Установча влада та набуття чинності Конституцією України

Досліджено зв'язок між реалізацією установчої влади народом і набуттям чинності Конституції України. З'ясовано зміст юридичних позицій Конституційного Суду України щодо природи Конституції України як акта установчої влади і набуття нею чинності. Саме завдяки позиції Конституційного Суду України, висловленій у двох згаданих рішеннях (від 11 липня 1997 року і від 3 жовтня 1997 року), українська доктрина сприйняла концепцію установчої влади. Проведено розмежування між введенням в дію Конституції України і набрання нею чинності. З'ясовано питання щодо меж установчої влади і необхідності дотримання під час її реалізації принципу верховенства права. Зроблено висновок про те, що становлення концепції установчої влади було пов'язано з досить спірною позицією Конституційного Суду України щодо опублікування тексту самої конституції. Якщо говорити популярною нині західною термінологією, то ми отримали «неконституційну норму конституції», тобто положення про набрання чинності в день прийняття не узгоджувалося з іншими положеннями самої ж Конституції. І йдеться не про ч. 5 ст. 94 Конституції, яка згадується в рішенні Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року, а про ряд інших її положень. Відповідна проблема піднімає питання щодо ієрархії положень в самій Конституції. Проте Конституційний Суд України, по суті, визнав необмежений характер установчої влади, що є досить небезпечним концептом. Ідея установчої влади також має підпорядковуватися певним вимогам, тому ж принципу верховенства права і правової держави, відповідно до яких знання прав і обов'язків досягаються шляхом публікації нормативно-правових актів і прив'язки набрання чинності до опублікування, що є обов'язковим. Саме розуміння природи установчої влади як обмеженої правом, особливо в контексті захисту прав людини, є надзвичайно важливим і породжує необхідність у подальшому дослідженні відповідної проблематики.

The connection between the exercise of the constituent power by the people and the entry into force of the Constitution of Ukraine has been studied. The content of the legal positions of the Constitutional Court of Ukraine on the nature of the Constitution of Ukraine as an act of constituent power and its entry into force has been clarified. It was thanks to the position of the CCU expressed in the two mentioned decisions (of July 11, 1997 and October 3, 1997) that the Ukrainian doctrine adopted the concept of constituent power. A distinction is made between the entry into force of the Constitution of Ukraine and its entry into force. The question of the limits of the constituent power and the need to comply with the principle of the rule of law in its implementation has been clarified. It is concluded that the formation of the concept of constituent power was associated with a rather controversial position of the Constitutional Court of Ukraine on the publication of the text of the constitution itself. If we use the now popular Western terminology, we have received an “unconstitutional norm of the constitution”, ie the provision on entry into force on the day of its adoption was not consistent with other provisions of the Constitution itself. And we are not talking about Part 5 of Art. 94 of the Constitution, which is mentioned in the decision of the Constitutional Court of Ukraine of October 3, 1997, and a number of other provisions thereof. The relevant issue raises the question of the hierarchy of provisions in the Constitution itself. However, the Constitutional Court of Ukraine, in fact, recognized the unlimited nature of the constituent power, which is a rather dangerous concept. The idea of constituent power must also be subject to certain requirements, the same principle of the rule of law and the rule of law, according to which knowledge of rights and responsibilities is achieved by publishing regulations and linking entry into force to publication, which is mandatory. It is the understanding of the nature of constituent power as limited by law, especially in the context of human rights protection, that is extremely important and necessitates further research on the relevant issues.

влада конституція суд

Концепція установчої влади часто є реальною доктринальною передумовою для теоретичних розробок і практики нормотворчості, правозастосування і тлумачення норм права. Ця концепція використовувалася в тексті визнаного неконституційним Закону «Про всеукраїнський референдум» 2012 р. в контексті можливості ухвалення нової редакції Конституції на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Про установчу владу також згадується в постанові Верховної Ради України від 22 лютого 2014 року № 750-VII «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII».

Як справедливо зазначає Ю.Г. Барабаш, установча влада Українського народу як конституційний феномен лише набуває своїх чітких рис [1, с. 79]. Нагадаємо, що концепція установчої влади офіційно з'явилася в юридичному дискурсі завдяки рішенню КСУ від 11 липня 1997 року № 3-зп, де він зазначив, що «прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття». Зв'язок Конституції України з концепцією установчої влади став можливим завдяки преамбулі Конституції, в якій йдеться про прийняття Конституції парламентом від імені Українського народу.

На думку М.В. Шаповала, важливим є те, що в цьому рішенні розрізняються поняття закону в широкому сенсі (національне, або внутрідержавне, право) і закону у вузькому сенсі (закон України, тобто формальний закон) [2, с. 302]. Як зазначив КСУ, «в основному ж у тексті Конституції України термін «закон» вживається у вузькому значенні, охоплюючи лише закони України, зокрема він часто вживається у словосполученні «Конституція України і (та) закони України» (статті 10, 15, 36, 79, 126, 150 та ін.)». Так само в пізнішому рішенні КСУ - від 05.10.2005 року (абз.4.3) - підтверджено: «При прийнятті 28 червня 1996 року Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України».

Ю.Г. Барабаш із цього приводу справедливо запитує, звідки у Суду виникла тверда впевненість у тому, що саме народ уповноважував парламент на реалізацію його (народу) установчих повноважень? [3] Не ставлячи під сумнів легітимність чинної Конституції, в цьому плані поставимо ще питання - первісну чи інституційну владу (за відомим поділом, який широко розповсюджений у французькій доктрині) здійснила Верховна Рада, ухваливши Конституцію України? Виходить, що первісну, а діяла вона від імені народу як єдиний загальнонаціональний представницький політичний легітимний орган.

Проте найбільш яскраво концепція установчої влади представлена в рішенні КСУ від 3 жовтня 1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України). Проблема полягала в тому, що текст Конституції України був офіційно опублікований лише 13 липня 1996 року. Формально - в рішенні КСУ йшлося про «колізію» між частиною п'ятою статті 94 та статтею 160 Конституції України, яку КСУ розв'язав на корить статті 160.

Із цього приводу Ю.М. Тодика справедливо зазначав: «Оптимальним є варіант, коли Конституція країни приймається і одразу ж публікується. Тоді не виникає питання: а коли ж вона введена в дію? Конституція України 1996 року була опублікована не одразу, а через два тижні. Відповідно, як вона могла діяти, якщо її тексту ніхто не бачив?» [4, с. 275].

КСУ визнав: «Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади ... та визначено засади організації встанов--лених влад, включно законодавчої. Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом» (п. 2 мотивувальної частини). «Закони є актами встановленої Конституцією України законодавчої влади, більше того, актами єдиного органу законодавчої влади» - сказано там само.

Завдяки позиції КСУ, висловленій у двох згаданих рішеннях (від 11 липня 1997 року і від 3 жовтня 1997 року) року, ми сприйняли концепцію установчої влади. Разом із цим, як безпосередньо до позиції КСУ, так і до втілення концепції установчої влади, в державно-правовій практиці залишаються питання. Передусім йдеться про непроведення поділу установчої влади на первісну та інституційну, що є поширеним в доктрині конституційного права, а також про відсутність повноцінного втілення установчої влади в реальних механізмах Конституції України 1996 року щодо внесення змін і ухвалення нової Конституції, наявності потенційних суперечностей в цьому плані в середині конституційного тексту, зокрема між ст. 5 і розділом ХІІІ Конституції. На жаль, у 1996 і 1997 роках українська теорія і практика не була такою, щоб адекватно екстраполювати на відповідні події і конструкції, які використовувалися під час реалізації установчої влади в Україні і згодом інтерпретовані КСУ, досвід тієї ж Франції або США.

Ряд питань є безпосередньо до рішення КСУ від 3 жовтня 1997 року № 4-зп в частині набуття чинності Конституцією. Але перед цим потрібного з'ясувати, чому ж виникла проблема набуття чинності Конституцією України і з чим пов'язане було затягування з опублікуванням? Можемо припустити, що відповідні причини мають юридичний підтекст.

На думку М. Теплюка, чинний на момент ухвалення нової Конституції попередній Основний Закон не допускав набуття законом чинності раніше дня його опублікування, Конституція 1996-го набула чинності навіть за відсутності офіційно підписаного її тексту. Єдино прийнятним виходом із ситуації виявилося саме урочисте підписання Конституції (а точніше, закону про її прийняття та введення в дію) одночасно Головою Верховної Ради України та Президентом України. Завдяки такому акту було виконано конституційне повноваження Голови Верховної Ради щодо підписання актів, ухвалених Верховною Радою (п. 3 ч. 2 ст. 88 Конституції), а також конституційне повноваження Президента стосовно підписання законів, прийнятих Верховною Радою (п. 29 ч. 1 ст. 106 Конституції) [5].

Що стосується Конституції України, то вона дійсно не була підписана Президентом України, на сайті Верховної Ради України підпис Президента не зазначений. Натомість того ж 28 червня окремо був ухвалений спеціальний закон - Закон України «Про прийняття Конституції України і введення її в дію» № 254/96-ВР. Цей Закон підписаний Президентом урочисто в Марийському палаці 12 липня 1996 р. і опублікований лише 13 липня у газеті «Голос України» разом із текстом Конституції.

Ухвалення окремого закону про введення в дію конституції - це, звичайно, легітимізація конституційного тексту одночасно підписом Голови Верховної Ради України і Президента. Проте це також і данина традиції ухвалення законів про введення в дію конституцій, яка сягає радянських часів. Так, 20 квітня 1978 року ухвалений Закон УРСР № 3280-IX Про порядок введення в дію Конституції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістичної Республіки. Закони ж про внесення змін до Конституції УРСР взагалі вводилися в дію постановами ВР УРСР (Див., напр, постанову «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв'язку з вдосконаленням системи державного управління» 21 травня 1991 року № 1049-XII). Окремі акти про введення в дію ухвалювалися також щодо кодексів, причому як у радянський період, так і вже під час незалежності (напр., Указ Президії ВР УРСР «Про порядок введення в дію Кодексу про шлюб та сім'ю Української РСР» від 29 грудня 1969 р. № 2476-VII, постанова ВР України від 27 липня 1994 року № 133/94-ВР «Про введення в дію Кодексу України про надра»).

Навіть сьогодні відповідна конструкція оцінюється як правильна і така, що потребує ще більшого запровадження в конституційно-правову дійсність. М. Теплюк вважає, що «з усіх точок зору вбачається доцільним запровадити практику введення в дію Конституції та змін до неї шляхом ухвалення відповідного окремого конституційного закону» [5]. Так само, на думку О.І. Ющика, якщо йдеться про такі масштабні закони, як Конституція або кодекси, то кращим рішенням у такому разі слід визнати прийняття окремого закону про введення в дію цих актів [6].

А от позиція КСУ із приводу закону про введення в дію Конституції України була досить критична (абз. 4-6 мотивувальної частини рішення КСУ від 3 жовтня 1997 року № 4-зп). На його думку, «в Конституції України відсутнє положення щодо визнання після її прийняття такими, що втратили чинність, Конституції (Основного Закону) України від 20 квітня 1978 року з наступними змінами і доповненнями й Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 року. Відповідні положення містяться у статтях 2 та З Закону України «Про прийняття Конституції України і введення її в дію». Проте набуття чинності Конституцією України не можна пов'язувати із прийняттям цього Закону. Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному...».

КСУ визнав, що закон про введення в дію Конституції був непотрібен, оскільки Конституція України вже набрала чинності, внаслідок чого втратили чинність Конституція УРСР 1978 року і Конституційний Договір 1995 року (хоч це прямо в ній і не зазначалося). До речі, під час підготовки проекту тексту Конституції пропонувалося безпосередньо в ній закріпити норму про те, що в день набрання чинності конституцію втрачає чинність Конституція від 20 квітня 1978 року, а також Конституційний договір [7, с. 468].

За цією логікою, mutatis mutandis, і Конституція могла набути чинності, проте не бути введена в дію, якщо взагалі таке розмежування можливе і допустиме. По суті, єдиний аргумент КСУ в рішенні КСУ від 6 жовтня 2010 року - це те, що в пункті 11 XV «Перехідні положення» Конституції України визначено, що частина перша статті 99 Конституції України вводиться в дію після введення національної грошової одиниці - гривні, а в пункті 9 - що прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію відповідних законів. Набрання чинності всією Конституції і введення в дію окремо, трохи пізніше, статті про грошову одиницю - виглядає логічним. Хоча зазначимо, що для цього можна було би використати і іншу юридичну конструкцію. Проте як може бути так, що закон набирає чинності і при цьому жодне його положення не вводиться в дію? Що стосується п. 9 Перехідних положень Конституції України, на який посилався КСУ, то цей пункт був викладений у 2016 році в новій редакції, і про «введення в дію» там наразі нічого не сказано.

О.В. Пушняк вважає, що мовний, системний та спеціально-юридичний аналіз положень Конституції України дає підстави для висновку про синонімічність термінів «набуття чинності нормативно-правовим актом» та «введення в дію нормативно-правового акта», також інших подібних термінів. Аналогічне вивчення законодавства України також свідчить про усталеність вживання наведеної термінології як синонімічної. Дослідження наукової літератури вказує на недоречність розрізнення зазначених термінів [8]. Загалом розмежування з боку КСУ юридичних наслідків «введення в дію» і «набрання чинності» стосовно всього тексту нормативно-правового акта (а не його частини) виглядає недостатньо обґрунтованим.

Водночас Ю.М. Тодика, розмірковуючи над проблематикою набрання чинності Конституцією, пропонував як варіант використати саме такий підхід - розмежувати набрання чинності і введення в дію конституції: «Із цієї моделі може випливати, що Конституція набрала чинності, як це випливає зі ст. 160 Конституції, в день її прийняття, тобто 28 червня 1996 р., а реально була введена в дію, коли була опублікована, і кожен суб'єкт правовідносин (фізичні і юридичні особи, утому числі і держава) міг послатися на відповідні конституційні норми і на Конституцію в цілому». «Проте і вищевказана конструкція недостатньо переконлива. Простіше ситуація в країнах, де конституції ухвалюються на всенародних референдумах. Там не виникає проблем із визначенням моменту її набрання чинності» [4, с. 275].

Повертаючись знову до рішення КСУ від 3 жовтня 1997 року № 4-зп, як зазначає С.П. Головатий, на основі розуміння відмінності між юридичною природою конституції як акта, і одночасно - акта, установчої (первинної) влади народу та юридичної природи закону як акта законодавчої (похідної від первинної) влади держави, Суд зробив цього разу цілком логічний і правильний висновок про те, що порядок набрання чинності законом не може бути ідентичним порядкові набрання чинності конституцією: тоді як закон набуває чинності не раніше дня його опублікування, що збігається в часі з актом промульгації закону, який здійснюється від імені держави її главою - президентом, моментом набуття чинності Конституцією України Суд визнав момент оголошення результатів голосування за проектом Конституції України в цілому на пленарному засіданні ВРУ 28 червня 1996 року, тобто саме той момент, коли парламент, діючи за уповноваженням народу, здійснив акт установчої влади народу [9, с. 1434].

Проте насправді із цим можна дискутувати - чому народ або ж окремий громадянин має бути в гіршому становищі у випадку прийняття Конституції порівняно із прийняттям звичайного закону? Конституція має якось застосовуватися, мають реалізовуватися права, виконуватися обов'язки, органи влади мають діяти відповідно до Конституції. Проте Конституція, не будучи опублікованою, може не бути доступною певний час як текст. Добре, що такий строк становив трохи більше двох тижнів, проте гіпотетично він міг затягнутися, тим більше, що КСУ жодних застережень із цього приводу не висловив. Взагалі склалося враження, що опублікування Конституції взагалі не хвилювало КСУ як таке. Зосередивши ключову увагу на «захисті» статті 160 Конституції від частини п'ятої статті 94 шляхом пояснення, чому конституція не є законом, а актом установчої влади, КСУ, видається, «виплеснув дитину разом із водою».

Відсутність будь-яких застережень із приводу необхідності опублікування Конституції з боку КСУ не може не хвилювати. Адже ідея установчої влади також має підпорядковуватися певним вимогам, тому ж принципу верховенства права і правової держави, відповідно до яких знання прав і обов'язків досягаються шляхом публікації нормативно-правових актів і прив'язки набрання чинності до опублікування, що є обов'язковим. Чому це правило не має поширюватися на саму Конституцію? Можна було би зрозуміти відповідний підхід, якщо б Конституція затверджувалася на референдумі, будучи попередньо вже опублікованою. Натомість ми мали парламентську процедуру прийняття тексту Конституції, деякі проекти якої дійсно попередньо оприлюднювалися, проте жоден із них не був ідентичним схваленому парламентом тексту.

На думку М. Теплюка, все було досить прозаїчно: «Вирішальною виявилася потреба в стабілізації, чим і пояснюється негайне надання чинності новій Конституції з дня її прийняття, за рахунок нехтування правилами юридичної техніки й ігнорування суперечностей, які виникають у зв'язку з таким політичним за своєю сутністю рішенням».

...Крім того, у статті 57 Конституції 1996 року недвозначно встановлено: закони, які визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Отже, стаття 160 Конституції вступала в суперечність зі статтею 57» [5].

Як справедливо зазначав Ю. Тодика, «чи є підстави не враховувати ст. 57 Конституції України, частина друга якої встановлює, що закони і інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, повинні бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом? Виникає питання: чи закріплюються в Конституції України основні права і свободи громадянина і людини? Безумовно. Вся концепція і філософія Конституції України базується на пріоритеті прав особи. Тому неопублікований текст Конституції діяти не може» [4, с. 274]. Ю.М. Тодика резюмував: «Конституційний Суд України, розглядаючи 3 жовтня 1997 року справу про набуття чинності Конституції України, не врахував однієї важливої обставини. У своєму обґрунтуванні набуття чинності він посилався на Основний Закон, який не набув чинності. Нормальною була би ситуація, коли б конституційний тест набув чинності відповідно до звичайної процедури або ж після прийняття нової Конституції України був би негайно опублікований» [4, с. 276]. Як бачимо, це досить радикальні висновки, проте в цілому не можна не погодитись із академіком права Ю.М. Тодикою щодо недоліків аргументації рішення КСУ від 3 жовтня 1997 року і важливості відповідної проблеми набуття чинності Конституцією України загалом.

Заради справедливості, треба зазначити, що рішення КСУ від 3 жовтня 1997 року мало певною мірою благий задум - обґрунтувати, що «з набуттям чинності Конституцією України, згідно із частиною другою статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб». Цей висновок прямо звучить у п. 3 резолютивної частини рішення. Проте, по суті, вийшло так, що КСУ надав цьому положенню зворотну дію, оскільки воно набуло чинності до опублікування, більше того, КСУ визнав весь текст Конституції чинним із моменту її прийняття, тобто ще до опублікування. Тому юридично це було названо реалізацією установчої влади народу, а не зворотною дією. Прикметно, що сам КСУ визнав недоцільним безпосередньо пов'язувати предмет офіційного тлумачення зі змістом частини першої статті 58 Конституції України, в якому якраз і йдеться про зворотну дію (абз. 6 п. 1 мотивувальної частини).

Таким чином, становлення концепції установчої влади було пов'язано з досить спірною позицією КСУ щодо опублікування тексту самої Конституції. Якщо говорити науковою термінологією, то ми отримали «неконституційну норму конституції», тобто положення про набрання чинності в день прийняття не узгоджувалося з іншими положеннями самої ж Конституції. І йдеться не про ч. 5 ст. 94 Конституції, яка згадується в рішенні КСУ від 3 жовтня 1997 року, а про ряд інших її положень. Відповідна проблема піднімає питання щодо ієрархії положень в самій Конституції. Проте КСУ, по суті, визнав необмежений характер установчої влади, що є досить небезпечним концептом. Саме розуміння природи установчої влади як обмеженої правом, особливо в контексті захисту прав людини, є надзвичайно важливим і породжує необхідність у подальшому дослідженні відповідної проблематики.

Література

References