Ефективність та якість законодавства в контексті регуляторної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ефективність та якість законодавства в контексті регуляторної політики

Оніщенко Наталія Миколаївна доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, академік НАПрН України, заступник директора з наукової роботи Інституту держави і права імені В.М. Корець кого НАН України

Анотація

правове регулювання законодавство

Вже давно назріла теза про те, що законодавство потребує постійного оновлення та удосконалення, а процес нормопроектування повинен не тільки зазнати позитивних змін, але й нарешті продемонструвати ефективність та якість.

Констатуємо, що:

1) наявність великої кількості правових актів, що регулюють однотипні правові відносини;

2) дублювання нормативно правових приписів у різних нормативно- правових актах, що знаходяться не рідко у ієрархічній послідовності;

3) декларування в нормативно-правових актах, прав і обов'язків (повноважень) без встановлення належних механізмів їх реалізації;

4) відсутність або неналежна якість наукових напрацювань щодо нормо- проектувальної діяльності. Зокрема навіть короткий аналіз останніх публікацій вітчизняних вчених говорить про хаотичний, інколи епізодичний, і навіть, «куций» характер таких напрацювань;

5) ще одним недоліком у зазначеній сфері, зокрема хаотичності та невизначеності процедури нормопроектування, можна вважати те, що стадії нормопроектування характеризуються рисами самостійності та завершеності, що і обумовлює складний характер та зміст нормо проектувальної діяльності. Мова іде про відокремленість, непов'язаність стадій між собою;

6) також, доречно, на наш погляд, привернути увагу представників доктрини та юридичної практики до необхідності вивчення нормотворчої діяльності та, відповідно, нормопроектування, залежно від типу правової системи.

Слід ще раз підкреслити нагальну необхідність перегляду багатьох складових регуляторної політики з урахуванням повномасштабного вторгнення рф в Україну; констатацією того факту, що, на жаль, ні міжнародні інституції, інститути, положення міжнародного права, міжнародного гуманітарного права, не змогли забезпечити безпечних умов існування держав, захисту прав, свобод і законних інтересів людини і, навіть, демонстрацію саме примату міжнародного праву і сучасних умовах.

Ключові слова: ефективність законодавства, якість законодавства, нормо проектування, правове регулювання, регуляторна політика.

Abstract

Onishchenko Nataliia Mykolaivna Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of Ukraine, Academician of the National Academy of Law Sciences of Ukraine, Deputy Director for Research of the Institute of State and Law named after V.M. Koretsky NAS of Ukraine

EFFECTIVENESS AND QUALITY OF LEGISLATION IN THE CONTEXT OF REGULATORY POLICY

The thesis that legislation needs constant updating and improvement is long overdue, and the process of norm-setting should not only undergo positive changes, but also finally demonstrate efficiency and quality.

State that:

1) the presence of a large number of legal acts governing the same type of legal relations;

2) duplication of normative-legal prescriptions in various normative-legal acts, which are not infrequently in hierarchical sequence;

3) declaration in normative legal acts, rights and obligations (powers) without establishing appropriate mechanisms for their implementation; 4) lack or improper quality of scientific work on normative-design activities. In particular, even a brief analysis of recent publications of domestic scientists speaks of the chaotic, sometimes episodic, and even "lame" nature of such developments;

5) another shortcoming in this area, in particular the chaos and uncertainty of the normative design procedure, we can assume that the stages of normative design are characterized by features of independence and completeness, which determines the complex nature and content of normative design activities. It is a question of separation, incoherence of stages among themselves;

6) it is also appropriate, in our opinion, to draw the attention of representatives of doctrine and legal practice to the need to study rule-making activities and, accordingly, normative design activity, depending on the type of legal system.

It is necessary to emphasize once again the urgent need to revise many components of regulatory policy in the light of the full-scale Russian invasion in Ukraine; stating the fact that, unfortunately, neither international institutions, institutes, norms of international law, international humanitarian law, failed to ensure safe living conditions, protection of human rights, freedoms and legitimate interests and even demonstrate the primacy of international law and modern conditions.

Keywords: efficiency of legislation, quality of legislation, normative design activity, legal regulation, regulatory policy.

Постановка проблеми

Сьогодні не викликає сумніву теза про те, що, на жаль, світовий порядок, міжнародний порядок, регіональні правопорядки характеризуються деструктивними проявами. Зрозуміло також і те, що ефективність і якість розвитку правових систем після повномасштабного вторгнення рф повинні піддаватися суттєвому перегляду. В першу чергу, хочемо акцентувати на ефективності та якості діючого законодавства.

Сьогодні багато уваги (і це виправдано) приділяється функціонуванню Конституції України. Відразу зазначимо, що «відправною» точкою, точкою координат, точкою «відліку» функціонування Конституції є правове регулювання.

Категорія «правове регулювання» виражає динамічну сутність всієї юридичної надбудови, вона характеризує активно-творчу сторону права, відображає процес перетворення його із можливості у дійсність.

Правове регулювання - це особлива регламентація суспільних відносин. Вона являє собою систему різноманітних юридичних засобів: норми права, юридичні факти, правові відносини, встановлення право - дієздатності громадян і правового статусу громадян, визначення компетенції органів держави, правового положення громадських організацій, юридичних осіб і інших суб'єктів громадян.

Правове регулювання можна охарактеризувати як особливий формалізований метод державної регламентації дій суб'єктів права з метою спрямувати їх поведінку у відповідності з інтересами громадян, суспільства і держави.

Правове регулювання потребує комплексного вивчення складових в їх нерозривній взаємодії, як цілісної системи. Воно складається з певних ланок, що знаходяться у взаємодії: кожна з них випливає з попередньої. Тому правове регулювання передбачає системний аналіз, а також створення системи юридичних категорій, що відображає багатогранний процес регулювання.

Наведені приклади свідчать про взаємозалежність елементів правового регулювання і в той же час демонструють, що правове регулювання - це дійсно цілісна , єдина система. Вона має необхідну стійкість, органічність, упорядкованість. Для неї характерна наявність різних функціональних зв'язків: прямий (норма права - юридичний факт - правовідносини) і зворотній (правовідносини - норма права).

Разом з тим взаємозалежність окремих елементів системи регулювання не позбавляє їх відносної самостійності. По-перше, сам факт окремого існування ланки регулювання (юридичного факта, наприклад) уже свідчить про сукупність властивих їй окремих ознак, що виділяє її з числа інших ланок. По-друге, саме певна кількість ланок правового регулювання дозволяє нам говорити про систему, про певну сукупність елементів.

Систему правового регулювання складають норми права, юридичні факти, правові відносини, акти реалізації.

Перераховані елементи не вичерпують всіх форм і засобів правового регулювання. Важливу роль в системі регулювання відіграють право - дієздатність громадян, правовий статус різних організацій, суб'єктивні права, юридичні обов'язки тощо. Вивчення правового регулювання як цілісної системи потребує також аналіз методів регулювання (тобто сукупності його юридичних прийомів і засобів (способів), що пронизують процес регулювання. Також пізнання правового регулювання передбачає виявлення його соціальної ефективності. Таким чином, аналіз правового регулювання як цілісної системи повинен складатися з дослідження умов ефективності регулювання; процесу правового регулювання, соціальних результатів регулювання. Умови ефективності правового регулювання поділяються на об'єктивні і суб'єктивні. Об'єктивними умовами є соціально-економічний стан суспільства, форми власності, політичний режим, державний устрій тощо. До суб'єктивних умов належить: а) всебічний аналіз тенденцій розвитку суспільних відносин; б) вибір оптимального варіанту регулювання (правового методу, форми нормативного чи індивідуального акта); в) чітке визначення мети (задач) регулювання; г) своєчасність правотворчості; д) удосконалення діючого законодавства; е) забезпечення стабільності правового регулювання; є) ясність, чіткість правових приписів; ж) активність правозастосовчих органів; з) свідомість, психологічна підготовленість громадян у здійсненні ними суб'єктивних прав і юридичних обов'язків.

Підкреслюємо, що навіть у доктринальних джерелах сьогодні не так просто відшукати сутнісні положення, критерії, «наповнення» категорії «якість законодавства». Відразу зауважимо, що багато дослідників доктрини ототожнюють категорії «ефективність» та «якість» законодавства. Хоча, при наближеному розгляді стає зрозумілим, що це близькі, але не ідентичні явища соціальної дійсності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика, пов'язана з ефективністю законодавства досліджена досить детально вітчизняними науковцями. Серед них С. Бобровник, В. Дудченко, О. Зайчук, Н. Оніщенко, В. Сіренко, Ю. Шемшученко, О. Ющик тощо. Щодо взаємопов'язаності категорій «ефективність» та «якість» законодавства, таких робіт, на жаль, на поки досить не багато у вітчизняному правовому полі. Зокрема це напрацювання пов'язані з певними запропонованими ракурсами, як-то:

пов'язаність з категорії «якість законодавства» з принципом верховенства права (Я. Бармезюк); ефективність законодавства як передумова якісної норми (Н. Червинська); якість законодавства та його визначеність (А. Огнев'юк) тощо.

Метою статті є акцентування на взаємовідповідності та взаємоузгодженості категорій «ефективність» та «якість» законодавства. Обґрунтування того факту, що ефективне на певному етапі життєдіяльності людини законодавство, може не відтворювати всіх ознак і властивостей категорії «якісне» законодавство. Вищенаведене підтверджене ілюстрацією щодо оптимізації законодавчої діяльності Верховної Ради України.

Виклад основного матеріалу

правове регулювання законодавство

Деякі пояснення щодо вищенаведених положень. Наголосимо, що на сьогодні у вітчизняному правовому полі існує чимало дефініцій «ефективність законодавства». Не вдаючись до їх хрестоматійного переліку - пропонуємо розуміти під ефективністю законодавства «оптимальне співвідношення між досягнутим результатом упорядкування правом суспільних відносин і тими цілями, задля яких та чи інша норма приймалася». В даному розрізі хотілося б погодитись з виступом Голови Верховної Ради України паном Русланом Стефанчуком (перше засідання Науково-консультативної ради при Голові Верховної Ради України 21.01.2022 року) щодо того, що ефективність тих чи інших нормативних положень повинна спиратись на відповідну ресурсозабезпеченість, де важливими серед інших є: 1) економічна ресурсозабезпеченість, 2) людський потенціал та 3) часовий ресурс. Тобто, можна констатувати, що ефективність - це певний процес по досягненню якості, тобто ефективність законодавства може бути продемонстрована відповідним індексом або точніше «відсотковим» показником, як то 50, 60 тощо «відсотків ефективності» (зрозуміло, що такі дані є досить спрощеними). Або констатацією з урахуванням попереднього викладу: норма виявилася неефективною, не дивлячись на значні зусилля законодавця та інплементаторів норми в регуляторну політику сьогодення. Отже, при низькій ефективності, стає зрозумілим, що говорити про якісне законодавство навряд чи можливо.

Ми б могли припустити (хоча точка зору може бути і дискусійною), що ефективне на певному етапі життєдіяльності людини законодавство, може просто не «перейти» у якість «якісне законодавство». Отже ефективне (реагентне на виклики часу в конкретних умовах) ще не означає якісне з огляду всіх пред'явлених критеріїв та необхідних вимог.

Ще раз зазначимо, що якісне законодавство завжди ефективне (це одна з вимог якості), але ефективна на конкретному етапі розвитку норма, може не набути всіх ознак якості в майбутньому, хоча б внаслідок швидкоплинної зміни суспільних відносин.

Зрозуміло, що механізми, які повинні забезпечувати базову ефективність, відразу повинні аналізуватися ( наукова аналітика, прогностика, моніторинг) в контексті прогнозованої в майбутньому якості нормативного припису. Ілюстративним щодо цих роздумів можна вважати і словниковий довідниковий екскурс. Так, термін «ефективний» означає той, який приводить до потрібних результатів [1, с. 160]. Крім того, «ефективний» - часто асоційований з «дійовим» [2, с. 265]. Термін «якість» визначається як сукупність характеристик щодо задоволення, встановлення та передбачуваності певних потреб (ключове - «передбачуваності») [2, с. 685]. Якість - це також сукупність характеристик продукції або послуг щодо її здатності задовольнити встановлені та передбачувані норми (ключове - передбачу вальні норми) Якість більш інстументально визначається як - наявність істотних ознак, властивостей, особливостей [3, с. 1647].

Можливо, існуюча «миттєва» необхідність швидкого прийняття норм в умовах революційного (рідше еволюційного) розвитку правових систем, до деякої міри можна пояснити, але не може виправдати, враховуючи відсутність багатьох, закладених в нормі вимог до чинного законодавства (якщо ми прагнемо працювати не тільки на сьогоднішню ефективність, але й на майбутню якісність законодавчих норм).

З урахуванням вищезазначеного можемо акцентувати: якість законодавства - це досягнута maxima в конкретних умовах (час, простір) по регулюванню суспільних відносин. Також слід не забувати, що обов'язковою властивістю «якості» є суспільна корисність, пролонгована у часі, що може бути позитивним вектором впливу на постійну стійку тенденцію зміни законодавчих приписів.

Запропонувавши теоретичні аспекти проблематики, пов'язаної з ефективністю та якістю законодавства, хочемо додати деякі прагматичні (практичні) напрями у дискусію до цього питання. Зокрема, стосовно оптимізації законодавчої діяльності Верховної Ради України.

Отже, розмірковуючи про оптимізацію законодавчої діяльності Верховної Ради України, хочемо запропонувати розглядати цей процес взаємопов'язано із ефективністю та якістю національного законодавства.

Втім, широкий спектр непростих і нерідко багато в чому взаємовиключних характеристик, якими повинен бути наділений закон, продукує необхідність створення теоретичної концепції, що містить як матеріальні, так і процесуальні складові законотворення. Саме це стимулює вітчизняних доктринальників та представників юридичної практики щодо необхідності вдосконалення нормативно-правового, організаційного та наукового забезпечення законодавчого процесу [4, с. 40-54].

Відразу можемо констатувати, що проблемам аналізу законодавчого процесу як в Україні, так і в зарубіжних країнах, було присвячено багато досліджень, але без належної їх подальшої практичної реалізації. Отже, ця проблематика лишається вельми актуальною і на сьогодні.

Пропонуючи відповідні класифікації першочерговості розгляду загальнотеоретичних та прикладних досліджень, що стосуються проблем законотворення, ми б запропонували визначитися, по-перше, із категоріально- понятійним апаратом і, по-друге, методологією законотворчої діяльності. Мова йде про єдиний методологічний підхід структуризації законотворчого процесу (етапи, стадії та процедури).

Слід зазначити, що вітчизняні науковці здебільшого зосереджували свою увагу на сутності діяльності органу законодавчої влади зі створення закону і відповідності його положенням Конституції України та Регламенту Верховної Ради України (Ю. Барабаш, В. Журавський, М. Кельман, О. Петришин, В. Погорілко, В. Шаповал та інші), а також організації діяльності щодо проходження законопроекту, яка складається з певних стадій: підготовка, розгляд, прийняття законів або внесення змін до них та їх оприлюднення (Н. Кузнєцова, Н. Оніщенко, А. Ришелюк, О. Скрипнюк, Ю. Шемшученко та інші). Здебільшого, як бачимо, цю проблематику опрацьовували представники науки теорії права та конституційного права, хоча досить успішним є досвід і представників окремих галузевих спрямувань. Проте, щодо критеріїв природи, аналізів точок зору в контексті якості законодавчих приписів то вітчизняні представники доктрини повинні ще зосередити свою пильну увагу на цій тематиці.

В контексті новітньої конституційної модернізації країни, ряд важливих питань потребують окремого вирішення, зокрема, це стосується підвищення ролі комітетів Верховної Ради України з метою забезпечення ефективності законодавчого процесу та «продукуванню» якісного законодавства.

Сучасні доктринальні дослідження, пов'язані з розвантаженістю парламенту та «відфільтруванням» нежиттєдіяльнісних законопроектів, безумовно, пов'язуються сьогодні з колективною діяльністю парламентських комітетів.

Деякі аспекти світового досвіду. Так, наприклад, у Бельгії в Інституті соціального права на вимогу Уряду розробляється нормопроектувальна система під назвою «SOLON» для визначення якості законодавства, яка включає в себе матеріальний критерій (зміст нормативно-правових актів) та формальний критерій (структура, спосіб оформлення тощо). Більше того, така ідея не є ноу-хау, адже подібні системи вже зазстосуваються в Королістві Нідерландів (LEPA, OBW^ Італійській Республіці ( Lexidit, Lexeditior IRI_AI, Arianna, Norma). Існує навіть ціла наука «legimatics», яка займається вивченням та дослідженням можливостей комп'ютерної техніки у сфері нормопроектування. Учені Інституту соціального права виділяються такі переваги системи «SOLON»:

1) допомагає нормопроетування уникнути помилок;

2) допомагає створювати законопроекти швидше та у більш високопродуктивний спосіб;

3) застосовує керівні принципи при нормопроектуванні, які не дозволяють проектувальникам норм права змінювати послідовність дій;

4) відіграє важливу роль, так як галузеві експерти часто не мають юридичної освіти.

У свою чергу, нормотворчість у Королівстві Нідерландів привертає увагу існуванням та застосуванням алгоритмів створення правових норм, які перетворюють формули в юридичні норм, що значно спрощує та прискорює процес нормотворчості, але при цьому вимагає спеціальних математичних знань та знання інформатики.

У свою чергу, в Латвії традиційно дві установи відповідальні за удосконалення нормо проектувальної техніки, якості нормотворчості в сфері державного управління - Міністерство юстиції та Державна канцелярія. Відповідні положення щодо порядку розроблення нормативних актів закріплені в кількох документах. Так, першим з них є Постанова Кабінету Міністрів Лавії «Про правила розробки проектів нормативних актів» від 03.02.2003 р. Прийняття зазначених Правил, на думку місцевих фахівців по-перше, забезпечують єдність у застосуванні техніки нормо проектування, а по-друге, закріплює обов'язкові вимоги у сфері нормотворчості. Проте одним із недоліків, на їх думку, є відсутність вказівки на використання належних інструментів нормопроектувальної техніки у випадку існування альтернативних можливостей у нормо проектуванні. Другим документом є Посібник для підготовки нормативних актів. Варто відзначити, що Посібник має досить велику практичну цінність, адже розкриває теоретичні та практичні аспекти використання її засобів і прийомів , а також вказівки щодо додержання мовних, стилістичних вимог, правил граматики нормативно-правових актів. Водночас, на жаль, Посібник має лише рекомендаційний характер [5, с. 261].

Висновки

Таким чином, проблематика ефективності та якості законодавства містить теоретичні концепти, як-то: 1) розуміння, що ці категорії наукової дійсності є близькими, але не ідентичними поняттями; розгляд і розуміння ефективності як обов'язкового але не єдиного чинника, показника якості законодавства; 2) визначення якості законознавства, як досягнута «maxima» в конкретних умовах (час, простір) по регулюванню суспільних відносин; 3) акцентування на тому, що обов'язковою властивістю «якості» є суспільна корисність, пролонгована у часі, що може бути позитивним вектором впливу на постійну стійку тенденцію зміни законодавчих приписів; 4) пропозиція вивчення теоретичної складової якості законодавства з розглядом практичних факторів, зокрема оптимізації, законодавчої діяльності Верховної Ради України (контекст підвищення інституційної спроможності комітетів Верховної Ради України); 5) необхідність створення українського «стилю нормотворення», якій зможе запобігти існуючим неузгодженостям у законодавстві, спричинені роботою різних груп нормотворців та різними джерелами права; 6) надання доктринальної допомоги українському Урядові у приведенні українського законодавства у відповідність із законодавством Європейського Союзу; 7) Поглиблення існуючого розуміння принципів демократії, конституціоналізму, етики та справедливого правління та застосування їх у нормотворчому процесі.

Література

1. Загнітко А. П., Щукіна І.А. Великий тлумачний словник. Сучасна українська мова від А до Я. Донецьк: ТОВ ВКФ «БАО», 2008. 704 с.

2. Куньч З.Й. Універсальний словник української мови. Тернопіль: навчальна книга - Богдан, 2005. 848 с.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Київ; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. 1728 с.

4. Правові засади забезпечення ефективних комунікативних практик в сучасному

інформаційному суспільстві: реалії та перспективи: науково-аналітична доповідь /

Шемшученко Ю.С., Скрипнюк О.В., Оніщенко Н.М., Пархоменко Н.М., Богініч О.Л., Сунєгін С.О. Київ: Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, 2021. 92 с.

5. Петришина М. О., Мала Т. С. Нормопроектувальна техніка як засіб формування системи дієвого та ефективного законодавства в Україні: теоретико-правовий підхід. Актуальні питання публічного та приватного права. 2014. № 3. С. 256-263.

References

1. Zahnitko, A.P. & Shchukina, I.A. (2008). Velykyi tlumachnyi slovnyk. Suchasna ukrainska mova vid A do Ya [Large explanatory dictionary. Modern Ukrainian language from A to Z]. Donetsk: TOV VKF «BAO» [in Ukrainian].

2. Kunch, Z.I. (2005). Universalnyi slovnyk ukrainskoi movy [Universal dictionary of the Ukrainian language]. Ternopil: navchalna knyha - Bohdan [in Ukrainian].

3. Busel, V.T. (Eds.). (2005). Velykyi tlumachnyi slovnyk suchasnoi ukrainskoi movy [Large explanatory dictionary of the modern Ukrainian language]. Kyiv; Irpin: VTF «Perun» [in Ukrainian].

4. Shemshuchenko, Yu.S., Skrypniuk, O.V., Onishchenko, N.M., Parkhomenko, N.M., Bohinich, O.L. & Suniehin, S.O. (2021). Pravovi zasady zabezpechennia efektyvnykh komunikatyvnykh praktyk v suchasnomu informatsiinomu suspilstvi: realii ta perspektyvy [Legal bases of providing effective communicative practices in the modern information society: realities and prospects]. Kyiv: Instytut derzhavy i prava imeni V.M. Koretskoho NAN Ukrainy [in Ukrainian].

5. Petryshyna, M.O. & Mala, T.S. (2014). Normoproektuvalna tekhnika yak zasib formuvannia systemy diievoho ta efektyvnoho zakonodavstva v Ukraini: teoretyko-pravovyi pidkhid [Norm-designing technique as a means of forming a system of effective and efficient legislation in Ukraine: theoretical and legal approach]. Aktualni pytannia publichnoho ta pryvatnoho prava - Current issues ofpublic and private law, 3, 256-263 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru