Конституційне реформування організації та здійснення місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційне реформування організації та здійснення місцевого самоврядування в Україні

Розпочаті процеси модернізації системно-структурної організації публічної влади мають проходити на оновленій та адекватній політико- правовим і соціально-економічним вимогам сьогодення конституційно- правовій основі. Давно назрілою потребою є запровадження сучасних конституційно-правових основ місцевого самоврядування та системи місцевих органів виконавчої влади, що повинні забезпечити необхідне та достатнє підґрунтя опрацювання законодавчих засад проведення реформи децентралізації муніципальної влади в державі.

Чинна модель місцевого самоврядування, адаптувавши загальнодемократичну цінність інституту місцевого самоврядування до тих політичних умов, що існували на час прийняття Основного Закону України, зберегла механізми надмірної централізації влади. Нині вона не відповідає вимогам самостійного визначення власних організаційних структур, самодостатності та спроможності територіальних громад і їх органів самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Функціонування місцевого самоврядування не спрямовано на реалізацію його головного призначення - створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання членам територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади. Навіть в умовах реалізованого добровільного об'єднання територіальних громад більшість із новостворених об'єднаних громад не є самодостатніми та спроможними самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Перед місцевим самоврядуванням постали виклики, які потребують ефективного та швидкого реагування. Зокрема:

- економічна неспроможність значної кількості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень;

- відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами системи місцевого самоврядування;

- відчуженість органів місцевого самоврядування від населення, закритість і непрозорість їх діяльності, неефективне використання комунальної власності, земельних ресурсів, корупція, популізм;

- криза кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад;

- нерозвиненість форм прямої демократії, відсутність у населення навичок безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення;

- недосконалість механізмів контролю з боку інституцій громадянського суспільства за діяльністю державної влади та місцевого самоврядування, у тому числі проблеми відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування.

Ці виклики посилюються проблемами правового та інституційного характеру, які так і не було вирішено за роки незалежності України:

- конституційно-правовою невизначеністю територіальної основи місцевого самоврядування, диспропорціями системи адміністративно- територіального устрою;

- надмірною централізацією повноважень, фінансово-матеріальних та інших ресурсів;

- низькоефективною державною регіональною політикою, яка не стимулює громади до саморозвитку та вияву місцевої ініціативи;

- дублюванням повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

- недосконалою (з елементами радянської моделі) системно-структурною організацією місцевого самоврядування.

Необхідність внесення змін до Конституції України викликано також практикою застосування її положень, виявленням та необхідністю усунення в її змісті певних недоліків, зокрема вад у регулюванні відносин організації та взаємодії органів державної влади й органів місцевого самоврядування, недосконалості системи стримувань і противаг, яка мала б забезпечувати збалансованість та єдність цього механізму. До того ж на різних етапах сучасного конституційного процесу досі не враховано низку важливих зауважень Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) та Парламентської асамблеї Ради Європи. Це позначається на імплементації принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, які мають знайти відображення саме на конституційному рівні правового регулювання.

Удосконалення конституційно-правового забезпечення децентралізації влади, запровадження реальної правової, організаційної та фінансової самостійності місцевого самоврядування, забезпечення сталого територіального розвитку, наближення муніципальної влади в Україні до європейських стандартів вимагає:

- приведення конституційного визначення поняття місцевого самоврядування у відповідність до положень ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування;

- закріплення базового переліку форм безпосередньої демократії, які можуть використовуватися членами територіальних громад на місцевому рівні із зазначенням, що цей перелік не є вичерпним;

- оновлення системи органів місцевого самоврядування, запровадження їх функціонального поділу на представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування;

- усунення прогалини конституційно-правового регулювання стосовно кола осіб, які мають право голосу на місцевих виборах;

- забезпечення конституційних гарантій організаційної самостійності місцевого самоврядування, визнання за місцевими радами права самостійно визначати систему, структуру власних виконавчих органів, обсяг видатків на їх утримання в межах коштів місцевого бюджету;

- формування повної організаційної системи місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях; надання обласним та районним радам повноважень утворювати власні виконавчі органи;

- розширення конституційно-правового регулювання статусу органів самоорганізації населення, гарантування обов'язковості передачі органам самоорганізації населення коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення повноважень, закріплення контролю відповідних рад за виконанням делегованих органам самоорганізації населення повноважень;

- перегляд конституційно визначеного обсягу компетенції територіальних громад у напрямі її розширення предметами відання, які забезпечують задоволення життєво важливих потреб громад;

- закріплення положення про те, що територіальні громади приймають статути;

- гарантування проведення консультацій з органами місцевого самоврядування під час прийняття органами державної влади рішень, які безпосередньо стосуються питань, віднесених до відання місцевого самоврядування; конституювання права органів місцевого самоврядування на співробітництво та створення об'єднань із метою сприяння ефективному здійсненню їх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку;

- удосконалення нормотворчої діяльності місцевого самоврядування, встановлення засад класифікації актів місцевого самоврядування за юридичною силою.

Традиційно процес реформування будь-якої сфери та внесення у зв'язку з цим змін до Конституції України має розпочинатися з визначення концептуальних засад, що відповідатимуть вимогам часу і розвитку суспільства. Сучасний етап конституційного реформування має носити комплексний, системний характер, враховуючи, що зміни Основного Закону - досить складний процес і необхідно одномоментно врахувати всі аспекти реформування. тому на цьому етапі залучаються провідні фахівці, експерти з різних напрямів реформи.

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади виступила основною рушійною силою щодо започаткування процесів децентралізації державної влади в україні. На тлі відсутності конституційних змін у цій сфері або навіть окремого, спеціального закону вона на сьогодні є єдиним політичним, концептуальним документом, який визначив найважливіші напрями реформування місцевого самоврядування. саме з урахуванням та на підставі її положень було розроблено значну кількість законопроєктів щодо децентралізації державної влади в різних сферах, низку з яких було прийнято. це закони україни: «про співробітництво територіальних громад» від 17 червня 2014 р. № 1508-VII, «про добровільне об'єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р. № 157-VII, «Про засади державної регіональної політики» від 5 лютого 2015 р. № 156-VIII, «Про внесення змін до деяких законодавчих актів україни щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» від 9 квітня 2015 р. № 320-VIII, «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» від 17 січня 2017 р. № 1817-VIII, «Про добровільне приєднання територіальних громад до вже існуючих», «про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо статусу старости села, селища)», «Про внесення змін до деяких законів україни щодо набуття повноважень сільських, селищних, міських голів», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів україни щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» від 10 грудня 2015 р. № 888-VIII, прийняття змін до Бюджетного та Податкового кодексів України. Проведення децентралізації закріплено і Стратегією сталого розвитку «Україна-2020», схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 р.

На сьогодні минули визначені в концепції терміни реалізації її положень, тому є потреба підбити підсумки пройдених етапів та визначити пріоритети подальшого розвитку децентралізації в Україні.

Перший етап реалізації положень концепції тривав протягом 2014 р. і передбачав виконання дев'яти основних завдань, другий етап - з 2015 по 2017 рр., містив чотири завдання, однак і до сьогодні більшість поставлених завдань не реалізовано.

1. На регіональному рівні Концепція передбачала вирішення питання про самодостатність місцевого самоврядування, спроможність органів регіонального рівня самостійно вирішувати всі питання в межах, встановлених Законом. Задля цього встановлювалося необхідність утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними. однак на сьогодні ситуація не змінилася. відповідні зміни не знайшли відображення ані на рівні конституції, ані на рівні законів. районні та обласні ради досі позбавлено можливостей формувати власні виконавчі органи та забезпечувати самостійно здійснення повноважень місцевого самоврядування. у зв'язку з цим на обласному рівні продовжується, по суті, втручання держави в питання місцевого самоврядування, оскільки функції виконавчих органів регіонального рівня залишаються за місцевими державними адміністраціями.

2. Було поставлено завдання щодо розроблення та прийняття змін до законодавства, що регламентує участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. Ідеться про реформування підходів до порядку реалізації форм партисипативної демократії на всіх рівнях територіальної організації влади. Відповідні законопроєкти було розроблено ще у 2015 р. (законопроєкти № 2295, № 2295а, № 2296, № 2296а, № 2297, № 2297а), згодом - у 2017 р. (законопроєкти № 3534, № 7297, № 7297-1). На сьогодні обговорюються альтернативні варіанти, спрямовані на удосконалення форм прямого народовладдя на місцевому рівні, однак вони не знаходять своєї практичної реалізації.

3. одним із найважливіших завдань було формування системи адміністративно-територіального устрою. З цією метою в Концепції було запропоновано узгоджені підходи до системи адміністративно-територіальних одиниць, принципів організації територій. Саме на новому адміністративно-територіальному устрої планувалося вибудувати оновлену систему управління на місцях, забезпечити якісну систему надання послуг населенню, сформувати систему спеціалізованих округів із надання відповідних послуг, забезпечити самодостатність та фінансову самостійність місцевого самоврядування в кожній адміністративно-територіальній одиниці, визначити особливості повноважень на кожному територіальному рівні. Натомість маємо ситуацію, коли процес децентралізації рухається без оновлення адміністративно-територіального устрою україни.

