Державно-приватне партнерство як результат втілення сервісної політики держави

У статті проаналізовано наслідки реалізації сервісної політики держави, а саме - державно-приватне партнерство (ДПП), яке являє собою обопільно вигідну співпрацю між приватним та публічним сектором на основі поділу ризиків, ресурсів та вигод. Досліджено історичні витоки та еволюцію ДПП, систематизовані підходи науковців- фахівців з даного виду партнерства до його визначення та виділення основних ознак, провідних сфер застосування. Проаналізовано принципи ефективного ДПП, розроблені експертами освітньо-дослідного інституту «Інститут міської землі»: належна підготовка до державно-приватного партнерства; вироблення спільного бачення; порозуміння між партнерами та ключовими гравцями; чіткість щодо ризиків і винагород для всіх сторін; чіткий і раціональний процес прийняття рішень; упевненість у виконанні власних зобов'язань всіма сторонами; послідовне та узгоджене лідерство; перманентне спілкування; обговорення структури справедливої угоди; довіра як основна цінність співпраці.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, ефективність, публічні послуги, державний сектор, приватний сектор, неприбуткові організації, концесія, приватна фінансова ініціатива.

А. Aliyev

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS AS RESULT OF THE IMPLEMENTATION OF THE STATE SERVICE POLICY

The article analyzes the consequences of the implementation of the state service policy, namely public-private partnership (PPP), which is a mutually beneficial cooperation between the private and public sectors, based on the sharing of risks, resources and benefits. The historical origins and evolution of the PPP, systematic approaches of scientists to this type of partnership, its identification and allocation of the main features, the main fields of application are researched. The principles of effective PPP developed by the specialists of the educational institute " Urban Land Institute" are analyzed: proper preparation for public-private partnership; developing a common vision; understanding between partners and key players; clarity on risks and rewards for all parties; clear and rational decision-making process; confidence in fulfilling their obligations by all parties; coherent and consistent leadership; permanent communication; discussion of the structure of a fair deal; trust as the main value of cooperation.

Researchers believe that the public sector is showing great interest in developing publicprivate partnerships through the impact of the following three factors: 1) Governments are interested in an efficient redistribution of resources they have; 2) Private service providers (profitable and non-profitable) have a great potential in providing public services; 3) the idea of increasing inter-sectoral complementarity in the organization and provision of services is gradually evolving.

Public-private partnership is a form of coordination and realization of interests ofpublic and private sector entities, which can be based on both a contract and a special organizational and legal structure. Due to different forms of cooperation between public authorities and the private sector, it is difficult to give a standard definition of public-private partnership. However, usually the following economic and legal formats are detected: government contracts, leasing agreements, product distribution agreements, joint ventures of the state and the private sector, concessions.

Construction of infrastructure facilities, waste processing plants, development of cultural and tourist programs, provision of IT services, electricity generation, transportation, airports, harbors, health care and education services are the main directions of public-private partnership.

Key words: public-private partnership, efficiency, public services, public sector, private sector, non-profit organizations, concession, private financial initiative.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями

У даний час тема державно-приватного партнерства (ДПП) все більше актуалізується в економічних ЗМІ, в межах міжнародних інституцій, політичних дискурсах, фінансових та юридичних публікаціях. Під різними формами тема використовується в більшості маркетингових документах і в пропозиціях продуктів і послуг великих аудиторських і консалтингових фірм, комерційних банків та міжнародних юридичних фірм. Не менш цікавою дана тематика є і для науково- дослідних студій у галузі політичної науки, економіки, управління в контексті виявлення прикладного потенціалу, переваг та недоліків застосування такого механізму реалізації сервісної політики держави, як аутсорсинг, в результаті якого і формується державно- приватне партнерство.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Ґрунтовні дослідження змісту та ознак державно-приватного партнерства, а також його генезису та прикладного досвіду містяться у науково- дослідних роботах таких учених, як Б. Данилишин [2], М. Зайдель [3], О. Захаріна [4], В.Каргінова [5], В. Міхєєв [6], Р. Хасанов [7] тощо. Однак, основний акцент більшості студій сконцентровано на економічному аспекті (організаційні форми, вигоди сторін тощо). При цьому ДПП раніше не досліджувалося в контексті імплементації сервісної політики держави. Так само існує брак теоретичного обґрунтування принципів ефективності ДПП.

Виклад основного матеріалу дослідження з обґрунтуванням отриманих наукових результатів

Партнерські проекти між державним і приватним секторами мають тривалу історію [8]. Наприклад, за часів Римської імперії, обладнання гаваней, площ та терм експлуатувалися шляхом надання концесій. Починаючи з XVII-XVIII століть, у Франції концесія використовувалася для будівництва мостів і каналів, а XIX століття взагалі вважалося «золотим» століттям, адже за рахунок концесій реалізовувалися міські комунальні послуги (водопостачання, водовідведення, транспорт, світло тощо). Подібні форми партнерства знаходимо в США у другій половині XIX століття під час будівництві залізниць. На початку 80-х років ХХ віку державно-приватна кооперація проявилася у спільних проектах між місцевими органами влади та приватними структурами щодо виконання деяких програм з відновлення окремих промислових районів, які зазнали занепаду [11].

З 1992 року у Великій Британії почала застосовуватися модель «приватної фінансової ініціативи», в результаті чого держава замовляла, але не фінансувала капіталоміські об'єкти. Після зведення конкретного об'єкту приватні структури отримували можливість експлуатації останніх, відповідно, держава не мала фінансових ризиків, а бізнес отримував гарантований прибуток.

«Партнерська взаємодія держави та бізнесу набула поширення в Канаді, США, Мексиці, Бразилії, в Австралії, країнах Азії, а особливо в Китаї, Індії, Японії, Туреччині, Ізраїлі та Йорданії, у європейських країнах найрозвиненіше публічно-приватне партнерство в Великій Британії, Італії, Франції, Німеччині, Австралії, Шотландії, Нідерландах, Іспанії. Країни Східної Європи (Болгарія, Румунія, Польща, Хорватія, Чехія, Угорщина) активно ініціюють та реалізовують проекти на засадах ШШ. У 2014 р. в країнах ЄС в проекти ШИЇ було залучено 18,7 млрд. євро (в 2013 р. - 16,3 млрд.). Наприклад, Туреччина втричі збільшила ВВП протягом 10 років, і не останнє місце в цьому належить використанню механізмів НІНІ в країні. Країна залучила 115 млрд. доларів США інвестицій в 193 проекти ППП. Основними секторами інвестування були: енергетика (76 проектів), дороги та дорожня інфраструктура (29 проектів), порти та портова інфраструктура (21 проект), аеропорти (19 проектів) і охорона здоров'я (17 проектів). Сьогодні в Туреччині функціонує більш 50 аеропортів (у тому числі 21 міжнародний) і приватні інвестиції в галузь складають 90 %» [4].

На даному етапі у США державно-приватне партнерство вважається «творчим альянсом» між державним органом та приватними розробниками для досягнення спільної мети. Інші учасники приєдналися до таких партнерств, включаючи неурядові установи, такі як медичні працівники та навчальні заклади; некомерційні асоціації, такі як громадські організації; і посередницькі групи.

Громадяни та сусідські об'єднання також задіяні у цьому процесі. ДПП по всій країні успішно реалізувало цілий ряд заходів від окремих проектів до довгострокових планів з використання землі та економічного зростання. Партнерство здійснило такі проекти з управління нерухомістю як багатофункціональний розвиток, громадські об'єкти, такі як конференц-центри та аеропорти, а також громадські послуги, зокрема, доступне військове житло [12].

Сьогодні економічні галузі, до яких відносяться проекти державно-приватного партнерства, дуже різноманітні й не обмежуються інфраструктурним напрямом, вони можуть стосуватися проектів морських перевезень (гавані), повітряного транспортування (аеропорти), водопостачання, санітарії, переробки відходів, електроенергії, газу, загальної реконструкції, дослідження та розробки тощо. Партнерство також пов'язане з соціальною та винятковою діяльністю держави: від правосуддя (в'язниці, реформаторії), оборони (будівництво та утримання логістичних ресурсів, перевезення військовослужбовців, логістична допомога під час іноземних місій) до освіти та охорони здоров'я. Спорудження спортивних об'єктів, очисних споруд, сміттєпереробних заводів, розробка культурно-туристичних програм, надання ІТ- послуг, вироблення електроенергії - це все приклади можливих проектів у контексті державно-приватного партнерства.

Вивчаючи світовий досвід ДИИ, українська дослідниця М. Зайдель розробляє пріоритетні сфери його застосування у країнах-лідерах відповідної співпраці і формує таблицю, яка системно подає економічні пріоритети (Таблиця 1).

Таблиця 1 [3].

Дослідники вважають, що державний сектор проявляє великий інтерес до розвитку державно-приватного партнерства через вплив трьох наступних чинників: 1) уряди зацікавлені в ефективному перерозподілі ресурсів, які вони мають; 2) приватні постачальники послуг (прибуткові та неприбуткові) демонструють великий потенціал у наданні державних послуг; 3) ідея посилення міжсекторальноїкомплементарності в організації та наданні послуг поступово розвивається [10].

Досліджуваний нами вид партнерства - це форма співпраці, в якій ризики, витрати та прибутки поділяються партнерами. Причини формування таких партнерств змінюється, але, зазвичай, передбачають фінансування, планування, створення, функціонування та підтримку інфраструктури публічних послуг для забезпечення економічно ефективних альтернатив суто державним послугам. Іншими словами, кожен партнер сприяє плануванню та мобілізації необхідних ресурсів для досягнення спільної мети. Кожен учасник приходить добровільно і надає власні ресурси (фінансові, матеріальні, символічні, авторитетні тощо).

В американських і англо-саксонських доктринах ДИИ являє собою угоду між приватним і державним секторами, відповідно до якої надаються послуги, що становлять суспільний інтерес і раніше надавалися державною адміністрацією. Основні риси такого партнерства залежать від таких аспектів: розподіл інвестицій, ризики, обов'язки та вигоди для обох партнерів. У французькій доктрині акцент робиться безпосередньо на договорі, який регулює нову форму асоціації приватних структур щодо експлуатації державних послуг, а також інвестицій у них. Завдяки увазі юридичному боку договору, в даному випадку, ця форма співпраці між державним і приватним секторами є дуже жорстко регульованою.

Через різні форми співпраці між державними органами та приватним сектором, важко дати стандартне визначення публічно-приватного партнерства. Але зазвичай виділяють такі економічно-правові формати: державні контракти, лізингові угоди, угоди з розподілу продукції, спільні підприємства держави та приватного сектору, концесії [7].

Б. Данилишин розуміє державно-приватне партнерство як систему відносин між органом публічної влади (управління) та приватною організацією, в якій останній надається більша роль у плануванні, фінансуванні та реалізації певної послуги для населення, аніж при використанні традиційних процедур співпраці [2].

В. Варнавський визначає державно-приватне партнерство, як «інституційний та організаційний альянс між державою і бізнесом з метою реалізації суспільно значущих проектів і програм в широкому спектрі галузей промисловості та НДДКР, аж до сфери послуг» [1, с. 5].

«Державно-приватне партнерство - це форма узгодження і реалізації інтересів суб'єктів державного та приватного сектору, в основі якої може лежати як контракт, так і особлива організаційно-правова структура [5].

Публічно-приватне партнерство є формою співпраці між державною владою і приватний сектором, а також неурядовими організаціями, асоціаціями бізнесменів або компаній відповідно [9, с. 14].

Експерти неприбуткового освітньо-дослідного інституту «Інститут міської землі» (UrbanLandInstitute), вивчивши позитивний досвід реалізації ДПП у США, розробили десять принципів ефективності державно-публічної співпраці. До них дослідники віднесли: належну підготовку до державно-приватного партнерства; вироблення спільного бачення; порозуміння між партнерами та ключовими гравцями; чіткість щодо ризиків і винагород для всіх сторін; чіткий і раціональний процес прийняття рішень; упевненість у виконанні власних зобов'язань всіма сторонами; послідовне та узгоджене лідерство; перманентне спілкування; обговорення структури справедливої угоди; довіру як основну цінність співпраці [12]. Розглянемо кожен із цих принципів більш предметно, адже це може стати у нагоді в контексті вітчизняних соціально-політичних реформ.

Належна підготовка до державно-приватного партнерства. Підготовка передбачає створення і постійне оновлення плану розвитку, який демонструє конкретні ніші для приватних інвестиційних можливостей. Крім того, державний партнер повинен визначити цілі та ресурси розвитку, включаючи зобов'язання та стимулювання пріоритетних проектів у плані. Ця специфічність дасть змогу розробникам зрозуміти справжній обсяг можливостей розвитку.

Вироблення спільного бачення. Усі успішні проекти починаються з розробки бачення. Без нього, проект швидше за все, не вдасться. Це бачення є основою для цілей проекту і виконує функції еталону для забезпечення реалізації спільних цілей. Створення бачення передбачає досягнення консенсусу і включення всіх зацікавлених сторін, навіть тих, хто є скептиком. Через залучення широкої мережі зацікавлених сторін, включаючи потенційних партнерів, можливість розробити спільне бачення зростає, у той же час, менше вірогідності протистоянь щодо проекту. Громадські слухання, обговорення та інші інструменти для залучення зацікавлених сторін до процесу бачення повинні використовуватися для забезпечення найширшого охоплення. Іншим ключем є залучення засобів масової інформації, що пов'язаний з двома чинниками. По-перше, це допомагає максимально поширити бачення, по-друге, - сформувати союз із засобами масової інформації, які будуть мати важливе значення в артикуляції та оприлюдненні сформованого бачення.

Порозуміння між партнерами та ключовими гравцями. Початковим моментом будь-якого успішного партнерства є інвестиції часу та зусиль усіма партнерами для отримання повної оцінки та формування поваги до колег по угоді (бекграунд, репутація, досвід, потреби, фінансова міцність, мотивація, очікування та цілі тощо). Обирати треба мудро, тому що потрібні партнери, які будуть працювати з вами, а не проти. У кожного учасника ДПП свої мотиви. Без розуміння останніх довіра не виникне, а недовіра може призвести до розірвання угоди. Державно-приватне партнерство - це чотириногий стілець. Він включає уряд, неприбуткові організації, комерційні інтереси та зацікавлені сторони. Кожен сектор має відмінну роль. Наприклад, уряд повинен розуміти, що приватний партнер потребує позитивного результату, в той час як приватний партнер повинен усвідомлювати, що уряд не рухається швидко, не обов'язково зацікавлений у прибутку і має ширше коло проблем для вирішення.

Чіткість щодо ризиків і винагород для всіх сторін. «Нічим не ризикнув - нічого не отримав» - це старе прислів'я передає суть відносин ризик / винагорода, притаманних державно-приватному партнерству. Ключем до того, щоб таке партнерство створювало відчутні, позитивні результати для кожного учасника є розуміння й оцінка характеру та сфери потенційних ризиків та винагород протилежної сторони, а також власних, для того щоб взаємний успіх було досягнуто.

Чіткий і раціональний процес прийняття рішень. Усі сторони повинні сформулювати та узгодити процес, якого слід дотримуватися, а також правила залучення, які будуть використовуватися для структурування угоди з державним та приватним вимірами якомога раніше. Угода про процес допомагає забезпечити ефективну політику партнерства, що впроваджуватиметься спільно. Крім того, документований процес прийняття рішень збільшує прозорість та сприяє обміну інформацією про проект. Ролі та обов'язки у проекті мають бути прив'язані до конкретних виконавців. Керівники проектів повинні бути націлені на точні завдання. Щоб роз'яснити очікування та забезпечити підзвітність, партнерство повинно прийняти заходи з документації, такі як стандарти продуктивності та чіткі показники для кожної позиції. Задля забезпечення прийняття спільного рішення механізми вирішення спорів мають бути включені до контракту.

Упевненість у виконанні власних зобов'язань всіма сторонами. Для того, щоб будь-який конкретний кейс державно-приватного партнерства був успішним, всі сторони повинні виконувати свої зобов'язання як на початку, так і протягом усього проекту. Партнери мають розуміти, що їм доведеться інвестувати час, енергію та ресурси на всіх етапах проекту.

Послідовне та узгоджене лідерство. Будь-яка угода про державно- приватне партнерство потребує лідера: чи то окрему індивідуальність, чи то невелику групу. Лідерство потрібне для визначення чітких цілей; зустрічі всіх сторін за столом перемовин; для координації процесу; узгодження управління приватного проекту з політичним керівництвом; забезпечення зацікавленим особам, які не є фінансово залученими, але заінтересованими у результатах проекту, участі у форумі для висловлення своїх поглядів; знаходження всіх учасників на визначених місці; запобігання «пробуксовці» проекту тощо.

Лідерство створює позитивні зміни, робить їх відчутними. Воно пов'язане з формуванням загального бачення, мотивуючи інших підтримувати та впроваджувати його. Лідери повинні бути націлені на реалізацію кінцевих цілей. Парадигма лідерства істотно змінилася за останні 20-30 років, рухаючись від командно-підпорядкованої організації до більш демократичних форм. Хороший лідер - фасилітатор, тренер, диригент, мотиватор. Він збирає людей за столом і допомагає їм рухатися в заданому напрямку.

Перманентне спілкування. Чим більш відкриті канали зв'язку, тим більше вони використовуються кожним партнером, і тим більші перспективи успішного результату проекту та тривалого партнерства між державою та приватним сектором. Регулярне спілкування в межах партнерства сприяє визнанню спільних інтересів і забезпечує більш ефективну роботу у ході прийняття та впровадження рішень.

Обговорення структури справедливої угоди. Справедливість - це цінність, що обов'язково має бути предметом обговорень двох сторін в будь-яких переговорах. Юридична документація має свідчити про те, що всі сторони погоджуються з усіма умовами. Враховуючи те, що неможливо передбачити всі майбутні зміни, справедливість часто лишається невловимою ціллю.

Справедливість у переговорах щодо структури угод означає, що всі сторони задоволені на момент підписання, отримають результати, які були для них важливим і саме тому були включені до документації. У державно-приватному партнерстві є широко прийнятним те, що приватна сторона в обмін на прийняття значного фінансового ризику, у майбутньому отримає пропорційно нараховані фінансові доходи. Державна сторона в обмін на надання інфраструктури, права на отримання допомоги або інших державних ресурсів, які дозволяють приватній діяльності просуватися, отримає достатню матеріальну та нематеріальну користь для суспільства, наприклад, покращену громадську інфраструктуру, збільшення бази власності, зайнятості, оподаткування збуту, надання необхідних послуг тощо.

Довіра як основна цінність співпраці. Довіра є однією з найважливіших цінностей, яка має реалізовуватися від початку і до кінця процесу державно- приватного партнерства. Здійснення партнерства вимагає підстави прихильності кожного партнера до проекту та його цілей. Враховуючи складність процесу ДПП, необхідна довіра між його різними акторами та структурами, щоб забезпечити можливість спільного прийняття рішень та прийняття фінансових ризиків. Партнери повинні бути упевненні у тому, що інші зацікавлені сторони, такі як фінансові інвестори, а також державні агентства довіряють проекту та партнерству.

Висновки та перспективи подальших досліджень