Визначальні тренди міграційної політики Європейського Союзу в умовах новітніх викликів регіональній безпеці: політико-правові аспекти

Ключевые слова: миграция, миграционная политика, ЕС, региональная безопасность, нелегальная миграция, трудовая миграция.

Abstract

The article analyzes the main features and trends in development of the EU migration policy, challenges and threats to individual member states and the unification as a whole from the growth of the migration wave to Europe. StretchingXX andXXI migration processes have grown to unprecedented scale. The topic of migration and the problems of regulation became the reason for the political discussions within the framework of the European Union. During the last migratory crisis, which rocked around in 2015, the internal and external superinteractions between the countries of the European Union became even more promising. In the conclusion, it is argued that in modern conditions, when one of the most important tasks of the new millennium is the creation of a space offreedom, security and law and order in Europe, the strengthening of the criminogenic nature of illegal immigration necessitates the development of a common comprehensive migration strategy within the EU and the implementation of joint activities. The lack of protection from the viral problems of illegal migration has become especially evident in the course of terrorist acts, the victims of which in Europe are thousands ofpeople. Illegal migration is more and more often seen as one of the youngsters of the expansion of international terrorism. It is important to note that everyday witness in the European regions has so deeply taken on the tradition offreedom and security, promoted by political witness, that security has become one of the most important cultural values of Europe. In the early 1990s vibrating fearful offreedom, now the Europeans are more and more likely to pass the test safely. In other words, illegal immigration is tightly intertwined in the sphere of national and special security.

Keywords: migration, migration policy, EU, regional security, illegal migration, labor migration.

Основна частина

Постановка проблеми. В умовах глобалізації світу міграційні процеси є невід'ємною частиною життя будь-якої високорозвиненої країни. Глобальна міграція населення в умовах розширення світогос - подарських зв'язків займає найважливіше місце в розвитку суспільства. Все більше держав залучаються до міграційних процесів. Практично не залишилося країн, яких не торкнулися б міграційні проблеми та їхні наслідки. Інтерес до цієї теми посилився після того, як на міжнародному рівні відчулися негативні наслідки міграції, а людство зіткнулося з необхідністю координації зусиль країн у вирішенні проблемних ситуацій, викликаних міграцією.

Протягом XX і XXI ст. міграційні процеси набули безпрецедентних масштабів. Тема міграції і проблеми її регулювання стали причиною політичних дискусій у рамках Євросоюзу. На тлі міграційного кризи, яка розпочалася у 2015 р., ще більш помітними стали внутрішні і зовнішні суперечки між країнами ЄС. Криза продемонструвала, що Європейський Союз був не підготовлений до цього, а зростання загрози європейським цінностям, що виходить від мусульманських мігрантів, може покласти край ідеалам мульти - культуралізму і толерантності як основам міграційної політики ЄС.

Аналіз наукових досліджень та публікацій. У вітчизняній та зарубіжній літературі питаннями міграційної політики займається велика кількість науковців. Водночас не так багато ґрунтовних публікацій присвячено питанням сучасної кризи міграційної політики об'єднання з огляду на новітні виклики європейській регіональній безпеці. Міграційну політику ЄС досліджують провідні західні вчені: Дж. Вайссе, Ч. Кукатас, О. Неменский, Ф. Радтке, Ч. Тейлор, Ю. Хабермас та ін. У процесі розгляду загальних тенденцій розвитку міграції ЄС враховано напрацювання російських дослідників М. Альохіної, Н. Голованова, О. Гуліної, М. Ентіна, І. Мельникова, А. Тевдой-Бурмулі та ін. Серед українських науковців виокркмимо М. Безушко, В. Бондарчука, М. Відякіну, Т. Дракохруст, О. Марченко, О. Міщенка, О. Пономарьової, Б. Ріґерта, З. Священко.

Сучасна міграційна політика Європи виступає як єдина міграційна система, оскільки відрізняється найбільш близькими стосунками в сфері економіки, географії та культури між «центральними» країнами. Ця система передбачає різноманіття міграційних потоків, виникнення нових країн імміграції, країн «донорів» мігрантів. Одним з основних напрямів сучасної міграційної політики є створення нового вектора переміщення «Схід - Захід», який змінив вектор «Південь - Північ». У системі міграційної політики ЄС основними центрами тяжіння потоків мігрантів є країни Західної, Східної, Південної Європи [3, с. 276].

Населення ЄС до виходу Великобританії становило понад 500 млн осіб, 43 млн з яких народилися за межами країн-членів. Основним центром міграційних потоків протягом останнього століття в Європі була і залишається Німеччина, в якій за цей час осіло понад 10,1 млн мігрантів. її населення є третім у світі (після США та Російської Федерації) за кількістю залучених мігрантів. Далі йдуть Франція (6,5 млн мігрантів), Великобританія (5,6 млн), Іспанія (4,8 млн). Доволі велику частину населення становлять вихідці з інших держав у Швейцарії (1,7 млн), Нідерландах (1,6 млн), Австрії (1,3 млн), Швеції (1,1 млн), Греції (1 млн) [1; 4].

У сучасний період у багатьох європейських країнах міграційний приріст став основним фактором зміни чисельності населення. За 1960-2005 рр. чиста міграція (у т. ч. коригування чисельності населення за даними переписів населення) забезпечила приріст населення Європи більш ніж на 21 млн осіб. З початку нового тисячоліття міграція забезпечує понад 3/4 загального приросту населення Євросоюзу. Аналіз динаміки природного приросту свідчить про те, що вона неухильно знижувалася з середини 1960-х років, скоротившись у 2003 р. до 106 тис. осіб. Потім вона знову почала зростати, досягнувши у 2008 р. 595 тис. осіб [5, с. 117]. Незважаючи на деякі коливання, тенденція зниження природного приросту стійка і довготривала. У цих умовах міграція відіграє вирішальну роль у зміні чисельності населення ЄС. Починаючи з 1990-х років минулого століття міграційний приріст став вирішальним фактором зростання населення (ЄС-28), забезпечуючи не менше половини, а в окремі роки і понад 80% загального приросту чисельності його сукупного населення. У найближчі роки роль міжнародної міграції в зміні чисельності і складу населення ЄС-27 ще більше зросте [6, с. 15].

Все більше підвищується значення міжнародного співробітництва в боротьбі із загрозами внутрішньої безпеки. Взаємодія з країнами, що не входять у ЄС і міжнародними організаціями, як частина зовнішньої політики ЄС реалізується у формі угод, які укладає ЄС, його агентства і відомства, а також держави-члени, спільних оперативних дій, обміну інформацією, освітніх програм. Відсутність довіри між партнерами у боротьбі з організованою злочинністю, розбіжності щодо економічних і політичних питань посилюють діяльність кримінальних угруповань. Нові тенденції в розвитку міграційної політики ЄС зумовило набуття чинності Лісабонського договору у 2009 р. Удосконалена процедура передбачає спільне прийняття рішень (законодавча ініціатива, яка виходить від Комісії, голосування кваліфікованою більшістю в Раді, повноправна участь Європарламенту) стає стандартною законодавчою процедурою. Для держав - учасниць ЄС коригування міграційної політики - важлива умова досягнення економічної і політичної інтеграції, сталого розвитку європейської спільноти як єдиного центру в світовому геополітичному просторі [7, с. 29].