4. Ще одним завданням, передбаченим Концепцією, однак повною мірою не реалізованим, є визначення на законодавчому рівні повноважень органів місцевого самоврядування та їх ресурсного забезпечення. це завдання вирішено лише частково і стосовно лише окремих сфер. Найбільшу увагу під час передачі повноважень було приділено бюджетній та фінансовій децентралізації як засобу спонукання територіальних громад до об'єднання, сфері освіти, охорони здоров'я. децентралізовано повноваження у сфері архітектурно-будівельного контролю, містобудівного законодавства. У сфері земельних відносин громади дістали право розпоряджатися землями за межами населених пунктів, у сфері надання базових адміністративних послуг, зокрема, реєстрації нерухомості, бізнесу, місця проживання особи, - передавши їх на рівень громад, у сфері соціального забезпечення населення, - зокрема щодо монетизації пільг тощо. Водночас інші сфери, у яких слід проводити передачу повноважень, дещо випущено з кола уваги законодавця.

Водночас низку поставлених у концепції завдань виконано краще порівняно з іншими.

1. Відбувається процес формування об'єднаних територіальних громад, унаслідок чого впорядковується кількість існуючих територіальних громад, зменшується їх число у зв'язку з укрупненнями і, таким чином, збільшуються показники матеріально-фінансового забезпечення в таких громадах. ці процеси напряму впливають на економічне зростання регіонів, поліпшення інфраструктурних показників (розширення можливостей органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати проблеми у сферах житлово-комунального господарства, дорожнього господарства, соціального забезпечення тощо). У цій сфері прийнято відповідні закони, які дозволили у відносно незначні строки провести об'єднання. У результаті державного стимулювання добровільного об'єднання шляхом фінансової та майнової підтримки, сприяння у формуванні необхідної інфраструктури на сьогодні сформовано 982 об'єднані територіальні громади.

2. Реалізація на практиці принципу повсюдності місцевого самоврядування, поширення його юрисдикції на землі, що знаходяться за межами населених пунктів, надасть громадам додаткові матеріальні ресурси та можливості.

3. Здійснення бюджетної децентралізації дозволило перейти на прямі міжбюджетні відносини в об'єднаних територіальних громадах. вона вплинула на рівень фінансової забезпеченості місцевих бюджетів, здатність органів місцевого самоврядування фінансувати з власних коштів здійснення закріплених за ними повноважень. Зміни до Бюджетного кодексу України встановили особливості формування бюджетів об'єднаних територіальних громад (встановлені їх прямі відносини з державним бюджетом, визначено фінансування з цих бюджетів як самоврядних, так і делегованих державою повноважень тощо). У результаті власні доходи місцевих бюджетів з 2014 по 2017 рр. зросли на понад 100 млрд грн. Темпи зростання місцевих податків та зборів в об'єднаних територіальних громадах становлять 29,4% (за 11 місяців 2017 р.). Зокрема, плата за землю зросла на 20%, надходження податку на нерухоме майно - на понад 70%. Видатки бюджету розвитку в розрахунку на одну особу порівняно з попереднім роком збільшилися у 1,5 разу.

4. Проведення податкової реформи, спрямованої на забезпечення потреб об'єднаних територіальних громад, дозволило суттєво збільшити надходження до місцевих бюджетів (до таких бюджетів зараховується 60% податку на доходи фізичних осіб, такі бюджети беруть участь у горизонтальному вирівнюванні податкоспроможності тощо).

5. Часткове вирішення питання з наближення послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, до населення, яке ці послуги споживає, стало можливим у зв'язку з упровадженням електронного урядування, формування системи адміністративних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування через центри надання адміністративних послуг. Наближення послуг до громадян та доступність забезпечується формуванням мережі таких центрів, яких в Україні на сьогодні функціонує 778.

Враховуючи сучасний стан реалізації положень Концепції, можливо запропонувати пріоритетні завдання щодо подальшого реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Одним із них є необхідність удосконалення функціонування первинного суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади, забезпечення його дієвості, територіальності, самодостатності.

Історично цей суб'єкт з'явився у вітчизняному законодавстві як данина імплементації принципу демократизму і народовладдя на місцевому рівні, і його основним призначенням було підкріплення теоретичної конструкції першоджерела влади на рівні села, селища, міста. За вітчизняною моделлю місцевого самоврядування, яка протягом останніх 24 років розбудовується в україні, первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада як особлива спільнота, об'єднана спільністю місцевих інтересів та потреб життєзабезпечення сіл, селищ, міст. На сьогодні саме вона виступає первинною ланкою для здійснення народовладдя на місцевому рівні. Інтелектуально-комунікативні характеристики цього суб'єкта свідчать про зрілість та здатність її членів брати на себе відповідальність за стан справ на тій території, де вони проживають.

Використана для визначення поняття «територіальна громада» категорія «жителі», на наш погляд, не вказує на наявність певних стійких зв'язків між людьми, спрямованих на вирішення питань місцевого значення.

При цьому логічним є те, що представницькі органи місцевого самоврядування представляють саме інтереси територіальної громади, або, в кінцевому рахунку, інтереси жителів, тобто населення відповідної території, а не адміністративно-територіальної одиниці. Обласні та районні ради функціонально зорієнтовані на представництво, забезпечення та захист спільних інтересів територіальних громад. досить часто лунають пропозиції щодо закріплення представництва районними, обласними радами спільних інтересів «громад». Такий підхід, на наш погляд, є неприпустимим, адже спільні інтереси виникають та формуються серед жителів, а не адміністративно-територіальних одиниць.

Спільність інтересів людей підкреслюється їх проживанням та активною участю у вирішенні повсякденних питань, що виникають за місцем їх проживання. При цьому низка питань матимуть власний, осо- бистісний характер, і лише ті, що об'єднають потреби більшості жителів території, слід віднести до загальних місцевих питань. саме наявність таких питань, а також прагнення до їх вирішення в населення території роблять з простої сукупності жителів - територіальну громаду - монолітне об'єднання для вирішення найважливіших питань місцевого життя.

Крім того, саме територіальна громада забезпечує ефективне існування окремих інститутів місцевого самоврядування - права комунальної власності, муніципальної відповідальності. Цей суб'єкт безпосередньо реалізує передбачені форми демократії участі, а також формує системно- структурну організацію органів місцевого самоврядування. Зазначений статус територіальної громади є відображенням самобутніх традицій українського народу та побудований з урахуванням сучасних міжнародно-правових стандартів місцевого управління. Посилення ролі й значення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування з одночасним закріпленням гарантій та розвитком інститутів демократії участі відповідатиме вимогам Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади від 16 листопада 2009 р.

Прихильники протилежного підходу стверджують про змішування категоріального апарату, коли «пересічній» людині складно розмежувати такі поняття, як «громада», яке позначає найнижчий рівень адміністративно-територіального устрою, та «територіальна громада», що позначає жителів відповідної громади з усталеними соціальними зв'язками між ними. Вважаємо, що практика постійного застосування цих категорій у встановлених значеннях зніме всі суперечності, оскільки і зараз ці категорії наповнено різним змістом і розуміється по-різному.

У зв'язку з цим важливо, щоб Основний Закон встановив систему форм безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування, зокрема право участі в місцевому референдумі, загальних зборах, громадських слуханнях тощо, оскільки підкреслюється, що місцеве самоврядування реалізується за допомогою як безпосередніх, так і представницьких форм демократії. це буде свідчити про підтримку реалізації принципів народовладдя та демократичної державності, формування місцевого самоврядування та територіальної організації влади на основі людиноцентристського спрямування. Крім того, це відповідатиме вимогам додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування.

В Основному Законі необхідно визначити спроможність як обов'язкову складову територіальної громади. Такий підхід дозволить імп- лементувати положення Європейської хартії місцевого самоврядування, забезпечити гарантування місцевого самоврядування та підкреслить особливості концепції місцевого самоврядування в Україні, коли саме територіальна громада визнається первинним суб'єктом місцевого само- врядування. Тому в тексті Конституції з метою розширення децентраліза- ційних процесів необхідно встановити, що місцеве самоврядування є не лише правом, але й спроможністю здійснювати регулювання й управління публічними справами місцевого значення, що розглядається як додаткова гарантія ефективності функціонування місцевого самоврядування.

При цьому слід уточнити формулювання способів здійснення місцевого самоврядування - регулювання і управління публічними справами місцевого значення, адже йдеться не про сімейні, релігійні, громадські справи, а саме про справи публічні. Таке формулювання буде цілком відповідати положенням ч. 1 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування.

При визначенні поняття місцевого самоврядування слід враховувати ч. 2 ст. 19 Конституції України в частині того, що не лише органи, а й посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Поняття та розуміння територіальної громади на сьогодні є настільки широким та багатоманітним, що, на наш погляд, вимагає прийняття окремого закону, який би в розвиток конституційних норм деталізував форми локальної демократії, що здійснюються усією територіальною громадою або її найактивнішою частиною, визначив компетенцію цього суб'єкта, і особливо контрольні повноваження, закріпив основні права та обов'язки членів територіальних громад, вирішив би й інші питання організації та діяльності громад. Зокрема, особи без громадянства значно обмежені в можливостях реалізації низки індивідуальних прав (права голосувати на виборах, брати участь у формах локальної демократії тощо), що впливає на їх статус як членів територіальної громади. Вони є лише формальними членами територіальної громади. Такий статус іноземців у вирішенні місцевих справ не відповідає загальноєвропейським принципам, тому має бути переглянутий на законодавчому рівні.

На сучасному етапі особливої уваги законотворця вимагають питання системно-структурної організації місцевого самоврядування. Це пов'язано з декількома причинами, серед яких не лише приведення у відповідність до сучасних потреб кількості рівнів територіальної організації влади, а й вирішення питань взаємодії представницьких, виконавчих органів місцевого самоврядування та сільських, селищних, міських голів на цих рівнях.

Системно-структурна організація місцевого самоврядування передбачає формування повноцінної організаційної системи місцевого самоврядування. така система будується на основі принципів функціонального розмежування повноважень між представницькими та виконавчими органами влади, що має стати тією важливою гарантією, яка забезпечить відповідальність та контроль за здійсненням повноважень, не дозволить зосередити владу в одних руках та використати її у власних інтересах.

Для цього недостатньо лише провести таке розмежування, необхідно, щоб було між ким його проводити. Проблема формування виконавчих органів районних та обласних рад не є новою, вона обговорюється вже протягом більше ніж десяти останніх років, однак її вирішення можливе лише через конституційні зміни всієї системи місцевого та регіонального управління. такі виконавчі органи мають скласти функціональну заміну місцевих державних адміністрацій. Зважаючи на особливий статус голів обласної та районної рад, яких обирають із числа депутатів ради і які, по суті, мають основним завданням організацію роботи самої ради, новосформовані виконавчі органи мають залишитися залежними від місцевої ради, яка їх формує.

При цьому жваво дискутується питання про кількість виконавчих органів на районному та обласному рівні. Існують підходи, за яких це має бути один виконавчий орган загальної компетенції - виконавчий комітет, а також позиції, за яких слід передбачити можливість формування виконавчих органів обласної, районної ради. На наш погляд, вирішення цього питання слід здійснювати із застосуванням системного підходу, враховуючи, що виконавчу владу в областях і районах після зміни статусу місцевих державних адміністрацій будуть здійснювати територіальні органи центральних органів виконавчої влади. Останні формуються за предметною підвідомчістю, а отже, існує значний ризик дублювання повноважень між численними виконавчими органами районних і обласних рад та зазначеними територіальними органами.

У зв'язку з цим вважаємо, що на рівні області та району необхідно сформувати виконавчий орган відповідної ради, який буде підзвітний та підконтрольний цій раді.

Водночас на сьогодні навряд чи доречно закріплювати на конституційному рівні конкретну назву виконавчого органу - виконавчий комітет, пропонуємо закріпити, що районна рада, обласна рада затверджує систему і структуру своїх виконавчих органів.

Порядок утворення, реорганізації та ліквідації виконавчих органів районних та обласних рад слід визначити законом.

Ще одним питанням, яке актуалізується на сьогодні у процесі реформи децентралізації, є питання функціонального розмежування правового статусу голови районної, обласної ради та голови виконавчого комітету районної, обласної ради. Активно обговорюється також і думка щодо розмежування посад сільського, селищного, міського голови та голови виконавчого органу громади. крім того, є і значна частина прихильників збереження існуючої паритетної моделі муніципального управління, де статус місцевого голови збалансовує представницькі та виконавчі органи територіальних громад, утримуючи одного від ухвалення необгрунтованих, популістських, а іншого, навпаки, - від таких, що не підтримуються громадою, рішень.

Вважаємо, що це питання має визначатися з урахуванням порядку формування виконавчого комітету ради. З огляду на те, що останній є повністю залежний від ради, утворення окремої посади голови виконавчого комітету може викликати зайвий конфлікт інтересів на місцевому рівні, створити умови для конфронтації між посадовими особами області та району. Тому вважаємо доцільним сконцентрувати такі функції у голови обласної, районної ради. крім того, слід враховувати, що не всі питання, які постають у процесі децентралізації, мають знаходити конституційне закріплення. На наш погляд, це одне з тих питань, яке доцільно врегулювати на законодавчому рівні.

У разі ж, якщо більш прийнятною виявиться модель, коли виконавчі органи набудуть самостійного правового статусу як виконавчі органи місцевого самоврядування району чи області, доцільно застосувати й інший підхід до визначення правового статусу голови виконавчого органу. Враховуючи особливості субрегіонального та регіонального рівнів управління, пропонуємо підтримати позицію, що районну та обласну раду очолює голова ради, а виконавчий орган місцевого самоврядування на цьому рівні - голова виконавчого органу. Це дасть можливість розмежувати ці посади та запровадити добір керівника виконавчих органів, виходячи з його професійних якостей.

Дискусійним залишається питання щодо віднесення голови громади до системи органів місцевого самоврядування. Звичним для вітчизняного правового регулювання є визначений статус голови громади як вищої посадової особи територіальної громади, а не органу місцевого самоврядування. водночас досить доречною є критика цього підходу, яка обґрунтовується тим, що посадова особа може бути лише в органі влади, яким територіальна громада за вітчизняним законодавством не є. тому в класичному розумінні голова громади не є посадовою особою територіальної громади, однак він головує на засіданнях ради, очолює її виконавчий комітет, тому є посадовою особою в цих органах місцевого самоврядування. Крім того, вважаємо, що зміна його правового статусу викличе потребу в перегляді понять «орган влади» та «посадова особа».

Формування децентралізованої системно-структурної організації місцевого самоврядування пов'язано також зі зміною статусу виконавчих комітетів рад громад, які із залежних від рад органів мають перетворитися на самостійні виконавчі органи місцевого самоврядування. Це пов'язано з порядком їх формування, особливим статусом голови громади та його відносинами з представницьким та з виконавчим органом. це дозволить перейти від радянської моделі організації виконавчих органів як органів ради до запровадження самостійного статусу виконавчих органів у системі місцевого самоврядування. Крім того, це посилить функціональне розмежування повноважень між ними, зробить виконавчі органи більш дієвими і самостійними.

У зв'язку з цим важливо закріпити гарантії організаційної самостійності місцевого самоврядування. Зокрема, визначити право рад громад самостійно визначати систему, структуру власних виконавчих органів, загальну чисельність апарату ради та виконавчих органів місцевого самоврядування, обсяг видатків на їх утримання в межах коштів місцевого бюджету. Це дозволить імплементувати важливі положення Європейської хартії місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що існуючі підходи штучно звужують обсяг конституційно-правової регламентації статусу органів самоорганізації населення. Ці органи є самостійним елементом системно-структурної організації місцевого самоврядування. їх правова регламентація здійснюється статус- ним законом. За час існування цей елемент системи місцевого самоврядування, на жаль, не зарекомендував себе як дієвий механізм вирішення питань місцевого значення. Однак він є важливим елементом механізму субсидіарності на місцевому рівні, способом залучення жителів до участі в місцевому самоврядуванні. тому, на наш погляд, у процесі децентралізації влади важливо на конституційному рівні розширити регламентацію правового статусу даних суб'єктів, зокрема в частині порядку їх формування, системи цих органів, матеріально-фінансових гарантій їх діяльності, загальних засад відносин з іншими суб'єктами місцевого самоврядування.

На сьогодні в населених пунктах, що входять до складу об'єднаних територіальних громад, органи самоорганізації населення фактично замінені старостами, які є виборними посадовими особами місцевого самоврядування. та у великих населених пунктах уже виникають складнощі у старости як одноосібного представника жителів цього населеного пункту організаційно вирішувати всі питання території. тому логічно було б надати можливість формувати органи самоорганізації населення. На наш погляд, такі новітні підходи мають бути закріплені в оновленому Законі України «Про органи самоорганізації населення», а засади їх формування посилені в Конституції України. Це дозволить забезпечити повною мірою додержання принципу субсидіарності, передбаченого Європейською хартією місцевого самоврядування, а також посилити спроможність найнижчого за наближеністю до громадян рівня місцевого самоврядування (кварталу, мікрорайону, багатоповерхового будинку, вулиці, району в місті, села, селища, міста, що входять до складу об'єднаної територіальної громади та не є адміністративним центром).

Важливе значення має також порядок формування органів місцевого самоврядування. Насамперед ідеться про строк повноважень представницьких органів, який пропонується скоротити, за різними поглядами, до чотирьох або до трьох років. Зважаючи на практику зарубіжних країн та досвід здійснення місцевого самоврядування, найбільш обґрунтованим вбачається чотирирічний термін. по-перше, це той реальний строк, у межах якого можна показати і проявити реальну дієвість місцевого самоврядування. по-друге, у межах його є час для депутатів і голови вникнути в місцеві справи та виконати програму розвитку відповідної території, оскільки низку важливих економічних та соціальних проєктів реалізувати протягом меншого терміну дуже складно. Тому пропонується обмежити строк повноважень рад та їх голів, а також голів громад чотирма роками.

Останні пропозиції й дискусії стосувалися запровадження інституту ротації на регіональному рівні місцевого самоврядування. Зокрема, пропонувалося, щоб голова районної обласної ради обирався радою на цю посаду на один рік із подальшим застосуванням принципу ротації. На практиці голова районної чи обласної ради є дещо більшим, ніж звичайний очільник ради, який організовує її роботу. поєднуючи в собі депутатські повноваження та представницьку функцію, голова районної, обласної ради вирішує питання взаємодії з органами державної влади, фізичними, юридичними особами, він забезпечує реалізацію програми соціально-економічного розвитку регіону тощо. тому відведений для його повноважності однорічний строк є занадто малим, щоб навіть визначитися з проблемами, які він має вирішувати. З іншого боку, систему ротації можна застосовувати, однак слід передбачити реальний строк повноважності особи, у межах якого він зможе проявити ефективність своєї роботи.

Крім того, дискутуються питання щодо призначення позачергових виборів депутатів рад та голів громад не з часу настання правових підстав, а з моменту дострокового припинення їх повноважень. це виключить можливість довільного застосування інституту дострокових виборів (ч. 4 ст. 141).

Чергові вибори до органів місцевого самоврядування на сьогодні призначає верховна рада україни (п. 30 ст. 85 конституції україни). проте системний аналіз норм основного Закону свідчить про доцільність виключення такого повноваження, оскільки відповідний строк прямо передбачений у конституції і з його сплином мають проводитися наступні чергові вибори. цей процес не повинен залежати від окремого рішення парламенту.

З порядком формування органів місцевого самоврядування тісно пов'язано і правовий статус окремих із них. Ідеться про районні та обласні ради, які відповідно до конституції україни представляють спільні інтереси територіальних громад. Представлення спільності інтересів безпосередньо пов'язано з наявністю у складі ради відповідних осіб, представників інтересів (депутатів) від конкретних територіальних громад. На сьогодні система формування даних інституцій не дозволяє забезпечити такий їх правовий статус як органів, що представляють спільні інтереси територіальних громад.

Тому необхідно закріпити гарантії рівного представництва територіальних громад у складі органів місцевого самоврядування субрегіональ- ного та регіонального рівня, порядок забезпечення якого має визначатися законом. поряд із цим пропонуємо визначити, що функцію представництва спільних інтересів територіальних громад можуть здійснювати районні та обласні ради. при цьому необхідно зберегти існуючий підхід, за якого районні та обласні ради мають забезпечувати представництво не адміністративно-територіальних одиниць, а територіальних громад (їх спільні інтереси).

Текст чинної конституції україни дуже стисло торкається питань локальної демократії. На сьогодні увагу приділено лише таким найважливішим формам участі у вирішенні питань місцевого значення, як місцеві вибори та референдум. Інші форми локальної демократії залишились поза увагою конституційного регулювання. На наш погляд, це значно зменшує значення цих форм у суспільстві, не дозволяє їм широко застосовуватись.

При цьому необхідно враховувати, що Європейська хартія місцевого самоврядування приділяє цим формам особливу увагу, про що свідчить її додатковий протокол про право участі у справах місцевого органу влади від 11 листопада 2009 р. (ETS № 207), присвячений формам локальної демократії. крім указаних актів, на рівні ради Європи питанням партисипативної демократії приділено увагу в резолюції ради Європи 1353 (2003) «майбутнє демократії: посилення демократичних інститутів», Європейській стратегії щодо інновацій та доброго врядування на місцевому рівні, схваленій комітетом міністрів ради Європи у березні 2008 р., рекомендації (2009) 2 комітету міністрів ради Європи щодо оцінки, аудиту та моніторингу участі та напрямів політики участі на місцевому і регіональному рівні, рекомендації (2001) 19 комітету міністрів ради Європи щодо участі громадян у публічному житті на місцевому рівні, резолюції 326 (2011) конгресу місцевих і регіональних влад ради Європи «участь громадян на місцевому та регіональному рівні у Європі», конвенції ради Європи про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні.

Досвід європейських країн також свідчить, що розвиток інститутів партисипативної демократії перебуває у центрі уваги кожної держави. для того щоб забезпечити такий пріоритет розвитку локальної демократії в Україні, її основні форми мають знайти відображення в тексті Основного Закону. Широке застосування їх під час прийняття рішень, здійснення контрольної та нормотворчої діяльності є безпосереднім проявом децентралізації влади, забезпеченням довіри до населення країни.

Тому в основному Законі, крім виборів та референдумів, необхідно закріпити такі важливі форми, як загальні збори жителів громад, громадські слухання та місцеві ініціативи. крім того, ураховуючи, що можуть використовуватися й інші форми, такий перелік необхідно закріпити як невичерпний. особливості ж їх організації та проведення мають знайти деталізацію регулювання на законодавчому рівні.

важливим актом локальної нормотворчості виступають статути територіальних громад. по-перше, це аналог установчого акта територіальної громади, який свідчить про те, що така громада «відбулася» на практиці, тобто сформувалися комунікативні зв'язки між її членами, особливості яких відобразились у статуті.

Тобто наявність такого статуту підтримує важливість і необхідність існування самої територіальної громади. По-друге, цей акт дає можливість прояву самостійності місцевого самоврядування.

Саме в ньому рада може передбачати додаткові повноваження, гарантії, локальні права і свободи жителів, особливості здійснення місцевого самоврядування, специфіку місцевого самоврядування конкретної території. по-третє, це той документ, який може і повинен закріпити реальні здобутки децентралізації влади для конкретної громади, систему відносин з органами державної влади тощо.

На наш погляд, на рівні Конституції слід вказати на право місцевих рад приймати статути територіальних громад. Деталізація порядку та особливостей їх прийняття має здійснюватися на рівні закону про територіальні громади. Це стимулюватиме ради до нормотворчої діяльності, сприятиме прозорості їх діяльності, здійсненню контролю з боку громадськості тощо.

крім того, саме статути мають бути визнані провідними серед актів локальної нормотворчості й на законодавчому рівні мають бути включені до переліку актів, якими обов'язково керуються в своїй діяльності органи місцевого самоврядування. Це дозволить усунути законодавчу суперечність, коли, з одного боку, прийняття акта громадою або її представницьким органом не є обов'язковим, а з іншого - окремі законодавчі норми вказують на необхідність урегулювання певних питань виключно статутами (ст. 10 Закону україни «про місцеве самоврядування в україні»).

Забезпечення контролю за діяльністю місцевого самоврядування безпосередньо пов'язано з відповідальністю місцевого самоврядування. процеси децентралізації мають на меті не лише передати частину повноважень та фінансових ресурсів, але й зробити дієвою та ефективною їх реалізацію.

Задля цього мають бути закріплені основні засади відповідальності місцевого самоврядування. Це стосується закріплення відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами, жителями районів, областей, державою, юридичними та фізичними особами.

Розвиток та реформування місцевого самоврядування пов'язано напряму з його локальною нормотворчістю. це поняття є досить широким за обсягом, оскільки включає як акти, прийняті територіальною громадою безпосередньо, так і акти, прийняті представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування, відповідними місцевими головами в порядку здійснення їх повноважень.

Чинне правове регулювання цих питань показує, що ці акти значно відрізняються один від одного, однак не закріплено їх градації за юридичною силою, що робить механізм їх застосування недосконалим. Так, акти, прийняті безпосередньо територіальною громадою, за логікою, мали б мати найвищу юридичну силу, утім, навпаки, часто мають повну залежність від рішень ради. Наприклад, ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в україні» закріплює, що рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Закон закріплює, що рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 7), однак не можна вважати, що дане рішення є обов'язковим до виконання для всіх органів місцевого самоврядування невизначено тривалий час і може бути змінено лише шляхом проведення нового референдуму. У зв'язку з цим рішення ради як представницького органу вважаються більш значущими ніж рішення, прийняті безпосередньо територіальною громадою.

Однією з причин цього є і застосування загальної назви «рішення» як до актів ради, так і до актів будь-якої форми локальної демократії.

Крім того, чинне законодавство використовує як узагальнювальне поняття «акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування» (ст. 59 Закону України «про місцеве самоврядування в україні»). тому з системи цих актів «випадають» ті, що прийняті територіальною громадою (яка не є органом) безпосередньо, що створює додаткові проблеми для реалізації принципу демократизму на місцевому рівні.

Це питання має концептуальний характер і його основоположні засади мають бути вирішені на конституційному рівні. Зокрема, доцільно запровадити в конституції таку категорію, як «акт місцевого самоврядування», що буде охоплювати як рішення, прийняті на місцевому референдумі чи інших формах безпосереднього вирішення питань місцевого значення територіальними громадами, а також рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування. при цьому слід зазначити, що саме акти місцевого референдуму будуть мати найвищу юридичну силу з числа актів локальної нормотворчості. рішення органів і посадових осіб місцевого самоврядування мають прийматися з урахуванням їх змісту і положень.

реформування місцеве самоврядування

Размещено на Allbest.ru