Правове регулювання антикорупційної експертизи законодавчих актів: зарубіжний досвід

Размещено на http://allbest.ru

ПВНЗ Університет Короля Данила

Правове регулювання антикорупційної експертизи законодавчих актів: зарубіжний досвід

Онищук Ігор Ігорович, доктор юридичних наук, доцент,

завідувач кафедри теорії та історії держави і права

Анотація

Метою статті є здійснення аналізу зарубіжного досвіду антикорупційної експертизи та актів антикорупційного законодавства України, а також аргументація доцільності удосконалення законодавчої основи проведення антикорупційної експертизи в Україні.

Наукова новизна полягає у виявленні конкретних прийомів для імплементації в українське законодавство на основі співвіднесення українського досвіду з питань проведення антикорупційноїекспертизи з досвідом країн ЄС і СНД.

Висновки. Наявність значного обсягу недіючих або таких, що підлягають скасуванню законодавчих актів, може виступати прихованою передумовою для вчинення злочинів, адміністративних правопорушень і дисциплінарних проступків.

Основними проблемними аспектами, пов'язаними з антикорупційною експертизою, є: 1)позитивне оцінювання уповноваженими державними органами проєктів законів, які явно містять корупційні ризики; 2) висновки громадської антикорупційної експертизи не оприлюднюються на веб-сайтах Комітету з питань запобігання і протидії корупції та Мін'юсту, а також на сторінках відповідних законопроєктів веб-сайту Верховної Ради України; 3)необізнаність авторів проєктів, невисокий рівень правової культури, невміння правильно використовувати юридичну техніку.

Ключові слова: антикорупційна експертиза, правовий моніторинг, законодавчий акт, ефективність нормативно-правових актів.

Abstract

Legal regulation of anti-corruption expertise of legislative acts: foreign experience

Onyshchuk Ihor I., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law King Danylo University

The purpose of the article is to analyze foreign experience of anti-corruption expertise and acts of anti-corruption legislation of Ukraine, as well as to argue the feasibility of improving the legal basis for conducting anti-corruption expertise in Ukraine.

Постановка проблеми. Проблема корупції у світі на сьогодні є надзвичайно гострою. Системне вирішення даного питання можливе лише завдяки реалізації комплексу антикорупційних заходів.

Такі заходи необхідно послідовно здійснювати в кожній зі сфер суспільних відносин. Комплекс заходів повинен бути спрямований не лише на викорінення корупції як явища, а й запобігати умовам, що сприяють її виникненню. Корупція залишається серйозною перешкодою для сталого економічного й соціального розвитку.

Формування законодавчої основи проведення антикорупційної експертизи є, поза всяким сумнівом, найважливішим завданням. Однак питання про антикорупційну експертизу необхідно вирішувати системно.

Антикорупційна експертиза - це окремий випадок або навіть частина правової та кримінологічної експертиз текстів законодавчих актів. Своєю чергою, правова експертиза встановлює міру забезпечення дотримання правил юридичної техніки.

Тому формування комплексної правової основи проведення антикорупційної експертизи догматично правильно було би розпочати з прийняття базового закону про нормативно-правові акти.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання теорії та практики антикорупційної експертизи висвітлювалися у працях Ю. Вороніної, Дж. Джоуелла, Д. Шнайдера, А. Щеглова та ін. Недостатньо дослідженими на сьогодні залишаються питання імплементації антикорупційної експертизи в українське законодавство на підставі міжнародних антикорупційних конвенцій та практики застосування відповідного законодавства в українських реаліях.

Метою дослідження є здійснення аналізу зарубіжного досвіду антикорупційної експертизи та актів антикорупційного законодавства України, а також аргументація доцільності удосконалення законодавчої основи проведення антикорупційної експертизи в Україні.

