Президент Угорщини та органи державної влади: механізми взаємодії

1) Президент Республіки ініціює рішення іншого органу влади. У такому випадку остаточне рішення приймає саме цей орган. Президент може у разі незгоди із прийнятим законом запропонувати Державним зборам його переглянути та висловити свої зауваження. Парламент може їх розглянути, але після повторного рішення Державних зборів про затвердження закону Президент мусить оприлюднити цей документ упродовж п'яти днів. Глава держави може в рамках попереднього контролю подавати клопотання до Конституційного Суду щодо вивчення того чи іншого законопроекту.

2) Президент Республіки може ініціювати проведення референдуму. Існує процедура, через яку повинна пройти ця пропозиція, а саме: вона узгоджується з головою Верховного Суду, Генеральним прокурором та уповноваженими особами парламенту. Всенародне голосування рекомендаційного характеру може бути призначене Державними зборами за ініціативою Президента Республіки, Уряду, однієї третини депутатів Державних зборів або 100 000 громадян, що мають виборче право.

Після цього рішення про проведення референдуму повинно бути прийняте Державними зборами. Закон, представлений на всенародний референдум, Президент Республіки підписує тільки в тому випадку, якщо цей закон схвалений під час його проведення більшістю населення.

3) Установче засідання Державних зборів протягом місяця, наступного за виборами, скликає Президент Республіки; в інших випадках скликання сесій Державних зборів і всередині них (окремих засідань) забезпечує голова Державних зборів.

Державні збори щорічно проводять дві сесії: з першого лютого до п'ятнадцятого червня і, відповідно, з першого вересня до п'ятнадцятого грудня.

Президент Республіки на прохання Уряду або за письмовим клопотанням однієї п'ятої частини депутатів повинен скликати Державні збори на надзвичайне засідання. В клопотанні повинні бути зазначені підстави скликання, а також запропонований час і порядок денний.

Президент Республіки має право відкласти одне засідання протягом однієї сесії, але не більше ніж на тридцять днів. Протягом періоду відстрочки засідання голова Державних зборів за письмовою заявою однієї п'ятої частини депутатів - у термін, що не перевищує восьми днів з моменту вручення клопотання, - зобов'язаний скликати Державні збори. Засідання Державних зборів відкриті. За заявою Президента Республіки, Уряду, а також будь-якого депутата Державних зборів може бути прийнято рішення про проведення закритого засідання за умови голосування за цю пропозицію двох третин депутатів парламенту.

4) Президент Республіки має право законодавчої ініціативи. Згідно з Конституцією, таке право належить Уряду та всім комісіям Державних зборів і будь-якому депутату. Відповідним чином право прийняття законів належить Парламенту. Закон, прийнятий Державними зборами, підписує голова Державних зборів, а потім направляє його Президенту Республіки. Своєю чергою, Президент забезпечує опублікування закону протягом п'ятнадцяти днів з дня його вручення, або ж протягом п'яти днів - за клопотанням з боку голови Державних зборів прискорити його опублікування. Закон оприлюднюється через офіційний друкований орган.

Якщо Президент Республіки не згоден із законом або яким-небудь його положенням, він до підписання в межах тимчасового терміну, відведеного для обмірковування, може відіслати закон зі своїми зауваженнями Державним зборам для перегляду. Державні збори знову обговорюють закон і вирішують питання про його прийняття. Надісланий після цього головою Державних зборів закон Президент Республіки зобов'язаний підписати й опублікувати протягом п'яти днів.

Президент Республіки до підписання закону, у межах визначеного терміну, посилає його на експертизу до Конституційного суду, якщо вважає будь-яке положення закону таким, що суперечить Конституції. Якщо Конституційний суд на своєму позачерговому засіданні констатує антиконституційність, Президент Республіки повертає закон Державним зборам. Інакше він зобов'язаний підписати закон і протягом п'яти днів опублікувати його.

Для подальшого з'ясування місця президента у системі влади варто визначити: Президент є частиною виконавчої влади чи противагою уряду? Історія знає випадки відокремлення глави держави від виконавчої влади. Тоді це порушило тріаду Монтеск'є, коли Бенджамін Констант визначив главу держави четвертим компонентом інституту урядування як акт рівноваги між виконавчою та законодавчою владою [2].

У сучасних демократіях глави держав президентських і напівпрезидентських республік явно є частиною виконавчої влади і незалежним фактором влади.

На момент зміни режиму в Угорщині однією з найбільших суперечок публічного права була роль та статус Президента Республіки. Одні вірили у сильну, інші у слабку або помірно сильну роль глави держави. Тож серед пропозицій того часу були такі, які виступали за сильний статус Президента як частину виконавчої влади, і такі, що бачили його слабким.

Однак у більшості проєктів замовчувалося щодо того, чи Президент є частиною виконавчої влади. Врешті-решт, зійшлися на моделі слабкої президентської влади, все ще уникаючи чіткого визначення відносин між президентом та урядом. Це питання вирішив Конституційний суд у 1991 р., коли він поставив главу держави вище гілок влади, тобто поза виконавчою владою [3].

Дискусія щодо ролі Президента Республіки точилася серед юристів та політиків упродовж 2010-2014рр. Наприклад, Яношн Шарі вважає, що глава держави не є противагою уряду, оскільки його роль полягає в тому, щоб діяти як балансуючий чинник, який не може бути ефективно здійснений, якщо він, як «колега» уряду, бере участь у політичних конфліктах. Саме ця умова для ефективної діяльності президента підтверджує, що голова держави не є частиною виконавчої влади, «він головує, але не керу^є» ^[4].

2010 р. чинний на той момент Президент Пал Шмітт заявив, що він буде двигуном урядової роботи, а не противагою. Жодного разу упродовж свого президентства він не користувався правом вето. Для розуміння його позиції варто прислухатися до слів Прем'єр-міністра Угорщини В. Орбана, який підкреслив, що розподіл влади - це інший важливий фактор у співвідношенні сил, але глава держави - це не окрема гілка влади, тому він не може бути противагою Уряду, а тільки частиною виконавчої влади [5].

Глава держави, як один із конституційних органів, зобов'язаний співпрацювати, тобто він не може працювати проти інших конституційних органів, включаючи Уряд [6]. Однак у своєму дослідженні Юзеф Петретей справедливо визначає статус Президента як одну з противаг Уряду. Конституційний Суд також наголошує на ролі Президента як противаги: «Відповідно до Конституції, Президент Республіки повинен мати автономію прийняття рішень у випадку, якщо нормальне функціонування Державної організації не врівноважене ...» [7].

Також висловлюється правова позиція, що нинішній статус глави держави повинен бути врівноважений виконавчою владою також. Крім того, позиція, вироблена Конституційним Судом, згідно з якою Президент Республіки не входить до складу виконавчої влади, але відіграє врівноважуючу роль, у судовій практиці домінує.

Чи можна ставити питання про законність Конституції з огляду на те, що вона була прийнята уповноваженим державним органом з урахуванням чинних норм та норм законодавчої процедури? Іншими словами, чи може бути знак рівності між законодавчою владою та конституційною владою?

Після зміни Уряду у 2010 р. найбільше сподівання було пов'язане з можливою зміною повноважень Президента Республіки. Багато хто думав, що Прем'єр-міністр хоче перетворити парламентську систему на президентську форму правління, зробити Президента частиною виконавчої влади та стати Президентом. Загальна думка полягала в тому, що Президент буде обраний за попередніми правилами і, в разі переходу на президентську форму правління, може бути звільнений у будь-який час. Однак від цієї ідеї правляча коаліція відмовилася. Як результат, статус та обов'язки Президента Республіки майже не змінилися під час конституційного процесу. Більшість змін стосувалися спрощення процедури підбору співробітників в офіс Президента, оплати праці та надбавок для Глави держави. Мабуть єдиний виняток - це надання права Президенту розпустити парламент у разі незатвердження бюджету.

Під час конституційних дебатів Конституційним комітетом було порушено питання про те, що глава держави має право розпустити парламент, «щоб вирішити конституційно-політичну кризу, створену серйозною втратою довіри до законодавчого органу країни». Однак це положення не знайшло підтримки Комітету. Аналогічна доля спіткала і пропозицію щодо впровадження прямих виборів Президента Республіки.

Комітет запропонував зберегти чинний статус для глави держави. Конституційна концепція містила положення, розроблені Робочою групою. Основний Закон залишив попереднє конституційне регулювання майже з незмінним змістом [8]. Винятком є пункт, згідно з яким, якщо бюджет не буде прийнято до 31 березня фінансового року, Президент Республіки може розпустити Державні збори [9].

Основний Закон розширив сферу прийняття рішень Президентом, надавши йому право використовувати інші закони. Що стосується особисто Президента, то стаття про притягнення його до кримінальної відповідальності за злочини, пов'язані з його службовою діяльністю, була вилучена [10].

Крім того, варто зазначити, що Конституційний Суд прийняв рішення, згідно з яким, за відсутності правових підстав або коли глава держави має вагомі причини вважати, що призначення на посаду осіб, які входять до його компетенції, призведе до серйозного порушення демократичного функціонування держави (те саме стосується і нагородження), він має право відмовити у підписанні відповідних розпоряджень [11].

Після прийняття Основного Закону у червні 2011р. Уряд подав законопроект про статус та утримання Президента Республіки. Цим документом скасовувалося право колишніх президентів на отримання житла, користування автомобілями та секретаріатом після закінчення терміну їхніх повноважень. Новий закон встановив і низку повноважень для Президента, зокрема він дозволив йому призначити радників та старших радників свого офісу без погодження з іншими органами влади [12].

Парламентська дискусія, під час прийняття цього закону, стала найбільш «нудною» публічною дискусією циклу. Опозиція, переважно, не заперечувала проти окремих положень та зазначила, що на практиці попереднє законодавство продовжує існувати в новому законі. Водночас найбільшій критиці було піддано демонтаж системи стримувань і противаг Президента Республіки, які існували до прийняття цього закону [13].

Норми Основного Закону Угорщини [14], що регулюють інститут Президента Республіки, загалом базуються на попередніх нормах Конституції 1949 р. [15]. Стаття 11(1) усунула наявну законодавчу прогалину, встановивши, що Президент Угорщини повинен бути обраний не раніше ніж за шістдесят днів до закінчення терміну повноважень попереднього Президента.

Процедура судового переслідування Президента Республіки була спрощена. Згідно зі статтею 13(5) у компетенції Конституційного Суду - проведення процедури зречення з посади Президента. Конституційний Суд не призначає покарання, що пов'язане із забезпеченням гарантій кримінального процесу, яке легше забезпечити у звичайних судах. Стаття 13 також визначає процедуру зречення з посади Президента Республіки.

Стаття 14 регулює заміщення Президента Республіки. Право на заміщення, як і раніше, має голова Державних Зборів, але регулювання відрізняється за декількома пунктами: у тексті включено період тимчасових перешкод і період від припинення повноважень Президента Республіки до вступу на посаду нового глави держави, з правами діячів на період тимчасового виконання повноважень.

Стаття 15 встановлює загальну сферу функціонування Уряду. Замість докладного переліку повноважень в Основному Законі йдеться: «Уряд є органом виконавчої влади, до сфери завдань і повноважень якого входить все те, що Основним Законом або законодавством категорично не віднесено до сфери завдань і повноважень іншого органу. Уряд несе відповідальність перед Державними Зборами». Причиною прийняття такого положення була теза про те, що завдання й повноваження виконавчої влади настільки складні і всеосяжні, що неможливо повністю їх перерахувати.

Стаття 16 передбачає більшу кількість заступників Прем'єр-міністра. Зміна у виборах Прем'єр-міністра полягає в тому, що в майбутньому не буде необхідності в офіційному голосуванні за урядову програму. Стаття 18(1) є новим положенням, яке встановлює загальну керівну роль глави Уряду. Стаття 18(2) передбачає право Прем'єр-міністра на керівництво міністрами. У першому реченні пункту (4) говориться, що члени Уряду відповідають за свою діяльність перед державними Зборами, а міністри - перед Прем'єр-міністром. Новела полягає в тому, що Державні Збори і комітети Державних Зборів можуть зобов'язувати членів Уряду до явки на засідання парламентських комітетів і Державних Зборів.

Стаття 20 регламентує випадки припинення повноважень Прем'єр-міністра і міністрів. Основний Закон змінив попередній принцип, в якому перераховувалися умови розпуску Уряду. Умови припинення повноважень Прем'єр-міністра не змінилися. Замість «втрати права голосу» новий текст передбачає «відсутність умов для обрання» Прем'єр-міністра, а також «оголошення несумісності».

Як бачимо, Уряд і його діяльність виведені зі сфери керівництва Президента. Главою виконавчої влади в парламентській республіці є Прем'єр-міністр, який і здійснює урядову політику.

Безперечно, якість функціювання Президента, як балансуючого чинника, пов'язана з особистими якостями глави держави. За активної участі Президент має вплив на законотворчу діяльність, але тільки у сенсі запобіжника можливих, на його думку, порушень [16] (додаток 1).

У практичній площині законотворча діяльність регулюється рішеннями Конституційного Суду. Так, Шойом Ласло, обраний Президентом у серпні 2005 р., був за своїми поглядами правим політиком і регулярно виступав проти правлячої лівої більшості в парламенті. За роки своєї каденції він 31 раз повертав законопроекти на доопрацювання Державним зборам та 17 законів направив у Конституційний Суд - більше нього ніхто із попередніх і наступних президентів так активно не використовував це право.

Його наступник - Пал Шмітт, віце-президент правлячої партії, колишній голова Державних зборів, як уже зазначалося, ще під час виборів заявив провладним фракціям: «Я не буду перешкодою для законодавчої діяльності Уряду, а швидше її мотором. Я не дуже хочу бути противагою, я буду намагатися збалансувати цей процес».

Ця заява демонструє, що четвертий Президент Угорщини повністю не розумів роль глави держави у системі владних повноважень. Конституційним обов'язком Президента Угорщини є відігравання балансуючої ролі. Саме це, відповідно до Конституції, захищає демократичне функціонування державної організації. Пал Шмітт дотримувався своєї обіцянки, яка зводила нанівець його владні повноваження. Під час його дворічного головування, коли переважна більшість публічно-правових трансформацій відбулися під диктовку уряду В. Орбана, він ніколи не накладав вето і не звертався до Конституційного Суду. [15]. Безперечним є той факт, що з ініціативи опозиційних депутатів Державних зборів численні прийняті та підписані Президентом акти були скасовані Конституційним Судом через неконституційність.

Наступний президент Республіки - Янош Едер, член-засновник правлячої партії ФІДЕС-УГС, колишній спікер Державних зборів, був членом Європейського парламенту. Він більш принципово підходив до використання права вето та протягом перебування на посаді Президента з травня 2012 р. 31 раз повертав законопроекти на доопрацювання парламенту, ще 16 разів звертався до Конституційного Суду. Варто відзначити, що Конституційний Суд кілька разів оголошував неконституційними закони, які вже підписав глава держави Янош Едер.

Водночас справедливо буде стверджувати, що нинішній Президент Угорщини не є тією особистістю, яка б була противагою Уряду. З огляду на свої ідеологічні уподобання він діє в руслі орбанівської політики.