Адміністративні неюрисдикційні провадження в діяльності суб’єктів цивільної авіації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративні неюрисдикційні провадження в діяльності суб'єктів цивільної авіації

М.Г. Луцький, ректор, доктор технічних наук, професор

Постановка проблеми та її актуальність

неюрисдикційне провадження цивільна авіація

Публічне адміністрування у галузі цивільної авіації здійснюється у напрямі, що задається самою системою державного управління, де в створених умовах здійснюють свою діяльність суб'єкти управління щодо керованих об'єктів. Серед складових системи державного управління в галузі цивільної авіації можна виділити безпосередньо регулювання авіації (державної та цивільної), використання повітряного простору, визначення завдань та напрямків діяльності як галузі, так і уповноваженого органу з державної політики у галузі цивільної авіації - Державної авіаційної служби України, його керівника, д отримання авіаційних правил та здійснення розслідування авіаційних подій та інцидентів.

Багатогранність завдань і функцій, наявних у публічному управлінні в галузі цивільної авіації, що виконують суб'єкти адміністративно-процесуальної діяльності, зумовлює виникнення різних за характером і змістом адміністративних справ із різними видами правових форм. Широкоаспектний діапазон цих адміністративних справ можна класи - фікувати та структурувати в залежності від чинників на провадження.

Об'єктивна потреба суспільного поділу праці створює необхідність функціонування різних органів влади, в залежності від галузі з конкретною спеціальною діяльністю суб'єктів, що зумовлює здійснення різноманітних дій, які в сукупності складають адміністративні провадження, що утворюють систему адміністративного процесу. Елементами структури адміністративного процесу є адміністративно - процесуальні провадження. У структурі адміністративного процесу переважна біль - шість проваджень спрямована на врегулювання правових відносин позитивного характеру, що виникають під час здійснення виконавчо - розпорядчої діяльності органів державної влади.

В наукових доробках відсутні дослідження неюрисдикційних проваджень в діяльності суб'єктів цивільної авіації, тому актуальним питанням постає визначення та характеристика цих проваджень у системі позитивного адміністративного процесу.

Аналіз досліджень і публікацій з проблеми. В наукових доробках вчених-юристів відсутні дослідження неюрисдикційних проваджень в діяльності суб'єктів цивільної авіації, тому актуальним питанням постає визначення та характеристика цих проваджень у системі позитивного адміністративного процесу. Аналіз наукових робіт з адміністративного права та процесу Гуржія Т.О., Бандурки А.М., Кузьменко О.В., Колпакова В.К., Стеценко С.Г. були основою для доктринального осмислення категорій адміністративного процесу та адміністративних неюрисдикційних проваджень. А також у царині наукових робіт з адміністративних неюрисдикційних проваджень можна виділити ґрунтовну наукову роботу Форо- стяна С.В. «Неконфліктні провадження в адміністративному процесі» (2012), Іваненко Я.Л. «Адміністративні неюрисдикційні провадження» (2011).

Метою даного наукового дослідження є юридична характеристика неюрисдикційних проваджень в діяльності суб'єктів цивільної авіації.

Виклад основного матеріалу

Адміністративні провадження є компонентами структури адміністративного процесу, інтегративною ознакою яких виступає мета здійснення, спільність учасників, їх правова природа та системні зв'язки з правовим регулюванням адміністративних проваджень. Отже, адміністративні провадження є відносно самостійною частиною адміністративного процесу.

Проте, кожне окремо взяте одиничне адміністративне провадження індивідуально- конкретної справи або сукупність однотипних справ, що інтегруються в типове провадження з певної категорії, складає систему послідовних дій щодо реалізації владних повноважень суб'єктів публічної влади.

Сукупність процесуальних дій, що здійснюються в рамках закону, опосередковуються в процесуальних відносинах та направлені на отримання відповідного результату, складає зміст адміністративного провадження. В залеж - ності від призначення і визначеного результату певна кількість послідовних процесуальних дій об'єднується в процесуальні стадії.

Серед вчених-адміністративістів немає єдиного підходу щодо класифікації адміністративних проваджень у градації адміністративного процесу. Наприклад, Колпаков В.К. [1], Бандурка А.М. [2], виділяють такі блоки адміністративних проваджень: нормотворчі, право - застосовні, установчі, контрольно-наглядові.

Стеценко С.Г. поділяє адміністративні провадження в залежності від таких критеріїв: залежно від тих суб'єктів, що розглядають справи (органи публічної адміністратції або суди); юрисдикційні або неюрисдикційні залежать від характеру адміністративної справи; звичайні або спрощені, це залежить від характеру врегульо - ваності справи [3].

Розділяючи думку Кузьменко О.В. та Гуржія Т.О. [4], що основою класифікації в адміністративному процесі є визначення наявності або відсутності конфлікту в правовідносинах, за цією ознакою можна поділити провадження на дві великі групи: конфліктні (юрисдикційні) та неконфліктні (неюрисдик- ційні) провадження.

Тищенко М.М. під «адміністративною юрисдикцією» визначав «...здійснення пра- вовідновлювальної функції щодо здійснення правового захисту порушенних або оспо- рювальних інтересів та застосування відповідної правової санкції» [5, с. 506].

Неюрисдикційні адміністративні провадження (процедурні) спрямовані на розгляд справ позитивного характеру, що здійснюються органами публічної адміністрації та складають, як зазначав С. Стеценко «.якісно однорідну групу процесуально-процедурних дій з владної реалізації будь -яких відособлених матеріально-правових норм» [3].

Нікітенко О.І. в своїй рботі «Генеза адміністративного судочинства в Україні» висловлює думку, що «.під час виконавчо - розпорядчої діяльності органів виконавчої влади здійснюються в великому обсязі індивідуально-конкретні справи, що стосуються різних суб'єктів - фізичних осіб, громадян, об'єднань громадян, установ, організацій, підприємств, органів. Авторка відзначає, що ці адміністративні відносини даних суб'єктів врегульовуються матеріальними і процесуальними нормами, за допомогою яких забезпе - чується реалізація приписів матеріальних норм адміністративного права» [5].

Коло суб'єктів, що здійснюють діяльність у сфері цивільної авіації, доволі широке, ті, що здійснюють неюрисдикційні провадження в цивільній авіації в залежності від функціо - нального призначення і ролі в процесуально- процедурних відносинах поділяються на: 1) суб'єктів владних повноважень, 2) суб'єктів, які безпосередньо здійснюють авіаційну діяльність.

До суб'єктів владних повноважень у сфері цивільної авіації належить уповноважений державою суб'єкт - це може бути підприємство, орган влади, установа, організація, посадова чи службова особа, інспектор, які здійснюють свою діяльність (регулятивний вплив) на підставі законодавчих норм для забезпечення безпеки авіації. До суб'єктів авіаційної діяльності належать: аеропорт, користувач аеропорту (аеродр ому), розробник та виробник авіаційної техніки, експлуатант, провайдер аеронавігаційного обслуговування, експлуатант аеропорту тощо.

Відповідно до Конституції та абз. 5 ч. 5 ст. 4 Повітряного кодексу України (ПК України) реалізацію державної політики з розвитку цивільної авіації забезпечують Президент та Кабінет Міністрів України [6], а формування, виконання державної політики та інші види діяльності покладено на центральний орган виконавчої влади. У сфері цивільної авіації центральним органом виконавчої влади є Державна авіаційна служба України.

Функціонування галузі неможливо уявити без суспільних відносин та створення ринку авіаційної галузі, які адекватно регулюються за допомогою різних юридичних засобів у певний спосіб. Важливим чинником у комплексному, цільовому управлінні та визначенні конкретних шляхів регулювання цих відносин є розробка стратегії та прийняття концепцій та законів, на підставі яких можна ефективно спрогнозувати прийняття інших нормативно-правових актів щодо врегулювання діяльності суб'єктів цивільної авіації, забезпечення безпеки авіації (безпеки польотів, економічної, екологічної, інформаційної), а також правового регулювання виконання польотів та авіаційних робіт, організації використання повітряного простору України, встановлення нових стандартів та авіаційних правил. У той же час, для безпеки цивільної авіації значущим є супровід технічної експлуатації авіаційної техніки, під яким необхідно розуміти «.комплекс заходів, що проводиться авіаційними властями, розробниками, експлуатантами, виробниками та організаціями з ремонту авіаційної техніки, ор- ганізаціями-постачальниками авіаційно-

технічного майна підтримання льотної придатності повітряних суден та експлуатації цивільної авіаційної техніки. Проведення цих заходів передбачає наявність системи взаємодії перерахованих вище суб'єктів відповідно до прийнятої системи нормативно-правової та нормативно- технічної документації. Ця система взаємодії суб'єктів передбачає комплекс організаційно- технічних заходів, що забезпечуються інформаційно-аналітичним механізмом» [7, с. 25].

Такі документи, як Національна транспортна стратегія України на період до 2030 року від 30.05.2018 р. № 430-р, Концепція Державної цільової науково-технічної програми розвитку авіаційної промисловості на період 2021-2030 рр. від 11.11.2020 р. № 1412-р. та ін. визначають скоординований курс державної політики та здійснення правового регулювання розвитку галузі цивільної авіації та напрямки розвитку з метою задоволення потреб громадян та інших користувачів в отриманні авіаційних послуг та веденні бізнесу.

Аналіз функцій Державіаслужби України, що визначені в Положенні [8], дозволяє стверджувати, що специфіка діяльності даного органу передбачає здійснення різноманітних видів проваджень: нормотворчі, контрольно - наглядові, дозвільно-ліцензійні провадження, атестаційні, провадження, пов'язані з веденням діловодства.

Так, у межах своєї компетенції Держ- авіаслужба України здійснює нормотворчі провадження: видання наказів (п. 7 Положення) [8]; розробка пропозицій, проектів нормативно-правових актів, державних програм, що стосуються безпеки цивільної авіації (підпункти 1, 2, 3 пункту 4 Положення) [8], розроблення нормативно-правових актів та методичних рекомендацій щодо ставок аеропортових зборів за обслуговування повітряних суден і пасажирів в аеропортах України та ставок плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден у повітряному пр о- сторі України. Згідно п. 2 Положення [8], вона не тільки організовує виконання актів законодавства України, а також здійснює контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства і в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України. В пункті 1 статті 11 ПК України «Нормативно-правове регулювання у сфері цивільної авіації здійснюється шляхом прийняття в установленому порядку нормативно- правових актів та прийняття уповноваженим органом з питань цивільної авіації авіаційних правил України, що регулюють діяльність цивільної авіації та використання повітряного простору України» [6].

Одним із видів нормотворчого провадження, вважаємо, є видання укладення адміністративного договору. До прикладу адміністративним договором може бути обов'язкове авіаційне страхування цивільної авіації відповідно до Постанови Кабінету Міністрів від 12 жовтня 2002 р. № 1533 «Про затвердження Порядку і правил проведення обов'язкового авіаційного страхування цивільної авіації» Загального положення про «Обов'язкове авіаційне страхування цивільної авіації» проводиться з метою забезпечення захисту інтересів експлуатантів, пасажирів, третіх осіб і включає: 1) страхування відповідальності повітряного перевізника за шкоду, заподіяну пасажирам, багажу, пошті, вантажу; 2) страхування відповідальності експлуатанта повітряного судна за шкоду, заподіяну третім особам; страхування членів екіпажу повітряного судна та іншого авіаційного персоналу; 3) страхування повітряних суден; 4) страхування працівників замовника авіаційних робіт, осіб, пов'язаних із забезпеченням технологічного процесу під час виконання авіаційних робіт.

Діловодство (документоведення) в галузі цивільної авіації становить собою провадження, пов'язане зі створенням документів згідно з вимогами певних нормативно-правових актів, їх оформленням, обробкою, забезпеченням їх просування, збереженням відповідного режиму щодо їх змісту, а також належним їх зберіганням.

Окремо можуть бути виділені також адміністративні провадження з підготовки і прийняття індивідуальних актів управління у сфері цивільної авіації. Індивідуальні акти управління є найбільш об'ємною групою управлінських актів і відображають все розмаїття суспільних відносин, що виникають в ході виконавчо- розпорядчої діяльності органів держави. Індивідуальні акти управління видаються щоденно з різних питань, наприклад, з кадрових - прийняття та звільнення з роботи, призначення на посаду тощо.

На відміну від провадження з прийняття актів управління, провадження за зверненнями громадян характеризується значно менш деталізованою процесуальною регламентацією. При цьому ключового значення для даного провадження набувають загальні вимоги, що висуваються до актів управління.

У характеристиці даного провадження одним із найважливіших параметрів виступає його стадійність, тобто певна послідовність дій з підготовки і прийняття індивідуальних актів управління. Значною мірою чинник стадійності залежить від суб'єкта ініціації провадження з прийняття індивідуального акта управління. У цьому сенсі можна виділити два різновиди такого провадження: 1) провадження, пов'язане з реалізацією прав і обов'язків громадян у сфері державного управління; 2) провадження з підготовки і прийняття індивідуальних актів управління, ініціатором яких виступають державні органи, підприємства, організації тощо.

Реєстраційні провадження. Державна авіаційна служба як орган публічного адміністрування надає адміністративні послуги щодо офіційного визнання законних дій суб'єктами авіаційної діяльності, наділяючи їх певними правами та обов'язками, шляхом закріплення їх у встановлених реєстраційних д о- кументах та видання відповідних свідоцтв.

Згідно з ч. 4 п. 25 реєстрацію і виключення з реєстру цивільних повітряних суден та аер о- дромів України веде Державний реєстр цивільних повітряних суден України та Державний реєстр аеродромів цивільної авіації України [8]. Експлуатація аеродрому з метою здійснення авіаційних перевезень та/або авіаційних робіт заборонена без наявного свідоцтва про реєстрацію [10]. Цивільні повітряні судна підлягають обов'язковій реєстрації згідно з вимогами ст. 25 Повітряного кодексу України та Правил реєстрації цивільних повітряних суден в Україні, затверджених Наказом Міністерства транспорту України 05.02.2019 р. № 153 [9], а також підлягають реєстрації лише в одній країні. Цивільному повітряному судну, занесеному до державного реєстру повітряних суден України, видається реєстраційне посвідчення, що є фактом визнання його національної належності. Після того, як повітряне судно занесене до державного реєстру повітряних суден України, всі записи, що були зроблені раніше щодо цього судна у реєстрах повітряних суден інших держав, перестають визнаватися Україною.

Звернемо увагу на контрольно-наглядові провадження в діяльності суб'єктів цивільної авіації. Так, частина покладених на Державіаслужбу України завдань реалізуються через контрольно - наглядові функції, серед яких: нагляд за безпекою польотів повітряних суден, льотною придатністю суден, що внесені до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, придатністю до експлуатації аеродромів, наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), інших об'єктів цивільної авіації, а також забезпечує державне регулювання, здійснює контроль та проводить перевірку ефективності системи авіаційної безпеки (підпункт 8 пункту 4 Положення); нагляд та контроль за дотриманням суб'єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України (підпункт 9 пункту 4 Положення), здійснює нагляд за обов'язковим авіаційним страхуванням та фінансово-економічною спроможність виконання експлуатантами норм та правил з питань безпеки авіації (підпункт 22 пункту 4 Положення); здійснює нагляд та сертифікацію авіаційних навчальних закладів з підготовки, перепідготовки, підтвердження та підвищення кваліфікації персоналу з наземного обслуговування (підпункт 26 пункту 4 Положення) видання приписів за результатами перевірок (підпункт 11 пункту 4 Положення) [8].

Правильно організована система контролю і нагляду є конструктивним інструментом управлінської діяльності, де послідовність може лише підкреслити її специфіку та самостійність. Для контрольно-наглядової діяльності у сфері цивільної авіації характерне те, що, здійснюючи цю діяльність, контролюючий орган не перевіряє всю роботу підконтрольного об'єкта, а зосереджує свою увагу на виконанні підконтрольним об'єктом чітко визначених законодавством норм і правил.

Дозвільно-ліцензійні провадження у сфері цивільної авіації здійснюються уповноваженими на те суб'єктами щодо надання фізичним та юридичним особам відповідних дозволів, ліцензій, сертифікатів щодо різноманітних об'єктів та видів діяльності. Серед дозвільних проваджень: провадження щодо видання дозволів (у тому числі узгодження) на зайняття певним видом діяльності, а також провадження, пов'язані із видачею ліцензій (спеціальний вид дозволу) на певний вид діяльності.

Видача дозволів здійснюється: на виконання польотів для цивільних повітряних суден; на виліт та приліт з (в) аеропорт (ів, и) України; на перевезення особливо небезпечних речовин (вибухових і отруйних речовин, радіоактивних речовин, ядерного палива) зброї, боєприпасів та інших вантажів; на виконання авіаційних робіт іноземними експлуатантами; на виконання нерегулярних міжнародних польотів та свідоцтв льотному екіпажу.

Дозвіл як вид адміністративного провадження є досить поширеним і в галузі цивільної авіації. Зокрема, відповідно до чинного законодавства ліцензуванню підлягають суб'єкти господарської діяльності у цій галузі з метою забезпечення безпеки і надійності авіаційного транспорту [6].

Наприклад, дозвіл на використання повітряного простору надається Украероцен- тром, Центрами ОрПР. Рішення Украероцен- тру, Центрів ОрПР у межах наданих повноважень щодо використання повітряного простору обов'язкові до виконання всіма органами ОПР, відомчими органами УПР, користувачами повітряного простору.

Дозвіл на використання повітряного простору для виконання польотів повітряних суден надається після отримання дозволу на виконання польотів.

Ліцензування, як правило, носить допоміжний характер та відноситься лише до суб'єктів господарської діяльності в галузі цивільної авіації. Близьким до ліцензійного є провадження, пов'язане з отриманням певного допуску. Відповідно до ПК України [6] потрібно отримання допуску до експлуатації повітряних суден, аеродромів, посадкових майданчиків, аеропортів, а також допуск авіаційного персоналу до авіаційної діяльності та допуск повітряного судна до польоту. Отримання дозволу вимагається на виконання польотів для цивільних повітряних суден; на перевезення зброї, боєприпасів, вибухових і отруйних речовин, ядерного палива, радіоактивних речовин та інших вантажів, які належать до особливо небезпечних; на виконання нерегулярних міжнародних польотів та ін.

Сертифікаційне провадження пов'язане з процедурою отримання відповідних сертифікатів. Відповідно до ПК України [6] України сертифікації підлягають: розробник, виробник і

експлуатант цивільної авіаційної техніки; тип цивільного повітряного судна; кожний виготовлений в Україні екземпляр цивільного повітряного судна, а також кожне таке судно, що імпортується в Україну або експортується з України; планери, дельтаплани, надлегкі літальні апарати, інші судна спортивного призначення, повітряні судна аматорської конструкції, аеростатичні апарати та допоміжні пристрої, що впливають на безпеку польотів; авіаційний персонал; цивільні аеродроми; повітряні траси і місцеві повітряні лінії; Державіаслужба України здійснює сертифікацію експертних центрів у сфері авіаційної діяльності. Концепція розвитку цивільної авіації України визначає сертифікацію як основний спосіб державного регулювання безпеки польотів та авіаційної безпеки авіації.

Основу сертифікації складає стандартизація, проте ПК України абсолютно не регламентує цей вид процесу. Питання стандартизації транспортних об'єктів і технологічних процесів займають важливе місце в юридичних актах і діяльності ІКАО.

На нашу думку атестаційні провадження в цивільній авіації є регламентованою адміністративно-процесуальними нормами діяльністю органів (їх посадових осіб), що уповноважені розглядати та вирішувати справи, щодо встановлення рівня відповідності (ідентифікації) певним оцінювальним критеріям атестаційних об'єктів, задля відповідності всім вимогам безпечного та якісного функціонування у сфері цивільної авіації.

Генезис дослідження сутності і змісту адміністративних неюрисдикційних проваджень в галузі цивільної авіації становить: 1) прийняття нормативних управлінських актів суб'єктами цивільної авіації; 2) пропозицій та заяв громадян із звернень організацій щодо прав, наданих їм у сфері управління в галузі цивільної авіації; 3) щодо організаційних справ у апараті Державної авіаційної служби; 4) застосування примусових заходів у сфері державного управління в сфері цивільної авіації.

Висновки

Адміністративні неюрисдик- ційні провадження в галузі цивільної авіації є відносно самостійною частиною адміністративного процесу, що здійснюється суб'єктами цивільної авіації. Вони регулюються загальними та спеціальними нормами процесуального права. Сторони в провадженнях мають власний процесуальний статус та не перебувають у службовому підпорядкуванні, здійснюють сукупність послідовних дій щодо забезпечення матеріальних норм адміністра- тивного права; здійснюються на підставах та в межах нормативно-правового регулювання. До різноманітних видів проваджень суб'єктів цивільної авіації належать: нормотворчі, дозвільно-ліцензійні провадження, контрольно-

наглядові, реєстраційні, провадження пов'язані з веденням діловодства, укладання адміністративних договорів, а також з розгляду пропозицій та заяв громадян.

Вважаємо, що залежно від цілей адміністративні неюрисдикційні провадження в діяльності суб'єктів цивільної авіації можна поділити на: 1) провадження щодо забезпечення реалізації зацікавленими особами своїх суб'єктивних прав; 2) провадження щодо забезпечення вимог дозвільно-ліцензійної системи, отримання дозволів (правил міжнарод - них польотів); ліцензій на зайняття певними видами діяльності суб'єктами господарської діяльності (дозвіл на використання повітряного простору).

З огляду проаналізованих теоретичних положень адміністративних проваджень та нормативних документів, що регламентують діяльність суб'єктів цивільної авіації, виділено такі ознаки неюрисдикційних проваджень в діяльності суб'єктів цивільної авіації: 1) є частиною адміністративного процесу; 2) є однорідною групою цілеспрямованих організаційно -розпорядчих процедурно-процесуальних дій; 3) визначені адміністративно-процесуальними нормами, що регулюють відносини в галузі цивільної авіації; 4) результатом дій є оформлення процесуального акта, що задовольняє належним чином здійснювати діяльність суб'єктів щодо забезпечення функціонування та безпеки галузі цивільної авіації.