Провідними методологічними підходами дослідження питань антикорупційної експертизи є діяльнісний та парадигмальний підхід. За допомогою засад комплексності й міждисциплінарності розглянуто функціональний взаємозв'язок антикорупційної експертизи із системою правового моніторингу та юридичними технологіями. Позитивістський підхід до дослідження антикорупційної експертизи спрямований на встановлення причинно-наслідкових зв'язків між різними елементами предмета дослідження.

З-поміж філософських, загальнонаукових і спеціально-наукових методів використовувалися такі діалектичні методи: порівняльний метод - для з'ясування загальних і специфічних закономірностей функціонування та розвитку антикорупційної експертизи багатьох державах, аналізу подібних і відмінних ознак, ідей, доктрин в США, ЄС та СНД; аксіологічний метод - для віднаходження цінності антикорупційної експертизи та розкриття її теоретичного й прикладного значення; діяльнісний метод - для розкриття антикорупційної експертизи як форми правової активності державних органів, суб'єктів міжнародного права, громадських об'єднань і наукових інституцій.

Виклад основного матеріалу

Корупція, насамперед, є соціальною проблемою в усіх секторах суспільного життя. Діагноз цього явища необхідний з тієї причини, що корупція асоціюється зі зловживанням державними повноваженнями для досягнення приватної вигоди. Корупція - це негативне перетворення, яке має системний характер та призводить до порушення демократичних принципів функціонування економіки, безпеки, проведення внутрішньої та міжнародної державної політики [1, c. 7].

Похідним від поняття «корупція» є «корупціогенність» як закладена в нормах права можливість сприяти корупційним діям і рішенням. Будь-який закон корупціогенний, якщо він накладає на індивіда певні втрати, пов'язані з підпорядкуванням нормі права. Так, британський дослідник Дж. Джовел пов'язав поняття правових обмежень з недосконалістю закону. На думку вченого, самі по собі норми можуть мати різний зміст. Захисники правил заради правил припускають, що всі правила - це хороші правила. Однак правила можуть нав'язувати якісь обмеження, наприклад, вимагаючи виключення соціально незахищеного індивіда (безробітної жінки) зі списків на отримання соціальної допомоги внаслідок того, що вона проживає спільно з чоловіком [2, с. 45].

Одним із основних факторів, що можуть сприяти виникненню корупції в державі, є, насамперед, нормативно-правові акти, що видаються державними органами. У роботі «Запобігання та боротьба з корупцією» кримінолог Д. Шнайдер зазначив, що «корупція може виникати як через прогалини в законодавстві, так і внаслідок ускладнених норм права, які важко застосовувати на практиці» [3, с. 49].

Антикорупційну експертизу здійснюють фахівці Міністерства юстиції України відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи проєктів законодавчих актів, яку Міністерство юстиції України затвердило своїм наказом від 23 червня 2010 р. № 1380/5, з метою виявлення у проєктах нормативно-правових актів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та розроблення рекомендацій щодо їх усунення. У наведеній Методології корупціогенний фактор визначено як здатність нормативно-правової конструкції самостійно чи у взаємодії з іншими нормами сприяти вчиненню корупційних правопорушень [4].

У США накопичений практично найбільший досвід боротьби з корупцією. Організована злочинність тут вперше стала предметом обговорення ще в 1929 р., коли її вивченням займалася так звана «Комісія Цикершема». З тих пір ця проблема перебуває в центрі уваги комісій, комітетів та підкомітетів, що створювалися за рішенням Конгресу чи Президента США. В результаті довгого та ретельного вивчення різних аспектів боротьби з організованою злочинністю та корупцією розроблено рекомендації, які були покладені в основу федеральних законів [5].

Ратифікована Україною 12жовтня 2006 р. «Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією» містить положення, що дозволяють державам-учасницям отримувати, якщо це буде потрібно, інформацію про результати моніторингу імплементації взятих зобов'язань у сфері протидії корупції. Вони виникають із переконання сторін у тому, що в першочерговому порядку слід проводити спільну кримінальну політику, спрямовану на захист суспільства від корупції, включаючи прийняття належного законодавства [6].

У 1999 р. Радою Європи була створена міжнародна організація «Група держав боротьби з корупцією» (Group of States Against Corruption, GRECO). У зв'язку з набуттям для України чинності «Цивільної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією» (ратифікована Законом від 16 березня 2005), з 1січня 2006 р. [7], Україна стала сороковим членом Групи держав проти корупції. GRECO - це так звана розширена часткова угода (enlarged partial agreement) Ради Європи. Основною метою організації є допомога країнам-учасницям у боротьбі з корупцією. GRECO встановлює антикорупційні стандарти в діяльності держави та контролює їх здійснення. Втім, якщо завданням контролю є перевірка виконання сторонами взятих міжнародних зобов'язань, то завданням правового моніторингу фігурує накопичення та обробка інформації про якість правозастосовної діяльності, визначення тенденцій в практиці правозастосування та в сфері імплементації норм міжнародного права.

Одним із способів оцінювання ефективності дії норм права в європейських країнах є формування урядової комісії (Швеція) або профільної комісії (Італія). Метою цих органів є вивчення потреби в подальшому реформуванні прийнятого законодавства. Крім того, такі органи мають право проводити з власної ініціативи й за дорученням урядових структур розслідування щодо застосування та ефективності норм національного законодавства [8]. законодавчий злочинність антикорупційний експертиза

Вдале визначення експертизи законодавчих актів сформулювала О. Короткова: «це публічно-правова діяльність особи, що володіє спеціальними знаннями, спрямована на проведення дослідження законопроєкту або законодавчого акта на предмет його відповідності об'єктивним вимогам у певній сфері суспільних відносин, а також підготовку, оформлення висновків і рекомендацій щодо даного законопроєкту або законодавчого акта [9, с. 75].

Результати правової експертизи можуть збігатися з результатами антикорупційної експертизи. До прикладу, в частині виявлення правової колізії. Водночас, як вид правової експертизи, антикорупційна експертиза має ще й певні специфічні риси. Тому далі вбачається за необхідне звернутися до визначення поняття й розгляду сутнісних характеристик зазначеного виду експертизи [9, с. 76].

Обов'язковість проведення антикорупційної експертизи проєктів законодавчих актів передбачено у ст. 15 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», оскільки саме цей інструмент є одним зі шляхів протидії корупції, який дає змогу викорінити корупціогенні норми ще на етапі підготовки проєктів законодавчих актів.

У Республіці Вірменія антикорупційна експертиза здійснюється з 2009 р. у зв'язку з постановою Уряду Республіки Вірменія від 22 жовтня 2009 року № 1205-Н «Про оцінку регуляторного впливу антикорупційних нормативно-правових актів». Міністерство юстиції Республіки Вірменія має у своїй структурі Агентство експертизи правових актів [10, с. 2-3].

У Республіці Молдова в 2008 р. прийнято Закон Республіки Молдова «Про запобігання корупції і боротьбу з нею». Нормативно-правовий акт містить основні вимоги щодо проведення антикорупційної експертизи проєктів законодавчих актів [11].

З огляду на такий міжнародний досвід, можна стверджувати, що Україна у сфері протидії корупції рухається зі своїми сусідами в одному напрямі. Зокрема, положеннями Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» визначено, що Міністерство юстиції України проводить антикорупційну експертизу проєктів законодавчих актів, а також розробляє порядок і методологію її проведення. Як визначено вказаним законом, обов'язкова антикорупційна експертиза здійснюється щодо: 1) проєктів законів України; 2) актів Президента України; 3) нормативно-правових актів, які розробляє КМУ міністерства та інші центральні органи виконавчої влади [12].

У проєкті ЗУ №1135-1 «Про цивільну зброю і боєприпаси» виявлено 42 корупційні ризики, що й свідчить про навмисне закладання лазівок задля використання їх у майбутньому та можливості вчинити корупційне правопорушення, не виходячи за межі закону [13].

Очевидні лазівки ще й у проєкті закону №1807 «Про державне регулювання азартних ігор в Україні» [14]. Проєктом передбачалося створення уповноваженого органу з питань організації та проведення азартних ігор, який має розробляти законодавчі акти, ліцензійні умови, видавати дозволи та здійснювати інспекційні повноваження (перевірятиме й контролюватиме сам себе). Чимало прогалин і суперечностей у нормах права потенційно спонукатимуть до корупційних правопорушень. Так, стаття 18 дозволяє визнавати ліцензію недійсною, якщо виявлено факт проведення ігор за іншою адресою. У статті 24 наведена норма відсутня. Пропонована вартість отримання однієї ліцензії строком на 5 років становить 100 млн грн, можна собі лише уявити, коли й за скільки використовуватимуть одні положення про- єкту, а коли інші.

Під час прийняття Кодексу адміністративного судочинства не було належним чином враховано зв'язок між нормами адміністративного та приватного права, між предметом регулювання адміністративного та приватного права, між адміністративними та приватними правовідносинами. Так, згідно зі статтею 17 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» органам державної влади та органам місцевого самоврядування забороняється одержувати від фізичних осіб, юридичних осіб безоплатні послуги та майно, крім випадків, передбачених законами або чинними міжнародними договорами України. У зазначеній статті норма права має адміністративно-правовий характер. У наведеній статті також закріплена і цивільно-правова норма, яка «підводить» відповідні договори під частину1 статті203 Цивільного Кодексу України, що не допускає непогодження змісту правочину з актами «цивільного» законодавства. Якщо заперечувати ту обставину, що в статті 17 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» логічно закріплюється цивільно-правова норма, яка виявляється за допомогою висновку від попереднього правового явища до наступного, то раціонально вирішити колізію між цією статтею та ч. 1 ст. 720 Цивільного Кодексу України узагалі неможливо [15, с. 419-420].

Із частини 1 статті 720 Цивільного Кодексу України за допомогою висновку від наступного правового явища (цивільно-правового дозволу для будь-яких юридичних осіб укладати договори дарування, у тому числі в ролі обдаровуваних) до попереднього виявляється норма публічного права, відповідно до якої публічно-правові обмеження для укладення договору дарування будь-якими юридичними особами не встановлюються. Вказана публічно-правова норма не може застосовуватись усупереч адміністративно-правовій нормі, що текстуально закріплена в статті 17 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» не тому, що вона закріплена в частині 1 статті720 Цивільного Кодексу України тільки логічно (текстуально не закріплена), а тому, що вона встановлена раніше прийнятим законодавчим актом [15, с. 420].

28 грудня 2016 р. Міністерство юстиції України зареєструвало рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 2 грудня 2016 р. № 126 «Про затвердження Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади». Згідно з наведеною Методологією, ідентифікація корупційних ризиків проводиться шляхом дослідження зовнішнього та внутрішнього середовища органу влади на предмет виявлення чинників корупційних ризиків у нормативно-правових актах (нечітко сформульовані дефініції та мовні конструкції, правові колізії тощо) та організаційно-управлінській діяльності органу влади [16].

Висновки

Наявність значного обсягу недіючих або таких, що підлягають скасуванню законодавчих актів, може виступати прихованою передумовою для вчинення злочинів, адміністративних правопорушень і дисциплінарних проступків. У проєктах законодавчих актів найбільше виявляють недоліки техніко-юридичного характеру, які також сприяють вчиненню корупційних правопорушень. До переліку корупціогенних інструментів, які часто міститься в проєктах, відносять невідповідність у визначенні прав, функціональних обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування. Прямим наслідком застосування такого інструменту є безпідставне встановлення чи непомірне збільшення дискреційних повноважень, конфлікт інтересів, сприяння надужиттю повноваженнями тощо. На другому місці за кількістю корупціогенних факторів є відсутність у проєктах законодавчих актів, якими регулюється реалізація суб'єктивних прав та виконання юридичних обов'язків фізичними та юридичними особами, адміністративних процедур або наявність у проєкті законодавчого акта нечіткостей встановленої адміністративної процедури, що здатні створити умови для здійснення корупційних дій або виникнення корупційних відносин. Таким чином можна узагальнити декілька проблемних аспектів, пов'язаних із антикорупційною експертизою: 1) позитивне оцінювання уповноваженими державними органами проєктів законів, які явно містять корупційні ризики; 2) висновки громадської антикорупційної експертизи не оприлюднюються ні на веб-сайтах Комітету з питань запобігання і протидії корупції та Мін'юсту, ні на сторінках відповідних законопроєктів веб-сайту Верховної Ради України; 3) необізнаність авторів проєктів, невисокий рівень правової культури, невміння правильно використовувати юридичну техніку.

Список використаних джерел

1. Przeglqd antykorupcyjny: czasopismo centralnego biura antykorupcyjnego. Prace doktorskie. Warszawa: Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2013. 367 s.

2. JowellJ. The legal control of administrative discretion. Journal of Public Law. Vol.25 (1977). P. 193.

3. Schneider D. Verhutung und Bekampfung von Korruption. Die offentliche Verwaltung. Juli 1997. Heft 14. 583 s.

4. Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів: наказ №1380/5, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 23 червня 2010 року (зі змінами, внесеними згідно з наказами Міністерства юстиції України від 30 вересня 2011 року №3099/5; від 2 квітня 2012 року №516/5). URL: zakon.rada.gov.ua/laws/show/ V1380323-10 (Дата звернення: 30.10.2019).

5. United Nations Office on Drugs and crime. (2012). Action against Corruption, Economic Fraud and Identity-related Crime. URL: www.unodc.org/.../corruption/ .../ Thematic_Pro... (Дата звернення: 30.10.2019).

6. Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією (ETS 173). Відомості Верховної Ради України, 2007. № 47-48.

7. Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією: ратифікована Законом України №2476-IV від 16.03.2005. Відомості Верховної Ради України. 2005. № 16. Ст. 266.

8. ЩегловА.В. Организация мониторинга законодательства: российская и европейская модель. URL: http:// nijournal.ru/archive/2f64ca2c/n4_2 011/ d20a05b9/9e98e064 (Дата звернення: 30.10.2019).

9. Воронина Ю. И. Антикоррупционная експертиза нормативных правовых актов как средство противодействия коррупции в современной России: теоретико-правовой аспект. Вестник Тюменского государственного университета. 2012. № 3. С. 74-79.

10. Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia. Istanbul AntiCorruption Action Plan. The second round of monitoring. (2011). Paris.

11. О предупреждении коррупции и борьбе с ней: Закон Республики Молдова от 25 апреля 2008 года № 90-XVI (в редакции законов Республики Молдова от 2 декабря 2011 года №245, 27 декабря 2011 года № 277, 25 мая 2012 года № 120).

12. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України від 07.04.2011 №3206-VI. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/3206-17 (Дата звернення: 30.10.2019.

13. Про цивільну зброю і боєприпаси: проект Закону України №1135-1 від 10.12.2014 (включено до порядку денного 1707-VIII від 01.11.2016). URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52809 (Дата звернення: 30.10.2019.

14. Про державне регулювання азартних ігор в Україні: проект Закону України №1807 від 21.01.2015 (включено до порядку денного 1707-VIII від 01.11.2016). URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53650 (Дата звернення: 30.10.2019.

15. Новітнє вчення про тлумачення правових актів : навч. посіб. з курсу тлумачення прав. актів для суддів, що проходять підвищ. кваліфікації, і канд. на посади суддів, що проходять спец. підготов. / В. Г. Ротань, І. Л. Сам- сін, А. Г. Ярема та ін.; за ред.: В. Г. Ротань. Харків : Право, 2013. 752 с.

16. Методологія оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади: затверджена рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.12.2016 р. №126 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 28.12.2016 р. №1718/29848).

References

1. Review of the anti-corruption journal of the Central Anti-Corruption Bureau. (2013). Doctoral dissertations. Warsaw: Centralne Biuro Antykorupcyjne.

2. Jowell, J. (1977). The legal control of administrative discretion. Journal of Public Law, 25, 1-193.

3. Snyder, F. (1993). The effectiveness of European Community law: institutions, processes, tools and techniques. Modern law review, 56, 19-56.

4. Ministry of Justice of Ukraine. (2010). On approval of the Methodology of conducting anticorruption expert examination of draft legal acts: Order No. 1380/5 (as amended on September 30, 2011 No. 3099/5; April 2, 2012 No. 516/5). URL: zakon.rada.gov.ua/laws/show/v1380323-10 (Last accessed: 30.10.2019) [in Ukrainian].

5. United Nations Office on Drugs and crime. (2012). Action against Corruption, Economic Fraud and Identity-related Crime. URL: www.unodc.org/.../corruption/ .../Thematic_ Pro... (Last accessed: 30.10.2019).

6. Verkhovna Rada of Ukraine. (2007). Criminal Convention for the Suppression of Corruption (ETS 173). Vidomosti of the Verkhovna Rada of Ukraine, 47-48 [in Ukrainian].

7. Verkhovna Rada of Ukraine. (2005). Civil Convention Against Corruption. Vidomosti of the Verkhovna Rada of Ukraine, 16 [in Ukrainian].

8. Shcheglov,A.V. (2011). Organization of legislative monitoring: the Russian and European models. National interests, 4, 41-44. URL: http ://nijournal.ru/archive/2f64ca2c/ n4_2011/d20a05b9/ 9e98e064 (Last accessed: 30.10.2019[in Russian].

9. Voronina, Yu.I. (2012). Anti-corruption examination of normative legal acts as a means of combating corruption in modern Russia: theoretical and legal aspect. Bulletin of the Tyumen State University, 3, 74-79 [in Russian].

10. Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia. Istanbul Anti-Corruption Action Plan. The second round of monitoring. (2011). Paris.

11. Parliament of the Republic of Moldova. (2008). On Preventing and Combating Corruption: Law of the Republic of Moldova of April 25, 2008 No. 90-XVI (amended by the Laws of December 2, 2011 No. 245, December 27, 2011 No.277, May 25, 2012 No.120) [in Russian].

12. Verkhovna Rada of Ukraine. (2011). On the Principles of Preventing and Combating Corruption: Law of Ukraine №3206-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3206-17 (Last accessed: 30.10.2019) [in Ukrainian].

13. Verkhovna Rada of Ukraine. (2014). On Civilian Weapons and Ammunition: Draft Law of Ukraine No.1135-1 (included in agenda 1707VIII of 11/01/2016). URL: http://w1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52809 (Last accessed: 30.10.2019) [in Ukrainian].

14. Verkhovna Rada of Ukraine. (2015). On State Regulation of Gambling in Ukraine: Draft Law of Ukraine № 1807 (included in agenda 1707-VIII of 11/01/2016). URL: http: //w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=53650 (Last accessed: 30.10.2019 [in Ukrainian]

15. Samsin, I. L., Yarema, A. G. & Rotan, W. G. (Ed.). (2013). The Newest Doctrine of Interpretation of Legal Acts: A Coursebook on the Interpretation of Legal Acts for Advanced Judges and Candidates for Specialized Judges. Kharkiv: Pravo [in Ukrainian].

16. National Anti-Corruption Agency. (2016). The methodology for assessing corruption risks in the activities of the authorities: approved by decision No. 126, is registered with the Ministry of Justice of Ukraine No. 1718/29848 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru