтня 2009 року, консультації визначаються як форма ініціативи, що передбачає звернення органів державної влади до неурядових організацій з пропозицією висловити думку стосовно конкретного питання чи процесу [1].

Проведення публічних консультацій органами виконавчої влади врегульовано Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (постанова Кабінету Міністрів від 03.11.2010 р. № 996) [2]. Зазначений Порядок втілює у собі низку європейських принципів та стандартів проведення консультацій з громадськістю: широке інформування про проведення консультацій, оприлюднення альтернативних варіантів вирішення проблемного питання, оцінки можливих наслідків прийняття рішення для кожної із заінтересованих сторін, регламенту участі громадськості, контактних даних для зв'язку. До консультацій мають залучатися всі заінтересовані сторони, а за результатами мають оприлюднюватися звіти з інформацією про учасників обговорення, пропозиції, що надійшли, їх урахування (або неврахування) та причини неврахування, а також кінцевий варіант рішення. Мінімальний строк проведення консультацій згідно з Порядком - 15 календарних днів. Консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення (засідання за круглим столом, форуми, громадські слухання тощо), електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Водночас у Порядку не досить врегульовано питання проведення консультацій на ранніх етапах розроблення державної політики, тому часто консультації проводяться вже щодо проєктів нормативно-правових актів без обговорення самої проблеми та шляхів її вирішення. Крім того, науковці зауважують недостатню визначеність питань, щодо яких консультації мають бути проведені обов'язково [3]. У зв'язку з цим органи державної влади приймають на свій розсуд рішення щодо необхідності проведення консультацій.

Відповідно до Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України за рішенням Президента можуть бути винесені на обговорення громадськості проєкти актів Президента України, що передбачають вирішення важливих питань загальнодержавного значення, пов'язані з реалізацією прав і свобод людини і громадянина [4]. Водночас винесення таких проєктів на обговорення не є обов'язковим, крім того, не визначена процедура проведення обговорення.

Відсутні чіткі правила щодо проведення консультацій з громадськістю стосовно законопроєктів, внесених народними депутатами України. Водночас саме народні депутати в Україні, на відміну від більшості європейських країн, є авторами законопроєктів (за даними досліджень ВГО «Комітет виборців України», з вересня 2019 р. по січень 2020 р. 90% зареєстрованих законопроєктів внесені народними депутатами [5]). Відповідно до Регламенту Верховної Ради України після розгляду законопроєкту в першому читанні може бути прийняте рішення про його опублікування у засобах масової інформації для всенародного громадського обговорення [6]. Результати обговорення враховуються головним комітетом під час підготовки законопроєкту до другого читання. Також з метою вивчення питань, що становлять суспільний інтерес та потребують законодавчого врегулювання, передбачено проведення парламентських слухань, в яких можуть взяти участь, зокрема, представники громадських об'єднань, наукових установ, представники громадськості. Крім того, комітети Верховної Ради зобов'язані, зокрема, вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, громадських об'єднань, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до чинних, а також можуть проводити слухання для залучення широких кіл громадськості до участі у визначенні політики держави [7].

Регламент Кабінету Міністрів передбачає проведення громадського обговорення проєктів актів Уряду, що мають вагоме суспільне значення і стосуються прав та обов'язків громадян, передбачають надання пільг, переваг окремим суб'єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування [8]. Громадське обговорення проводять розробники проєктів актів - центральні та місцеві органи виконавчої влади. У новій редакції Регламенту Кабінету Міністрів, що набуває чинності з 01.01.2021 р., вводиться термін «публічні консультації» та уточнюється процедура їх проведення. Водночас, на нашу думку, необґрунтованим є поділ публічних консультацій на консультації з громадськістю та консультації із заінтересованими сторонами, що проводяться шляхом адресних консультацій. Водночас значним позитивом нової редакції Регламенту Кабінету Міністрів є закріплення проведення публічних консультацій на початковому етапі, коли уточнюється проблема та визначаються шляхи її вирішення [9].

Суперечливими є зміни, внесені у 2014 році до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», якими зокрема передбачено, що проєкти нормативно-правових актів місцевих держадміністрацій виносяться на громадське обговорення шляхом оприлюднення в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації» [10]. По-перше, проведення громадського обговорення обмежується лише оприлюдненням проєктів актів, не враховуючи велике різноманіття форматів консультацій, які є більш результативними, ніж просто оприлюднення. По-друге, оприлюднення в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», не передбачає отримання зворотного зв'язку, що є метою проведення консультацій. владні повноваження публічна консультація

Законом України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що проведення загальних зборів громадян, громадських слухань здійснюється в порядку, визначеному статутом територіальної громади [11]. Водночас затвердження статуту є правом територіальної громади, а не обов'язком. За даними проєкту «Громадяни в дії», на кінець 2018 року окремі положення щодо публічних консультацій затверджені Запорізькою, Київською, Краматорською, Кропивницькою, Львівською, Хмельницькою та Чернівецькою міськими радами [12]. Водночас відсутність єдиних законодавчо закріплених стандартів проведення публічних консультацій призводить іноді до затвердження документів, які не дають змогу громадянам повною мірою брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Законами України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» та «Про поводження з радіоактивними відходами» передбачено проведення місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування громадських слухань з відповідних питань [13; 14]. Громадські слухання проводяться за ініціативою постійних жителів певної території, місцевих осередків об'єднань громадян, територіальних громад (органів самоорганізації населення). Місцеві держадміністрації або органи місцевого самоврядування, розглядаючи відповідні пропозиції від громадян або громадських об'єднань, відповідно до Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки (постанова Кабінету Міністрів від 18.07.1998 р. № 1122) визначають доцільність проведення громадських слухань. При цьому критерії недоцільності проведення громадських слухань не визначені [15].

У Законі України «Про основні засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» як основний формат проведення консультацій визначене оприлюднення проєктів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій. Крім цього, можуть бути проведені громадські слухання або відкриті обговорення в будь-якій іншій формі [16]. Строк для надання пропозицій і зауважень може становити від одного до трьох місяців. Передбачено, що орган державної влади або орган місцевого самоврядування «повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє» [16]. Закон передбачає правові наслідки у разі непроведения консультацій: неоприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання пропозицій та зауважень є однією з обставин, за наявності якої регуляторний акт не може бути прийнятий.

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає проведення громадського обговорення проєктів містобудівної документації [17]. Строк проведення такого громадського обговорення не може становити менше 30 днів. Затвердження містобудівної документації без проведення громадського обговорення забороняється. Громадське обговорення може проводитися шляхом подання пропозицій та проведення громадських слухань, результати розгляду пропозицій підлягають оприлюдненню. У зазначеному Законі передбачений механізм для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадського обговорення, - погоджувальна комісія. Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні (постанова Кабінету Міністрів від 25.05.2011 р. № 555) уточнює процедуру громадського обговорення. Водночас ані Законом, ані Порядком не визначено, чи мають учасники громадського обговорення проживати або провадити діяльність на відповідній території, що створює можливість для маніпулювання під час проведення обговорення [18].

Громадське обговорення проводиться і у процесі об'єднання територіальних громад. Таке обговорення може відбуватися у форматі громадських слухань, зборів громадян та інших форм консультацій з громадськістю. Відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» порядок проведення громадського обговорення визначається сільською, селищною, міською радою [19].

Громадське обговорення є одним з основних етапів проведення стратегічної екологічної оцінки. Відповідно до Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» на громадське обговорення виноситься проєкт документа державного планування та звіт про стратегічну екологічну оцінку. Строк громадського обговорення може становити не менше 30 днів. Законодавець не обмежує формати проведення громадського обговорення лише оприлюдненням для отримання пропозицій і зауважень та громадськими слуханнями, а передбачає можливість застосування будь-яких інших форм. За результатами громадського обговорення готується довідка щодо отриманих зауважень і пропозицій із зазначенням, яким чином вони враховані з відповідним обґрунтуванням [20].

Відповідно до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» громадське обговорення під час проведення оцінки проводиться двічі: 1) громадське обговорення обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що підлягає включенню до звіту з оцінки впливу на довкілля, що передбачає надання громадськістю зауважень і пропозицій протягом 20 робочих днів; 2) громадське обговорення планованої діяльності після подання звіту з оцінки впливу на довкілля, що проводиться у формі громадських слухань та у формі надання письмових зауважень і пропозицій (у тому числі в електронному вигляді) і триває від 25 робочих днів до 35 робочих днів [21]. У першому випадку інформація про результати громадського обговорення включається до звіту з оцінки впливу на довкілля, у другому - готується окремий звіт про громадське обговорення. Законом не визначено, хто має бути залучений до участі у громадському обговоренні, чи мають бути це мешканці відповідної території або юридичні особи, що діють на відповідній території. Не уточнюється це питання і в Порядку проведення громадських слухань у процесі оцінки впливу на довкілля (постанова Кабінету Міністрів від 13.12.2017 № 989). Проводити громадські слухання може як уповноважений центральний орган або уповноважений територіальний орган, так і визначений на конкурсній основі організатор громадських слухань [22]. На нашу думку, маніпулятивною є норма зазначеного Порядку, що громадські слухання вважаються такими, що не відбулися, якщо не з'явився їх організатор або суб'єкт господарювання, а повторні слухання проводяться лише, якщо громадські слухання не відбулися у зв'язку з неявкою організатора громадських слухань. Іншими словами, громадські слухання можуть бути визнані такими, що відбулися, навіть за відсутності представників громадськості.

Аналізуючи Порядок проведення органами державного нагляду (контролю) консультацій з громадськістю за ініціативою громадських об'єднань (постанова Кабінету Міністрів від 24.05.2017 р. № 398), можна дійти висновку, що під консультаціями з громадськістю в ньому розуміється надання відповідними органами консультацій громадським об'єднанням у разі їх звернення [23], що не відповідає змісту публічних консультацій. Так, у п. 10 Порядку передбачено, що письмова консультація надається органом державного нагляду (контролю), зокрема шляхом надіслання громадському об'єднанню відповідного повідомлення на адресу електронної пошти. Хоча зазначеним Порядком і передбачено проведення публічного громадського обговорення у формі конференцій, форумів, зустрічей (нарад) з громадськістю тощо, визначена Порядком тематика проведення таких консультацій (консультаційна підтримка громадських об'єднань з питань здійснення державного нагляду (контролю); роз'яснення норм законодавства) навряд чи може стати предметом саме громадського обговорення.

У грудні 2017 року Урядом був схвалений та внесений на розгляд Верховної Ради проєкт Закону «Про публічні консультації». Водночас Верховною Радою його було повернуто. Варто зазначити, що питання запровадження єдиних стандартів проведення консультацій з громадськістю неодноразово порушувалося як з боку органів державної влади, так і з боку громадянського суспільства. Перші спроби розроблення відповідного законопроєкту були ще у 2005-2006 роках. У січні 2010 року Урядом була схвалена Концепція проєкту Закону України «Про основні засади державної комунікативної політики», в якому, зокрема, передбачалося врегулювати і питання проведення консультацій з громадськістю, але відповідний законопроєкт не був розроблений.

Згідно із законопроєктом «Про публічні консультації» суб'єктами владних повноважень, на яких поширюватиметься дія закону, є народні депутати України, комітети Верховної Ради України; Кабінет Міністрів України та органи виконавчої влади; органи влади Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування; державні колегіальні органи; Національний банк України; інші державні органи у разі здійснення ними управлінських функцій [24]. Основними новаціями законопроєкту порівняно з наявними нормативно-правовими актами є, зокрема, обов'язок суб'єктів владних повноважень готувати консультаційні документи для проведення консультацій, створювати інформаційні реєстри заінтересованих осіб тощо. Надзвичайно важливим є закріплення у законопроєкті обов'язку суб'єктів владних повноважень планувати відповідну діяльність, проводити консультації на всіх етапах формування та реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, залучати до консультацій представників усіх заінтересованих сторін. Водночас законопроєкт потребує доопрацювання в частині визначення принципів проведення консультацій, уточнення форм публічних консультацій, а також термінології щодо учасників публічних консультацій та заінтересованих осіб, визначення правових наслідків непроведення консультацій тощо.

Висновки

Удосконалення законодавчої бази проведення публічних консультацій, на нашу думку, має передбачати прийняття Закону України «Про публічні консультації» після його доопрацювання, а також внесення змін до чинних нормативно-правових актів у частині: розширення переліку форм проведення консультацій; уточнення суб'єктів, які мають залучатися до участі у консультаціях; усунення підміни публічних консультацій наданням консультацій або оприлюдненням без отримання зворотного зв'язку; передбачення обов'язковості оприлюднення звітів за результатами консультацій з обґрунтуванням у разі відхилення пропозицій тощо.

Водночас не менш важливим є розуміння з боку політичного керівництва, державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування необхідності проведення якісних консультацій, оволодіння ними навичками їх проведення, а громадянами - навичками участі у консультаціях.

Список використаної літератури