Державне управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру: вітчизняні реалії та міжнародний досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державне управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру: вітчизняні реалії та міжнародний досвід

Яровой Тихон Сергійович доктор наук з державного управління, доцент, в. о. завідувача кафедри міжнародних відносин та політичного консалтингу, Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна»

Шестаковська Тетяна Леонідівна доктор наук з державного управління, доцент, Національний університет «Чернігівська політехніка»

Анотація

У результаті проведеного дослідження міжнародного досвіду публічного управління надзвичайними ситуаціями загалом та медико- біологічного характеру зокрема встановлено, що спільними для всіх країн є наявність державного управління та постійної готовності до надзвичайних ситуацій медико-біологічного характеру, а відмінності безпосередньо обумовлені національними, науково-технічними, соціально-економічними факторами. Встановлено, що паралельно із державними установами у сфері управління надзвичайними ситуаціями велике значення приділяється приватними й громадським організаціям.

Ідентифіковані ключові проблеми функціонування державного управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру в Україні: практична відсутність різного роду адаптаційних й компенсуючих механізмів щодо функціональної приналежності в загальній системі нейтралізації наслідкам надзвичайних ситуацій у тому числі медико-біологічного характеру; практична відсутність диверсифікованих джерел надходження інформації у напрямку оцінки стану можливих осередків для спалаху епідемічних захворювань; практична відсутність функціональних, юридичних, організаційних механізмів задля взаємодії із інформаційними системами у сфері протидії інших міністерств й відомств, у рамках держави (інформаційно-аналітична система щодо проведення контролю і аналізу наявної соціальної напруги, проведення моніторингу еколого-економічного стану, ряд систем щодо протидії епідемічним захворюванням Міністерства охорони здоров'я й інше), так й за межами із сукупністю країн різних партнерів.

Визначені принципи функціонування державного управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру в країнах світу передбачають: централізацію процесу управління організацією, яка забезпечує своєчасність, якість, етапність і строгу відповідальність за надані послуги у сфері ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; належна концентрація матеріально-технічного, наукового, кадрового потенціалу у контексті функціонування єдиної служби сприяє максимізації ефективності організації усього спектру спеціалізованої медичної допомоги на території усіх регіонах; об'єднання та налагодження взаємодії для усіх ланок спеціалізованої служби в сфері надзвичайних ситуацій медико-біологічного характеру в єдину систему суттєво спрощує механізм фінансування та реальне забезпечення гарантій держави щодо безкоштовності й доступності послуг із надання екстреної медичної допомоги.

Ключові слова: надзвичайні ситуації, державне управління, система, медико-біологічний, державна політика, механізми.

Abstract

Public administration of medical and biological characteristics: domestic realities and international experience

Yarovoi Tykhon Serhiyovych Doctor of Science in Public Administration, Associate Professor, Acting Head of the Department of International Relations and Political Consulting of the Open International University of Human Development "Ukraine"

Shestakovska Tetiana Leonidivna Doctor of Science in Public Administration, Associate Professor of the National University "Chernihiv Polytechnic"

As a result of the study of international experience of public emergency management in general and biomedical nature in particular, it was found that common to all countries is the presence of public administration and constant preparedness for medical and biological emergencies, and differences directly due to national, scientific, technical, social -economic factors. It is established that in parallel with state institutions in the field of emergency management great importance is attached to private and public organizations. The key problems of functioning of the state management of emergencies of medical and biological character in Ukraine are identified: practical absence of various adaptive and compensatory mechanisms on functional affiliation in the general system of neutralization of consequences of emergencies including medical and biological character; practical lack of diversified sources of information in the direction of assessing the status of possible foci of outbreaks of epidemic diseases; practical lack of functional, legal, organizational mechanisms for interaction with information systems in the field of counteraction of other ministries and departments within the state (information-analytical system for control and analysis of existing social tensions, monitoring of ecological and economic condition, diseases of the Ministry of Health, etc.) and outside the set of countries of different partners.

The defined principles of functioning of the state management of emergencies of medical and biological character in the countries of the world provide: centralization of process of management of the organization which provides timeliness, quality, stages and strict responsibility for the rendered services in the field of liquidation of consequences of emergencies; proper concentration of material and technical, scientific, human resources in the context of the functioning of a single service helps to maximize the effectiveness of the organization of the full range of specialized medical care in all regions; Combining and establishing cooperation for all parts of the specialized service in the field of medical and biological emergencies into a single system significantly simplifies the mechanism of financing and real provision of state guarantees for free and accessible emergency medical services.

Keywords: emergencies, public administration, system, medical and biological, state policy, mechanisms.

Постановка проблеми

Досвід більшості країн світу підтверджує, що у тих, де сформований сучасний механізм публічного управління надзвичайними ситуаціями, їх наслідки є мінімальними. На сьогодні в різних країнах світу використовують різні підходи до управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру. У деяких країнах використовується індивідуальна структура - медицина катастроф. Відповідно інші випадки надзвичайних ситуацій надаються силами загальної мережі медичних підрозділів від охорони здоров'я. У свою чергу мобілізуються й додаткові сили та засоби, які призначені для їх використання на випадок настання надзвичайних ситуацій.

Кожного року у світі в результаті виникнення надзвичайних ситуацій саме техногенного та природного характеру помирає практично 2 млн. осіб, тоді матеріальний збиток складає 3% від валового продукту економіки різних країн. Таким чином, організація управління медико-біологічними наслідками надзвичайних ситуацій в сучасних умовах, за умови зростання їх кількості, як техногенного, так й природного характеру, досить актуальним є питанням для значної кількості регіонів. Актуальність проведення прогнозування, попередження та уникнення наслідків від надзвичайних ситуацій для світової спільноти постійно зростає.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Теоретико-методологічні засади державного управління надзвичайними ситуаціями знайшли своє відображення у наукових доробках таких науковців: В. Бакуменко, В. Богданович, В. Воротін, В. Гошовська, Н. Грицяк, М. Іжа, В. Князєв, О. Лебединська, В. Ліпкан, П. Надолішній, Н. Нижник, В. Олуйко, Л. Приходченко, І. Розпутенко, Г. Ситник, І. Шпильовий та інші.

Мета статті - оцінка зарубіжного досвіду державного управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру та визначення напрямів його адаптації в Україні.

Виклад основного матеріалу

Сукупність країн, насамперед, США, Австралія й Канада мають спільні характерні особливості щодо функціонування державного управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру, зокрема, проведення профілактики щодо їх настання й посилення, варто виокремити спеціальні органи, відповідно до компетенції яких належить система управління, що орієнтована на зниження рівня втрат життя та власності, проведення захисту національної інфраструктури безпосередньо від появи надзвичайних ситуацій медико-біологічного характеру усіх можливих типів й організації подолання їх наслідків. Також у схожих органів практично відсутні індивідуальні спеціальні формування, що орієнтовані на безпосереднє виконання поставлених завдань. Щодо США, то у ній Міністерство внутрішньої безпеки певним чином поєднує значну кількість існуючих державних інституцій, які відносяться до системи попередження й нейтралізації наслідків надзвичайних ситуацій загалом та медико-біологічного характеру зокрема, що виникли у результаті катастроф природного й техногенного походження [1].

Так, у 1979 році було сформовано Федеральне агентство управління надзвичайними ситуаціями, що включає сукупність підрозділів для управлінського й функціонального призначення, маючи відділи для регіонального масштабу, відповідно діяльність яких орієнтована на належну підтримку контактів із представниками належних їм федеральних міністерств та відомств, маючи власні органи у рамках конкретного регіону, із відділами управління саме надзвичайними ситуаціями на рівні таких штатів. Враховуючи те, що на загальнодержавному рівні проводиться розмежування встановлених повноважень на рівні федерального уряду й уряду штату, саме Федеральне агентство управління надзвичайними ситуаціями практично не може видати наказ для організації евакуації або ж забезпечення його виконання, однак має функції щодо надання допомоги діючій владі конкретного штату. Враховуючи вищевикладене, схоже дублювання функцій, як результат наявності значної кількості органів управління та певних формувань тимчасового характеру безпосередньо є недоліком у функціонуванні механізму публічного управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру й попередження їх настання, тому що її складність суттєво перешкоджає проведенню централізованого управління відповідними надзвичайними ситуаціями із єдиного центру.

Схожою є система органів публічного управління у сфері захисту населення та відповідних територій від настання наслідків виникаючих надзвичайних ситуацій й нейтралізації їх виникненню в Австралії, у якій функціонує подібна Служба із дій у надзвичайних ситуаціях. Саме вона представляє собою конкретний координуючий орган публічної влади щодо розробки загальнодержавної стратегії, визначених планів й програм щодо боротьби із різнохарактерними загрозами для життя населення і їх впровадження у воєнний та мирний часи. Відповідно, на основі Служби із дій виникаючих у надзвичайних ситуаціях відбувається підготовка спеціалістів й організовується навчання всього населення конкретним діям за умови настання і розвитку подій надзвичайних ситуацій. Така служба із дій у надзвичайних ситуаціях також сприяє процесам модернізації систем проведення оповіщення і зв'язку, й надання належної фінансової допомоги для органів влади на певних постраждалих територіях.

У Канаді стратегічне та оперативне управління системою цивільної оборони відбувається безпосередньо прем'єр-міністром та міністром відповідно федерального уряду. Використання системи управління цивільною обороною безпосередньо забезпечується шляхом організації діяльності Агентства із надзвичайної готовності Канади.

Актуальні проблеми щодо забезпечення публічного управління надзвичайними ситуаціями у Німеччині врегульовуються Міністерством внутрішніх справ. Деякі федеральні міністерства є також відповідальними за різні види забезпечення такої діяльності, а тому при Міністерстві внутрішніх справ діє постійний комітет із цивільної оборони, відповідно якому є підвідомчими конкретні територіальні відділи механізму публічного управління цивільної оборони. Задля забезпечення належної оперативної свободи від дій збройних сил у воєнний час в країні сформовано певні органи управління, ключовими з яких є відокремлені територіальні адміністративно- господарчі органи від воєнних округів, функціонування яких досить тісно пов'язана із діяльністю органів публічного управління [2].

Так, у Франції державне управління надзвичайними ситуаціями є важливою складовою частиною системи національної оборони країни. Проведення управління такою системою проводиться міністром внутрішніх справ на основі діяльності Департаменту цивільного захисту. Використовуються також різні спеціальні органи для ефективного управління цивільним захистом. Відповідно, на регіональному й місцевому рівнях механізм управління надзвичайними ситуаціями контролюється головою відповідної адміністрації, що може залучати до управління надзвичайними ситуаціями сили й засоби для цивільного захисту, існуючі на території, які є йому безпосередньо підвідомчою. Базисом механізму управління надзвичайними ситуаціями на місцях є система управління ризиками від настання надзвичайних ситуацій. Загалом, у Франції понесення відповідальності держави за цивільний захист також поєднується із усіма рівнями державної влади на етапі виконання завдань управління надзвичайними ситуаціями [3].

Більш загальне публічне управління надзвичайними ситуаціями і їх ліквідація саме у Великобританії проводиться Міністерством внутрішніх справ у контексті реалізації своєї діяльності відповідного управління та міжміністерського комітету, що проводить координацію діяльності безпосередньо міністерств й відомств. Проведення реалізації заходів щодо захисту населення і територій від виникнення надзвичайних ситуацій безпосередньо на місцевому рівні проводять ради графств, відповідних адміністративних районів та муніципалітетів від міст у контексті функціонування спеціально сформовані комітети, які за воєнного часу певним чином об'єднуються в округи для цивільної оборони, цим самим забезпечуючи належну взаємодію із органами від військового командування і НАТО. Однак у системи забезпечення захисту населення від надзвичайних ситуацій практично відсутні особисті сили та засоби окрім діяльності корпусу спостереження, що проводить радіаційну розвідку й дозиметричний плановий контроль [4].

У Нідерландах механізми управління надзвичайними ситуаціями реалізуються Міністерством внутрішніх справ шляхом організації діяльності головного управління цивільною обороною. Певні комісари провінцій належним чином забезпечують загальне управління у рамках округів. Щодо ефективного управління надзвичайними ситуаціями в округах, то насамперед воно відноситься до конкретних компетенцій начальників штабів. У свою чергу, на рівні районів заходи щодо цивільного захисту врегульовуються спеціальними радами, тоді як на рівні общин це бургомістри, яким безпосередньо підпорядковується ряд служб (це і протипожежна, медична, комунальних послуг, поліцейська, соціального забезпечення тощо).

Державне управління надзвичайними ситуаціями в Іспанії на загальнодержавному рівні певним чином координуються міністром від внутрішніх справ. Міністр формує Раду цивільної оборони, яка, насамперед, є органом влади, що розробляє відповідні спеціальні програми дій щодо настання й управління надзвичайними ситуаціями. Також, в Іспанії діє Консультативна рада і Національний центр із проведення оцінки надзвичайних ситуацій. У свою чергу на місцевому рівні ключові завдання із управління надзвичайними ситуаціями вирішуються через діяльність муніципалітетів і органів управління відповідними провінціями. Також, варто зауважити, що діяльність щодо цивільного захисту відповідно є також обов'язками для регіональних органів самоуправління.

В Італії також функціонує спеціалізована Національна служба цивільної оборони, на загальнодержавному рівні вона управляється міністром справ координації цивільної оборони на основі діяльності міністерства цивільної оборони. На цій основі було розроблено Національну комісію із прогнозування виникнення можливих випадків щодо настання надзвичайних ситуацій і їх усунення. Єдине управління надзвичайними ситуаціями відбувається оперативним комітетом щодо цивільного захисту. Так до його складу відносяться представники більш вищого керівництва органів державної влади.

У Швейцарії та Швеції публічне управління надзвичайними ситуаціями відбувається на основі діяльності військових відомств у рамках системи управління цивільною обороною. Відповідно інші європейські країни практично не мають окремих відомств, які безпосередньо є відповідальними за управління надзвичайними ситуаціями. Схожі функції також забезпечуються різновекторними спеціалізованими структурами, які зосереджені, зазвичай, при міністерствах внутрішніх справ.

Так, Японія не має відокремленого спеціально сформованого організаційного інституту, який би забезпечував управління надзвичайними ситуаціями на рівні держави. Така функція покладається безпосередньо на Центральну раду щодо захисту від виникнення надзвичайних ситуацій, підпорядковуючись прем'єр-міністру й відповідним радам префектур (очолює губернатор профектур) і населених пунктів, відповідним мерам міст та старостам сіл. Таким чином до складу Центральної ради належать управлінці провідних міністерств та відомств країни, також президент від товариства Червоного Хреста Японії й керівник від директорської ради для банків країни.

Таким чином, як результат налагодження міжнародного співробітництва щодо управління надзвичайними ситуаціями й цивільного захисту, також було сформовано сукупність міжнародних органів, які належним чином забезпечують взаємодію у механізмі публічного управління надзвичайними ситуація європейських держав більш глобального масштабу. Насамперед, функціонує Міжнародна організація щодо цивільного захисту, яка започаткована у 1959 році, відповідно до складу якої належать сорок дві країни. Головним завданням такої організації є зростання рівня захисту всіх людей у ситуаціях настання надзвичайних ситуацій на засадах регіональної взаємодії. Таким чином міжнародною організацією щодо цивільного захисту було затверджено Конвенцію про належну скоординовану допомогу у надзвичайних ситуаціях.

У результаті проведеного дослідження міжнародного досвіду публічного управління надзвичайними ситуаціями загалом та медико-біологічного характеру зокрема, в європейських країнах щодо досвіду формування систем профілактики виникнення надзвичайних ситуацій й ліквідації їх наслідків, а також ідентифікації перспектив удосконалення механізму публічного управління у досліджуваній сфері свідчить насамперед про те, що, не враховуючи наявність як єдиних так й відмінних рис у схожих структурах, відповідно вони врегульовують аналогічні завдання. Такі завдання насамперед стосуються:

- процесу планування заходів щодо проведення профілактики настання надзвичайних ситуацій, організація забезпечення своєчасного реагування на них;

- проведення ефективного публічного управління надзвичайними ситуаціями;

- навчання населення конкретним діям, які є необхідними на засадах настання надзвичайних ситуацій й підготовка всього персоналу до реалізації належних їм завдань [5].

