Правовий режим адміністративно-договірного регулювання підприємницької діяльності з управління державним майном

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет кораблебудування імені адмірала Макарова

ПРАВОВИЙ РЕЖИМ АДМІНІСТРАТИВНО-ДОГОВІРНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПІДПРИЄМНИЦЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ З УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ МАЙНОМ

Ломакіна О.А. кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри

адміністративного та конституційного права факультету морського права,

Дубинський І.Ю. кандидат юридичних наук, доцент кафедри

морського та господарського права факультету морського права

Анотація

Стаття присвячена дослідженню правового режиму адміністративно-договірного регулювання підприємницької діяльності з управління державним майном. Встановлено, що у сфері управління державною власністю присутні адміністративні договори різного ступеня змішування. Правовий режим таких об'єктів повинен формуватися на основі адміністративно-правового інструментарію, що обумовлено вимогами на право невизначеного кола осіб у межах суб'єктивних публічних прав і забезпечить привілей державної мети та призначення майна перед формальною приналежністю приватному власнику. Динаміка відносин державної власності передбачає активне включення в систему регулювання договірних конструкцій, які опосередковують формування складів громадського майна та управління ними. Формування адміністративно-договірних конструкцій управління державним майном зазнає значних методологічних труднощів, зумовлених загальною складністю просування доктрини адміністративного договору. Трактування договірних конструкцій, які використовуються у сфері управління державною власністю, неоднозначні. Формально законодавцем обрано конструкцію цивільно-правового договору, але правовий режим адміністративно-договірного регулювання підприємницької діяльності з управління державним майном формується, адміністративними засобами з урахуванням суттєвих особливостей, характерних для адміністративного договору: суб'єктний склад, порядок формування та специфіка волевиявлення і узгодження волі, публічна функція в основі, предмет договору, призначення державного майна, адміністративний акт у фактичному складі, плановий характер, адміністративно-процедурна складова. З урахуванням зазначених особливостей конструкт цивільно-правового договору трансформується у конструкт адміністративного договору.

Ключові слова: адміністративно-договірне регулювання, державне майно, правовий режим, право власності, підприємницька діяльність, управління.

Abstract

Reforming the public administration system has made it possible to re-evaluate the legal possibilities of the administrative agreement, especially in terms of formalizing relations in the field of entrepreneurial activity aimed at achieving socially significant public effects. At the same time, it should be noted that the generally accepted concept of administrative agreement is not formed. There is no unity of views in theoretical and methodological approaches to this legal phenomenon, which negatively affects lawmaking and law enforcement practice. This situation has a significant impact on administrative and contractual regulation in the field of entrepreneurial activity, especially in terms of legalization and the practice of implementing an administrative agreement that mediates the movement of property.

The article is devoted to the study of the legal regime of administrative and contractual regulation of business activities for the management of state property. It is established that there are administrative agreements of various degrees of mixing in the field of state property management. The legal regime of such objects should be formed on the basis of administrative and legal tools, which is due to the requirements for the right of an indefinite number of persons within subjective public rights and will ensure the privilege of state purpose and purpose of the property before formal ownership. The dynamics of state property relations involve the active inclusion in the regulation system of contractual structures that mediate the formation of warehouses of public property and their management. The formation of administrative-contractual structures of state property management is experiencing significant methodological difficulties due to the general difficulty of promoting the doctrine of administrative contract. Interpretations of contractual constructions used in the field of state property management are ambiguous. Formally, the legislator chose the construction of a civil contract, but the legal regime of administrative-contractual regulation of business activities for the management of state property is formed by administrative means, taking into account the essential features of the administrative contract: public function in the basis, the subject of the contract, the purpose of state property, the administrative act in the actual composition, the planned nature, the administrative-procedural component. Taking into account these features, the draft civil contract is transformed into a draft administrative contract.

Keywords: administrative-contractual regulation, state property, legal regime, property law, business activity, management.

Вступ

Реформування системи державного управління дозволило по-новому оцінити правові можливості адміністративного договору, особливо в частині формалізації відносин у сфері підприємницької діяльності, спрямованої на досягнення соціально значущих, публічних ефектів. Водночас, варто зауважити, що загальновизнана концепція адміністративного договору не сформована, немає єдності поглядів у теоретико-методологічних підходах до цього правового феномена, а це, у свою чергу, негативно позначається на законотворчості та правозастосовній практиці. Істотний вплив ця ситуація справляє на адміністративно-договірне регулювання у сфері підприємницької діяльності, особливо у частині легалізації та практики здійснення адміністративного договору, що опосередковує рух майна.

Важливе значення для розробки проблеми мають праці вчених-правознавців В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, В. М. Бевзенка, А. І. Берлача, Ю. П. Битяка, І. Л. Бородіна, Н. П. Бортник, І. С. Гриценка, Є. В. Додіна, Р. А. Калюжного, Л. Є. Кисіль, С. В. Ківалова, М. І. Козюбри, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко, В. І. Курила, Є. В. Курінного, Р. С. Мельника, В. Я. Настюка, Н. М. Оніщенко, О. І. Остапенка, Г. І. Петрова, А. О. Селіванова, М. М. Тищенка, О. І. Харитонової, В. В. Цвєткова, О. В. Шамрая, Ю. С. Шемчушенка та інших. Натомість, Національна економічна стратегія на період до 2030 року вимагає проведення досліджень з метою визначення найбільш ефективних форм управління державним майном.

Результати

державний власність адміністративний договірний

Ефективність системи управління та розпорядження державною власністю залишається до кінця не вирішеним завданням. Водночас, від ефективності державного власника залежать економічна ситуація та забезпечення економічного зростання, перспективи розвитку підприємницької діяльності, соціально-економічні умови проживання громадян. Національна економічна стратегія на період до 2030 року ставить за пріоритет підвищення ефективності управління державним майном [1].

Управління державною власністю включає поточне управління та стратегічне управління, спрямоване на оптимізацію структури власності з метою досягнення значущих ефектів у контексті проведеної політики європейської інтеграції. Ефективність діяльності органів влади у сфері державної власності визначається іманентним дуалізмом.

Критерієм ефективності діяльності органів влади є створення умов для задоволення потреб фізичних і юридичних осіб. Ефективність управління державною власністю обумовлена обсягом доходу від використання активів, який може бути використаний у межах бюджетного процесу з метою забезпечення життєдіяльність держави та населення.

У правовій доктрині, нормативних актах та правозастосовній практиці поняття «власність» подається багатозначно: суб'єктивне речове право; об'єкт суб'єктивного речового права; правовий інститут; ставлення особи до майна (матеріальних благ) як до свого (присвоєного) або відносини між особами з приводу майна. Останнє демонструє економічну сутність власності у зв'язку з юридичним опосередкуванням. У той же час існує низка досліджень, які доводять правову сутність власності, переважну над економічною.

Це характерно для публічної власності як різновиду власності. Поняття публічної власності законодавцем не використовується. З точки зору доктрини, публічна власність охоплює державну та комунальну власність, які об'єднані публічно-владним способом привласнення та розпорядження.

Існування державної власності детерміновано специфічними об'єктами, соціальним характером держави, що функціонує на базі таких об'єктів, необхідністю державного втручання в економічні процеси.

Право державної власності відрізняється від права приватної власності, передусім, за суб'єктами, певною мірою за об'єктами, за способами набуття. Необхідно підкреслити, що існує таке державне майно, яке не підлягає приватизації. Відносини державної власності підпорядковані спеціальному публічно-правовому регулюванню [2, с. 199].

Усі форми власності визнаються та захищаються відповідно до Конституції України. В юридичній доктрині були запропоновані підстави специфікації правового режиму державної власності:

- виникнення, припинення, зміст і здійснення права державної власності нерозривно пов'язане з функціонуванням публічно-територіального утворення; публічно- територіальні утворення реалізують подвійний статус суб'єкта державної влади, який реалізує публічні функції, та власника майна з обмеженою правоздатністю;

- імперативно закріплюються вимоги до складів майна публічно-територіальних утворень і правових механізмів їх формування;

- зміст права державної власності детерміновано специфічною державною метою, іманентно обмежує свободу розсуду у реалізації майнових правомочностей державного власника;

- правомочності і обов'язки державного власника трансформуються у правозастосовні повноваження органів влади, які здійснюються у спеціальній процедурній формі;

- переважна імперативна регламентація відносин з приводу державної власності на державному та місцевому рівнях.

Своєрідність адміністративно-правового режиму виявляється в особливому порядку виникнення й формування змісту прав і обов'язків учасників адміністративно-правових відносин, наявності специфічних санкцій, що у поєднанні з механізмом адміністративно-правового регулювання сприяє досягненню визначеної мети [3, с. 461].

Чинне законодавство встановлює специфічні, переважно публічно-правові способи (підстави) виникнення права державної власності: перерозподіл суспільного майна у зв'язку з розмежуванням повноважень, вилучення майна для державних і місцевих потреб, реквізиція, націоналізація, придбання та створення об'єктів у межах публічних закупівель, створення майна у межах концесійних угод, конфіскація й інші [4, с. 29].

Це ж можна сказати і про припинення права державної власності: приватизація, фінансування видаткових зобов'язань бюджету, безоплатне надання державного або комунального майна у власність приватних осіб у встановлених законом випадках. Механізм реалізації правомочностей державного власника відбувається у встановленій процедурній формі.

Чинне законодавство може імперативно закріплювати підстави та способи здійснення права державної власності щодо певних об'єктів з метою досягнення публічно значущих ефектів. Право власності у суб'єктивному сенсі традиційно характеризується як найбільш повне речове право. Водночас, варто підкреслити той факт, що власність виконує соціальну функцію, що передбачає зобов'язання.

Сполучення класичної тріади правомочностей власника та комплексу зобов'язань є характерним для державної власності, оскільки цільове призначення досягнення загального блага, задоволення потреб приватних осіб за рахунок державного майна. Таке поєднання трансформуються у повноваження державної адміністрації, що здійснює діяльність з майнового забезпечення публічних функцій.

Диференціацію мети доцільно здійснювати за рівнем власності, природними властивостями об'єктів, сфері використання та інших підставах. Відповідно до Цивільного кодексу України публічно-територіальному утворенню потенційно може належати будь-яке майно [5].

У цивільно-правових відносинах публічно-територіальні утворення виступають так само з іншими особами; до них застосовні правила про юридичних осіб, якщо не передбачено інше.

Водночас законодавець закріпив спеціальну правоздатність щодо публічно-територіальних утворень, яка обумовлює приналежність їм об'єктів цивільних прав державними функціями та необхідністю формування фінансово-економічної основи діяльності.

Повноваження власника щодо державного майна здійснюють органи влади та специфічні організації, що поєднують виконання публічних функцій за участю в майновому обігу, але у межах виконання державних функцій.

З огляду на це, на увагу заслуговує категорія юридичної особи державного права. Ця категорія не може бути застосована до публічно-територіальних утворень, оскільки вони визнаються самостійним різновидом суб'єктів права та не може бути застосована до органів влади, правовий статус яких є подвійним.

З одного боку, в правових відносинах, які опосередковують рух майна, вони фактично діють як казенні установи від власного імені. У межах здійснення публічних функцій вони беруть участь в таких відносинах не від власного імені, а у порядку реалізації правосуб'єктності відповідного державного утворення.

У першому випадку органам влади достатньо статусу, аналогічного казенному підприємству, а в другому - права юридичної особи будуть не затребувані. Наділення владними повноваженнями не є безумовною ознакою юридичної особи державного права, оскільки не обов'язково їх діяльність для досягнення загальнозначущого ефекту вимагає наявності таких [6, с. 13-14].

Тенденції розвитку відносин у сфері державного управління такі, що істотна частина адміністративно-правових відносин виникає, змінюється та припиняється з ініціативи і в інтересах фізичних і юридичних осіб (надання адміністративних послуг) або при спільній ініціативі владного та невладного суб'єктів (державно-приватне партнерство).

Відповідно, зміст публічних функцій включає не тільки владне розпорядництво, але й сервісну складову, засновану на взаємній зацікавленості. Державні послуги, це нормативно встановлений спосіб забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян і організацій щодо прийому запитів і видачі документів, державними органами влади [7, с. 268].

Основний критерій диференціації юридичної особи державного права - загальнозначущий соціальний ефект діяльності у порядку реалізації переданих повноважень.

Питання про право власності на майно публічних юридичних осіб має принципове значення. Зокрема, державні корпорації та компанії визнаються власниками належного майна, а органи влади за загальним правилом не мають права втручатися в діяльність, що формально виводить відповідну проблематику за межі сфери відносин державної власності. Однак майно цих організацій зберігає окремі ознаки державного майна.

Не можна вважати організаційно-майнову відокремленість державних корпорацій і компаній абсолютною. Переведення майна у недержавний сектор не відбувається, відповідно, має місце певна форма відокремлення частини державного майна та зміна механізму управління у сторону децентралізації. Корпораціям і державним компаніям майно може бути передано у власність і в управління, що підсилює юридичний зв'язок з державою. Майно такого роду юридичних осіб має цільовий характер, хоча щодо деяких організацій цільова складова може бути не очевидна, що не знімає цільового обтяження.

Правовий статус юридичної особи державного права як власників повинен бути в основному обсязі змісту аналогічний статусу публічно-територіального утворення, що додає юридичний сенс цієї конструкції, концентруючись у можливостях децентралізації та деконцентрації управління державною власністю. Але власність якості публічності втрачати не повинна. Ця позиція може бути застосована до громадських організацій.

Відносно власності юридичних осіб державного права повинен бути сформований публічно- правовий режим регулювання. У вузькому формальному аспекті сутність адміністративного режиму як певного поєднання адміністративно-правових засобів розкривається в низці елементів, до яких варто зарахувати правову регламентацію діяльності в режимних сферах; систему дозволів; пряму заборону окремих видів суспільних відносин; коло прав та обов'язків учасників правовідносин; забезпечення необхідного обліку й контролю деяких видів діяльності; застосування різних видів юридичної відповідальності за порушення чинних правил [8, с. 109].

Варто підкреслити тенденцію формування категорії об'єктів приватної власності державного призначення, що обумовлено необхідністю визнати публічними деякі об'єкти власності, незалежно від форми, в інтересах суспільства. Ці об'єкти не повинні бути предметами вільного обігу щодо суспільної значущості: електропостачання, теплопостачання, водопостачання, об'єкти загального користування міського та приміського господарства й інші.

Правовий режим таких об'єктів повинен формуватися на основі адміністративно-правового інструментарію, що обумовлено вимогами на право невизначеного кола осіб у межах суб'єктивних публічних прав і забезпечить привілей державної мети та призначення майна перед формальною приналежністю приватному власнику.

Обмеження прав приватного власника можуть бути дуже різні, але абсолютний і безумовний характер право власності може мати, переважно, щодо того майна, юридична доля і стан якого байдужі державі та суспільству. Водночас обтяження приватного майна державним призначенням не трансформує його у публічне.

Динаміка відносин державної власності передбачає активне включення в систему регулювання договірних конструкцій, які опосередковують формування складів громадського майна та управління ними. Особливо актуальним таке включення є у межах формування зобов'язальних правовідносин відносного характеру, оскільки комплекс кореспондуючих прав і обов'язків може бути визначений, переважно, договором.

На думку Н. В. Добровольської, офіційна дефініція адміністративного договору закріплює низку критеріїв ідентифікації цього інструменту державного адміністрування, адміністративний договір є правовим актом, юридичними наслідками, але відрізняється від адміністративних актів за режимно-методологічними характеристиками [9, с. 33].

Формування адміністративно-договірних конструкцій управління державним майном зазнає значних методологічних труднощів, зумовлених загальною складністю просування доктрини адміністративного договору. Трактування договірних конструкцій, які використовуються у сфері управління державною власністю також є неоднозначними.

Деякі вчені, стосовно сфери майнових відносин як адміністративних договорів, сприймають тільки договори з приводу передачі державі матеріальних цінностей або виконання для держави певних робіт виключно у межах збереження державним суб'єктом владних повноважень Натомість, інші договори трактуються тільки з позицій цивільно-правового регулювання.

Має місце альтернативна позиція, щодо якої договір, спрямований на управління державною власністю, по суті, є плановим договором, актом застосування норм адміністративного права, його учасником виступає орган державного управління, а тому він відноситься до адміністративних договорів. Спостерігаються позиції компромісу, відповідно до яких визнається існування цивільно- правових договорів з адміністративно-правовими елементами.

У сфері управління державною власністю переважно присутні договори певного ступеня змішування: формально законодавцем обрано конструкцію цивільно-правового договору, адміністративно-правовий режим формується, переважно адміністративно-правовими засобами з урахуванням суттєвих особливостей, характерних для адміністративного договору: суб'єктний склад, порядок формування та специфіка волевиявлення та волі узгодження, публічна функція в основі, предмет договору, призначення громадського майна, як правило, адміністративний акт у фактичному складі, плановий характер, адміністративно-процедурна складова. Щодо зазначених особливостей конструкт цивільно-правового договору трансформується в конструкт адміністративного договору.

Висновки

Підсумовуючи викладене вище можемо констатувати, що у сфері управління державною власністю присутні адміністративні договори певного ступеня змішування. Формально законодавцем обрано конструкцію цивільно-правового договору, але правовий режим адміністративно-договірного регулювання підприємницької діяльності з управління державним майном формується адміністративними засобами з урахуванням суттєвих особливостей, характерних для адміністративного договору: суб'єктний склад, порядок формування та специфіка волевиявлення і узгодження волі, публічна функція в основі, предмет договору, призначення державного майна, адміністративний акт у фактичному складі, плановий характер, адміністративно- процедурна складова. З урахуванням зазначених особливостей конструкт цивільно-правового договору трансформується в конструкт адміністративного договору.

Упродовж останніх років спостерігається зростання інтересу до проблеми правового режиму адміністративно-договірного регулювання підприємницької діяльності з управління державним майном. Нині ступінь теоретичної розробленості проблеми така, що маємо підстави говорити про теорію адміністративно-договірного регулювання, яка знаходиться на стадії розвитку.

Список використаних джерел

1. Про затвердження Національної економічної стратегії на період до 2030 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 р. № 179. URL. https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/179-2021-%D0%BF#n25

2. Щербина В. С. Поняття та склад майна господарського призначення. Право і суспільство. 2020. № 1. С. 194-200.

3. Адміністративне право України (загальна частина): навчальний посібник / О. І. Остапенко, М. В. Ковалів, С. С. Єсімов, Л. С. Гулак., Н. Я. Отчак, Л. О. Остапенко. Львів: НУ «Львівська політехніка», 2019. 504 с.

4. Публічна власність: проблеми теорії і практики: монографія / під заг. ред. В. А. Устименка. Чернігів: Десна Поліграф, 2014. 308 с.

5. Цивільний кодекс України: Закон України від 16.01.2003 р. № 435-IV. URL. https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/435 -15

6. Новицький А. М., Новицька Н. Б., Чеховська І. В. Суб'єкти приватноправових відносин: монографія. Ірпінь: Університет ДФС України, 2019. 360 с

7. Єсімов С. С. Розвиток системи надання електронних адміністративних послуг: нормативно-правовий аспект. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Юридичні науки. 2017. № 861. С. 263-271.

8. Коваленко Н. Поняття та ознаки адміністративно-правового режиму. Підприємництво, господарство і право. 2020. № 1. С. 105-110.

9. Добровольська Н. В. Адміністративний договір: осмислення нормативної дефініції. Правова позиція. 2020. № 3 (28). С. 28-34.

Размещено на Allbest.ru