Координація питань розробки інструментів управління міграційними потоками та узгодженості політик країн, що входять у ЄС, є важливою складовою функціонування європейського інтеграційного простору. В рамках співпраці держав Євросоюзу в цій сфері створюються інституційні та фінансові механізми для здійснення спільних заходів щодо реалізації міграційної політики. Створені чотири фонди: Фонд зовнішніх кордонів (1,8 млрд євро в 2007-2013 рр.), що підтримує проекти Фронтекс і співпрацю з візових питань; Європейський фонд інтеграції (825 млн євро), що забезпечує сприяння проектам, спрямованим на інтеграцію мігрантів в європейське суспільство [4, с. 14]. У частині працевлаштування мігрантів фонд взаємодіє зі значно більшим Європейським соціальним фондом, фінансовою організацією ЄС, створеною для фінансування заходів щодо забезпечення зайнятості і свободи переміщення робочої сили в країнах ЄЕС (75 млрд євро); Фонд висилки (676 млн євро), який повинен сприяти реінтеграції осіб, які висилаються з ЄС в економічне життя їхніх країн і підвищувати інформованість населення бідних регіонів світу про ризики, пов'язані з нелегальною міграцією. Нарешті Європейський фонд біженців (630 млн євро) допомагає країнам-членам забезпечити прийнятні умови розміщення біженців, налагодити процедуру розгляду заявок про надання притулку й організувати навчання біженців (у т. ч. вивчення мови країни перебування) [8, с. 38].

Уряди країн Європейського Союзу повинні скоординувати зусилля щодо таких аспектів: удосконалювати не тільки вторинну правову базу в сфері міграційної політики, а й створити первинну; розробити загальну політику з надання притулку, гармонізувати національні законодавства в цьому питанні; доповнити законодавчу базу щодо протидії незаконній міграції і контролювати виконання вже наявних нормативних актів; створити законодавчу базу з питань міждержавного кадрового обміну в рамках ЄС, тому що єдиний європейський ринок передбачає вільну циркуляцію робочої сили.

Економічні потрясіння першого десятиліття ХХІ ст. привели до переоцінки наслідків впливу кризи на трудових мігрантів, які є важливим елементом ринку праці. Причини нелегальної міграції охоплюють безліч аспектів, у т. ч. політичні (найчастіше пов'язані з недотриманням прав людини, різними формами дискримінації), військові тощо. Основна причина, звичайно ж, економічна. Вона виражається в поглибленні прірви між розвиненими державами і країнами, що розвиваються, у головних соціально-економічних показниках. Насамперед причиною від'їзду мігрантів зі своїх країн є відсутність роботи. За напрямами незаконної міграції можна чітко простежити загальну характерну тенденцію для цього явища: нелегали переміщаються з країн третього світу в економічно розвинені держави. Це відбувається через кризу в економіці, безробіття, зубожіння населення в країнах-донорах.

У доповіді ОЕСР (Організація економічного співробітництва і розвитку) про міграцію 2008 р. зазначалося, що незважаючи на кризу, розвинені країни боротися за приплив висококваліфікованих мігрантів. Водночас зберігається потреба в імпорті малокваліфікованої робочої сили, як це було під час азійської фінансової кризи в кінці 1990-х рр. Однак в умовах економічних негараздів на перший план виходить необхідність планування, регулювання і контролю над процесом внутрішньої і зовнішньої міграції робочої сили. У 2008 р. про посилення міграційних правил для іноземних робітників оголосила Англія. У Чехії, де частка іноземних мігрантів невелика, був розроблений план примусового виселення з країни мігрантів, насамперед з В'єтнаму і Монголії [9, с. 71].

Узагальнені дані щодо скорочення трудових мігрантів у країнах ЄС відсутні, тому масштаби звільнення іноземних робітників оцінити складно. Економічна криза поставила на порядок денний проблему впливу міграції на рівень безробіття і зарплати. Зростання безробіття змусило ряд європейських країн посилити умови в'їзду, особливо для трудових мігрантів другого рівня кваліфікації, і допускати їх тільки в ті галузі, де простежується дефіцит кадрів і немає конкуренції з боку корінного населення. Більш суворі обмеження, які ввела Італія щодо припливу в країну будівельних і промислових робітників, сезонних працівників, а також осіб, які претендують на вакансії в сфері туризму, оскільки ці галузі найбільш сильно торкнулася криза [4].

Зниження виробництва і закриття підприємств в умовах кризи загострюють конкуренцію серед претендентів. В умовах кризи трудові мігранти будуть змушені погоджуватися на нижчу зарплату і гірші умови праці для збереження роботи. Перекази на батьківщину скоротяться, а вони часто перевищують загальні обсяги іноземної допомоги країнам, що розвиваються. Це призведе до довгострокових наслідків для економіки країн, які відправляють мігрантів, і до збільшення кількості осіб, які живуть за межею бідності, від 5 до 20%. Однак у разі різкого скорочення припливу легальних мігрантів існує реальна небезпека посилення нелегальної міграції з усіма наслідками, у т. ч. зростання злочинності та соціальної напруги.

Основним видом міграції до ЄС є трудова міграція. Водночас, будучи найважливішим каналом припливу іноземців у країни Західної Європи, вона має легальний і нелегальний характер: 1) перша здійснюється на підставі національного законодавства країни в'їзду і регулюється національними пріоритетами та інтересами місцевого ринку праці; 2) друга означає, що наявні різні порушення правил в'їзду (зокрема, нелегальний перехід державного кордону; перетин пунктів пропуску через державний кордон за частково або повністю підробленими документами), реєстрації, проживання (наприклад, порушення термінів дозволеного перебування) і працевлаштування (зокрема, зайняття забороненими видами праці) іноземних громадян і осіб без громадянства [8, с. 41].

Економічні мігранти в ЄС - це переважно вихідці з Алжиру, Марокко, Тунісу, Китаю, Іраку, Ірану, Туреччини, Пакистану, Індії, деяких країн Латинської Америки. Мігранти все більше впливають на ринки праці країн Євросоюзу. В'їзд трудових мігрантів у країни ЄС здійснюється на основі їхнього законодавства. Наочним прикладом цього стали Данія, Фінляндія, Франція, Греція, Люксембург, Португалія і Великобританія, що регулюють допуск громадян третіх країн з метою оплачуваної роботи найчастіше на основі закону про імміграцію. Прийом трудових мігрантів, наприклад з метою оплачуваної роботи, також регулюється на основі різних принципів, схем і механізмів. Найважливішим документом трудового мігранта є вид на проживання. У країнах ЄС існують різні види цього документа. Наприклад, Данія, Ірландія, Люксембург і Великобританія видають тільки один його тип. Всі інші країни - два і більше типів, у т. ч. тимчасовий і постійний вид на проживання. Отримання постійної посвідки на проживання пов'язують з певним терміном легального перебування іноземців. Наприклад, у Фінляндії він становить 2 роки, в Греції - 5. Суттєво відрізняються процедури видачі посвідки на тимчасове проживання, дозволу на працевлаштування, а також категорії іноземців, яким не потрібен дозвіл на працевлаштування [2].

Міграційна політика країн Євросоюзу, намагаючись реагувати на запити ринку праці, застосовує різні схеми, але загалом вона є обмежувальною. В останні роки перевага надається фахівцям у сферах медицини, інформаційних технологій і деяких інших. Щодо некваліфікованої праці, то багатьом мігрантам легальний в'їзд закритий, оскільки вони не володіють кваліфікацією, яка необхідна для більшості країн, що приймають. Однак країни Євросоюзу змушені приймати некваліфікованих мігрантів (сезонні робочі в сільському господарстві, різноробочі на транспорті, в будівництві, промисловості, домогосподарки, рознощики, прибиральники в ін.). ЄС також підтримує країни-експортери мігрантів. Для стимулювання співпраці цих країн у боротьбі проти нелегальної імміграції Євросоюз надає їм можливості легальної імміграції для роботи і навчання в країнах ЄС. Буде також заохочуватися добровільне повернення нелегальних іммігрантів на батьківщину, а також забезпечені умови для інвестування заробітку легальних мігрантів у країнах ЄС в економіку їхніх рідних держав.

Після того, як у 2004 р. ЄС поповнився десятьма новими членами зі Східної Європи, повністю кордон для трудових мігрантів з цих країн відкрили тільки Ірландія, Великобританія і Швеція. В інших країнах були або введені квоти, або в'їзд трудовим мігрантам був заборонений повністю. Втім, з часом деякі країни лібералізували своє законодавство. Кордон для робітників зі Східної Європи вже відкрили Греція, Італія, Португалія, Іспанія, Фінляндія, а про готовність зробити це заявили Бельгія, Данія, Франція, Люксембург і Голландія. Австрія і Німеччина навпаки оголосили, що зберігають тимчасові обмеження для мігрантів з нових країн-членів ЄС. Крім цього, держави-члени будуть щорічно встановлювати квоти на видачу «блакитних карт» [1].

Не залишився без уваги і такий спосіб проникнення в Євросоюз, як укладання фіктивних шлюбів. У листопаді 2008 р. Рада ЄС дійшла згоди щодо посилення заходів з протидії фіктивних шлюбів між громадянами держав-членів ЄС і особами з країн, які в Євросоюз не входять. Удосконалення охорони зовнішніх кордонів Євросоюзу завжди розглядалося як один з методів протидії нелегальній імміграції. У червні 2005 р. у Варшаві почало працювати нове Агентство з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах держав-членів Фронтекс (FRONTEX). Держави-члени, розташовані по периметру зовнішнього кордону ЄС, також покладають великі надії на Агентство. Однак у забезпеченні прикордонної безпеки головну роль відіграють національні прикордонні служби. Аналіз основних напрямів політики ЄС (охорона кордону ЄС, висилка нелегалів, кримінальне переслідування торговців людьми і підприємців, що використовують рабську працю, заходи проти фіктивних шлюбів, інформаційний обмін та візова політика, захист прав жертв торговців, особливо дітей) виявляє комплексний підхід ЄС до феномена нелегальної імміграції.

В останні роки в ЄС багато зусиль докладено для переслідування не так жертв трафіку, як його організаторів і тих, хто використовує працю іммігрантів незаконно. Крім того, проблему нелегальної імміграції неможливо вирішити поза загальним розвитком імміграційної політики, простору свободи, безпеки і правосуддя загалом. Створення загальних, хоча і мінімальних стандартів, правил і процедур у рамках простору, взаємне визнання судових рішень, гармонізація основ кримінального законодавства держав-членів - усі ці заходи безпосередньо сприяють зміцненню такого важливого напрямку, як протидія нелегальній імміграції.

Специфічною рисою сучасної міграції є збільшення частки жінок (до 47,5%) і дітей в міграційному потоці. Доволі поширеним явищем є незаконне переміщення жінок, дівчат і дітей з метою сексуальної експлуатації.

Нелегальна імміграція зумовлює соціально-економічні наслідки для Європи. Нелегальні іммігранти, які зазвичай готові працювати на будь-яких умовах, соціальні гарантії в європейських країнах (мінімальний рівень заробітної плати, максимальна тривалість робочого дня), а також вимагають величезних фінансових витрат на прикордонний контроль, створення таборів біженців, на соціальні та медичні послуги, утримання під вартою, депортацію. Засилля нелегальних іммігрантів є викликом безпеки. Загрози безпеці, які можуть бути як реальними, так і потенційними, виникають на різних рівнях. Йдеться, з одного боку, про безпеку приймаючих держав, охоплених міграційними потоками, а з іншого - про безпеку людей, які перебувають під впливом цих потоків. Найважливішими складовими безпеки є такі: 1) особиста або індивідуальна безпека, тобто фізична безпека в широкому сенсі слова, захищеність від несприятливих впливів; 2) соціальна безпека і насамперед збереження гідного соціального статусу та системи гарантій і благ, накопичених соціокультурним середовищем, 3) економічна безпека, яка стосується, перш за все, зайнятості. На сьогодні особливу загрозу країні перебування нелегальна імміграція становить щодо санітарно-епідеміологічної ситуації. Крім того, нелегали, не маючи стабільної зайнятості та бажання повертатись у гірші умови, поповнюють групи ізгоїв суспільства, які стають джерелом злочинності і тероризму. Як відомо, коли чисельність іммігрантів досягає певної критичної маси, вони вже не намагаються асимілюватися і засвоїти новий спосіб життя і мову, а створюють закриті зони проживання, прагнучи зберегти свою ідентичність, національні традиції, релігію, культуру. У багатьох країнах Європи утворилися національні анклави іммігрантів, інтереси яких часто суперечать законам і традиціям країни-перебування і створюють соціально-політичний дисбаланс.

Для спрощення контролю за перебуванням та переміщенням іноземців планується вже найближчим часом створити загальний банк в'їзних віз і підготувати списки країн, громадяни яких повинні мати візи для в'їзду на територію Євросоюзу або зможуть користуватися безвізовим режимом пересування. Програма формування загальної політики в сфері управління кордонами держав ЄС також охоплює розробку законодавства про порядок перетину зовнішніх кордонів і підготовку практичних рекомендацій для прикордонних служб. Новий план боротьби з нелегальною міграцією передбачає створення спільних поліцейських сил берегового патрулювання, які повинні більш ефективно охороняти берегові межі таких країн, як Італія та Іспанія. Все більше уваги потрібно приділяти зміцненню кордонів у гірських і лісових районах. Між деякими країнами ЄС частково навіть відновлюються внутрішні кордони.

Географія походження вимушених мігрантів в Європі доволі обширна і охоплює чотири континенти, на яких відбувалися або тривають досі етнічні конфлікти, громадянські війни, військові дії, терористичні акції і великі стихійні лиха. Часто перед такими біженцями, що рятують своє життя і життя членів своїх сімей від переслідування або збройних конфліктів, закриваються всі двері. їх приймають за нелегальних мігрантів. До них не застосовуються норми Конвенції ООН про захист прав біженців. Це означає, що людину позбавляють права на притулок. Особлива увага приділяється питанню захисту потенційних біженців у той час, коли вони знаходяться в морі. Переважно біженці з Африки добираються до Європи морським шляхом, часто користуються послугами злочинців (торговців людьми) [9]. Саме нелегальна міграція живить тіньовий сектор економіки, провокує загострення в суспільстві конфліктів на етнічному грунті, несе загрозу погіршення криміногенної та епідеміологічної ситуації і є живильним середовищем для ксенофобії та радикального націоналізму, а транзитна нелегальна міграція через країни Північної Африки в ЄС перетворилася в одну з найбільш прибуткових статей світового кримінального бізнесу.

Висновки. Отже, в сучасних умовах, коли одним з найважливіших завдань нового тисячоліття стає створення в Європі простору свободи, безпеки та правопорядку, посилення криміногенного характеру нелегальної імміграції обумовлює необхідність розробки загальної політики в рамках ЄС, і прийняття спільних заходів. Небезпека зволікання у вирішенні проблем нелегальної міграції стала особливо очевидною після терористичних актів у багатьох країнах, жертвами яких у Європі були тисячі людей. Нелегальна міграція все частіше розглядається як один з можливих шляхів поширення міжнародного тероризму. Важливо зазначити, що буденна свідомість в європейських країнах так глибоко засвоїла традицію свободи і безпеки, що безпека стала однією з найголовніших культурних цінностей Європи. Якщо на початку 1990-х рр. вибір робився на користь свободи, то тепер європейці все частіше віддають перевагу безпеці. Тобто нелегальна імміграція тісно переплітається зі сферою національної і особистої безпеки.