У свою чергу варто зауважити на тому, що в сучасних умовах значна кількість країн перш за все орієнтується на надійний цивільний захист для населення від виникнення природних, техногенних, відповідних соціальних і воєнних надзвичайних ситуацій заміщуючи цивільну оборону.

Отже в сучасних умовах, функціонування державного управління надзвичайними ситуаціями є цілком сформованими, вони використовуються та координуються Головним комітетом НАТО із розробки планів щодо цивільного захисту за умов виникнення надзвичайних ситуацій. Тобто системи захисту загалом населення й територій від медико-біологічних надзвичайних ситуацій уможливлюють дієвий захист щодо життєдіяльності людей та суспільства загалом, конкретних об'єктів економіки та інфраструктури за умови їх настання й розвитку. У свою чергу всі країни також мають сучасні механізми управління силами та засобами щодо цивільного захисту, безпосередньо оптимально організовані механізми підготовки керівного складу та загалом персоналу щодо формувань аварійно-рятувального призначення й проведення навчання всього населення діям за умови настання і розвитку надзвичайних ситуацій різного характеру [6].

У свою чергу доцільно звернути увагу на провідний досвід країн Європейського Союзу щодо реформування державного управління надзвичайними ситуаціями. Збільшення кількості постійно виникаючих стихійних лих, техногенних катастроф на території країн ЄС спонукало Європейську Комісію до проведення аналізу проблем, які пов'язані із реагуванням на всі випадки настання надзвичайних ситуацій, й проведення оцінки можливостей. Насамперед, серед актуальних проблем виділено:

- практичну відсутність комплексних систематизованих планів дій щодо реакцій на випадках настання надзвичайних ситуацій у тому числі медико-біологічного характеру;

- недостатня взаємодія на етапі використання державних й регіональних ресурсів, які виділяються для управління ризиками настання надзвичайних ситуацій та їх ліквідації;

- відсутність системності у підходах всіх урядів країн-учасниць Європейського Союзу до належного реагування на виникаючі кризові явища у медико-біологічній сфері.

Серед основних заходів організаційно-інституційного плану відносно модернізації механізму публічного управління надзвичайними ситуаціями визначено становлення Європейських сил цивільного захисту і забезпечення можливості щодо їх діяльності на різних віддалених територіях країн-учасниць ЄС. Такі сили повинні певним чином відповідати за ліквідацію виникаючих наслідків кризових ситуацій та техногенних катастроф й негайне реагування на ключові ризики у сфері надзвичайних ситуацій.

медико-біологічний управління надзвичайний

Висновки

Отже, спільними для всіх країн є наявність державного управління та постійної готовності до надзвичайних ситуацій медико-біологічного характеру, а відмінності безпосередньо обумовлені національними, науково-технічними, соціально-економічними факторами. Паралельно із державними установами у сфері управління надзвичайними ситуаціями велике значення приділяється приватними й громадським організаціям. Ключові принципи функціонування державного управління надзвичайними ситуаціями медико-біологічного характеру в країнах світу передбачають:

- централізацію процесу управління організацією, яка забезпечує своєчасність, якість, етапність і строгу відповідальність за надані послуги у сфері ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

- належна концентрація матеріально-технічного, наукового, кадрового потенціалу у контексті функціонування єдиної служби сприяє максимізації ефективності організації усього спектру спеціалізованої медичної допомоги на території усіх регіонах;

- об'єднання та налагодження взаємодії для усіх ланок спеціалізованої служби в сфері надзвичайних ситуацій медико-біологічного характеру в єдину систему суттєво спрощує механізм фінансування та реальне забезпечення гарантій держави щодо безкоштовності й доступності послуг із надання екстреної медичної допомоги.

Література

1. Потеряйко С.П., Барило О.Г. Напрями удосконалення інформаційно-аналітичного механізму державного управління у надзвичайних ситуаціях. Науковий збірник Інституту державного управління у сфері цивільного захисту. 2017. No 5. С. 62-74.

2. Вовченко С. Основні напрямки удосконалення функціонування органів управління щодо попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій на регіональному рівні. Актуальні проблеми державного управління. 2012. Вип. 4. С. 56-61.

3. Капля А.М., Чубань В.С., Снісар О.Г. Удосконалення державного управління систем запобігання і реагування на надзвичайні ситуації в Україні з використанням досвіду зарубіжних країн: проблеми та перспективи. Пожежна безпека: теорія і практика; Академія пожежної безпеки ім. Героїв Чорнобиля.2013. № 14. С. 39-46.

4. Литвиновський Є.Ю. Деякі результати спостереження за організацією функціонування територіальної підсистеми єдиної державної системи цивільного захисту. Науковий вісник: державне управління. № 4(6) 2020. С. 160-185.

5. Тарасюк О.Б. Кас'янова О.О. Сутність державного матеріального резервування. Актуальні проблеми економіки.2012. № 6. С. 91-95.

6. Кобко Є.В. Шляхи удосконалення адміністративно-правових заходів запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. серія юридична. 2017. Вип. 1. С. 202-211.

References

1. Poteriaiko S.P., Barylo, O.Hr. (2017). Napriamy udoskonalennia informatsiino- analitychnoho mekhanizmu derzhavnoho upravlinnia u nadzvychainykh sytuatsiiakh [Directions for improving the information and analytical mechanism of public administration in emergencies]. Naukovyi zbirnyk Instytutu derzhavnoho upravlinnia u sferi tsyvilnoho zakhystu -Scientific collection ofthe Institute of Public Administration in the field of civil protection, 5,62-74 [in Ukrainian].

2. Vovchenko S. (2012). Osnovni napriamky udoskonalennia funktsionuvannia orhaniv upravlinnia shchodo poperedzhennia ta likvidatsii nadzvychainykh sytuatsii na rehionalnomu rivni [The main directions of improving the functioning of government agencies for the prevention and elimination of emergencies at the regional level]. Aktualni problemy derzhavnoho upravlinnia- Actual problems of public administration, 4, 56-61 [in Ukrainian].

3. Kaplia A.M., Chuban V.S., Snisar O.H. (2013) Udoskonalennia derzhavnoho upravlinnia system zapobihannia i reahuvannia na nadzvychaini sytuatsii v Ukraini z vykorystanniam dosvidu zarubizhnykh krain: problemy ta perspektyvy [Improving public administration of emergency prevention and response systemsin Ukraine using the experience of foreign countries: problems and prospects].Pozhezhna bezpeka: teoriia praktyka-Fire safety: theory and practice, 14, 39-46 [in Ukrainian].

4. Lytvynovskyi Ye.Yu. Deiaki rezultaty sposterezhennia za orhanizatsiieiu funktsionuvannia terytorialnoi pidsystemy yedynoi derzhavnoi systemy tsyvilnoho zakhystu. [Some results of observation of the organization of functioning of the territorial subsystem of the unified state system of civil defense]. Naukovyi visnyk : derzhavne upravlinnia - Scientific Bulletin: Public Administration, 4(6). 2020, 160-185 [in Ukrainian].

5. Tarasiuk O.B., Kasianova O.O. (2012) Sutnist derzhavnoho materialnoho rezervuvannia [The essence of the state material reserve]. Aktualni problemy ekonomiky-Actual problems of economics, 6,91-95 [in Ukrainian].

6. Kobko Ye.V. (2017) Shliakhy udoskonalennia administratyvno-pravovykh zakhodiv zapobihannia ta likvidatsii nadzvychainykh sytuatsii tekhnohennoho kharakteru [Ways to improve administrative and legal measures to prevent and eliminate emergencies of man-made nature]. Naukovyi visnyk Lvivskoho derzhavnoho universytetu vnutrishnikhsprav. seriia yurydychna- Scientific Bulletin of Lviv State University ofInternal Affairs. legal series, 1, 202-211 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru