Правові засади впровадження екосистемного підходу в державну екологічну політику України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові засади впровадження екосистемного підходу в державну екологічну політику України

Суєтнов Євгеній Павлович,

кандидат юридичних наук, доцент, старший викладач кафедри екологічного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, Україна, м. Харків

Анотація

Статтю присвячено дослідженню правових засад упровадження екосистемного підходу в державну екологічну політику України. На підставі аналізу положень ключових політико-правових актів екологічного спрямування, як загальних, передусім Закону України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року", так і зорієнтованих на охорону та використання окремих природних ресурсів, об'єктів і комплексів, а також програмних документів з інших сфер суспільного життя, обґрунтовано, що всі вони прямо чи опосередковано торкаються питань збереження і відновлення природних екосистем та впровадження екосистемного підходу. Це дає можливість вести мову про тенденцію до поступової "екосистемізації" державної екологічної політики України, яка в майбутньому, на переконання автора, має продовжуватися та посилюватися. правовий екологічний політика

Ключові слова: екологічне право; екологічне законодавство; екологічна політика; екосистема; екосистемний підхід.

Legal basis for the implementation of the ecosystem approach in the state environmental policy of Ukraine

The article is devoted to the study of the legal basis for the implementation of the ecosystem approach, which is a strategy for the integrated management of land, water and living resources that promotes conservation and sustainable use in an equitable way, in the state environmental policy of Ukraine.

Keywords: environmental law; environmental legislation; environmental policy; ecosystem; ecosystem approach.

Правовые основы внедрения экосистемного подхода в государственную экологическую политику Украины

Статья посвящена исследованию правовых основ внедрения экосистемного подхода в государственную экологическую политику Украины. На основании анализа положений ключевых политико-правовых актов экологического направления, как общих, прежде всего Закона Украины "Об Основных началах (стратегии) государственной экологической политики Украины на период до 2030 года", так и ориентированных на охрану и использование отдельных природных ресурсов, объектов и комплексов, а также программных документов из других сфер общественной жизни, обосновывается, что все они прямо или косвенно затрагивают вопросы сохранения и восстановления природных экосистем и внедрения экосистемного подхода. Это дает возможность говорить о тенденции к постепенной "экосистемизации" государственной экологической политики Украины, которая в будущем, по мнению автора, должна продолжаться и усиливаться.

Ключевые слова: экологическое право; экологическое законодательство; экологическая политика; экосистема; экосистемный подход.

Постановка проблеми. Фундаментальною основою концепції сталого розвитку є екосистемний підхід, виникнення та поширення якого на міжнародному рівні зумовлено необхідністю збереження та відновлення природних екосистем як неодмінної умови існування всього людства.

Найбільш активно екосистемний підхід нині розробляється в рамках Конвенції про охорону біологічного різноманіття [1], прийнятій 05.06.1992 р. на Конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку (м. Ріо-де-Жанейро, Бразилія). У Конвенції наводиться визначення екосистеми як динамічного комплексу угруповань рослин, тварин і мікроорганізмів, а також їх неживого навколишнього середовища, які взаємодіють як єдине функціональне ціле (ст. 2), та закріплюються відповідні обов'язки зі збереження і відновлення природних екологічних систем, а саме: сприяти їх захисту, вживати необхідні заходи з їх реабілітації, запобігати впровадженню, контролювати або знищувати чужорідні види, які їм загрожують, тощо (ст. 8).

Ключові положення екосистемного підходу відображені в рішеннях нарад керівного органу Конвенції про охорону біорізноманіття - Конференцій Сторін. Так, на Першій нараді (м. Нассау, Багамські острови, 1994 р.) було підтверджено, що всі блага, екологічні функції та послуги, які забезпечуються нашою планетою, залежать від різноманітності та мінливості генів, видів, популяцій та екосистем (п. 1 додатку до рішення 1/8 [2]), а вже на Другій нараді (м. Джакарта, Індонезія, 1995 р.) екосистемний підхід було визнано основою для дій у рамках Конвенції (рішення ІІ/8 [3]). Підсумком П'ятої наради (м. Найробі, Кенія, 2000 р.) було затвердження легального роз'яснення екосистемного підходу як стратегії комплексного управління земельними, водними і живими ресурсами, яка забезпечує їх збереження та стале використання на справедливій основі, а також визнання людей з усім їхнім культурним різноманіттям невід'ємною частиною багатьох екосистем (розділ "А" додатку до рішення У/6 [4]), тоді як на Шостій і Сьомій нарадах (м. Гаага, Нідерланди, 2002 р. та м. Куала-Лумпур, Малайзія, 2004 р.) були обговорені питання практичної реалізації екосистемного підходу та ухвалені рішення щодо його включення в політичні документи, процеси планування та секторальні плани (у лісівництво, рибальство, сільське господарство тощо) на місцевому, національному і регіональному рівнях (рішення УІ/12 [5] і УІІ/11 [6]).

З моменту ратифікації Конвенції про охорону біорізноманіття у 1994 р. [7] Україна взяла на себе міжнародні зобов'язання зі збереження і відновлення природних екосистем на своїй території та впровадження екосистемного підходу, у тому числі в державну екологічну політику.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вагомий внесок у розроблення питань державної екологічної політики України, зокрема її основних напрямів, зробили такі відомі вчені-правознавці, як В.І. Андрейцев (V.I. Andreitsev), Г.В. Анісімова (A.V. Anisimova), Г.І. Балюк (Н.I. Baliuk), А.П. Гетьман (A.P. Getman), О.С. Заржицький (O.S. Zarzhytskyy), І.І. Кара- каш (I. I. Karakash), В.В. Костицький (V.V. Kostytskyi), М.В. Краснова (M.V. Krasnova), Н.Р. Малишева (N. R. Malysheva), В.В. Носік (V.V. Nosik), А.К. Соколова (A. K. Sokolova), Ю.С. Шемшученко (Yu. S. Shemshuchenko) та ін. І хоча науковці приділяють суттєву увагу зазначеній темі, її екосистемна складова залишається малодослідженою. З огляду на це мета статті полягає в дослідженні правових засад упровадження екосистемного підходу в державну екологічну політику України. Окремі аспекти заявленої проблематики ми стисло висвітлювали в наших попередніх публікаціях [8; 9; 10], проте, безсумнівно, вона потребує подальшого вивчення та узагальнення.

Виклад основного матеріалу. У вітчизняній еколого-правовій літературі науковцями запропонована ціла низка формулювань державної екологічної політики. В.І. Андрейцев (V.I. Andreitsev), приміром, розглядає її як організаційну та регулятивно-контрольну діяльність суспільства і держави, спрямовану на охорону, невиснажливе використання та відтворення природних ресурсів, оздоровлення довкілля, ефективне поєднання функцій природокористування та охорони природи, забезпечення норм екологічної безпеки [11, с. 115]. На переконання О.С. Заржицького (O.S. Zarzhytskyy), екологічна політика являє собою комплекс засобів і заходів, спрямованих суспільством і державою на охорону та оздоровлення довкілля, ефективне поєднання природокористування і природоохорони та забезпечення нормальної життєдіяльності громадян [12, с. 9], а на думку Г.В. Анісімової (A. V. Anisimova), вона є системою правових, організаційних, економічних, соціальних, ідеологічних та інших заходів держави, які вживаються задля збереження безпечного для існування природи, захисту життя і здоров'я населення, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорони, раціонального використання та відтворення природних ресурсів [13, с. 158].

Ґрунтовне визначення екологічної політики, яке враховує її екосистемну складову, запропонував А.П. Гетьман (A.P. Getman), стверджуючи, що це - діяльність держави, що спрямована на досягнення пріоритетних (стратегічних) цілей, а саме: збереження природних об'єктів та комплексів, екосистем, підтримання їх цілісності та життєзабезпечувальних функцій, сталого розвитку суспільства, підвищення якості навколишнього природного середовища та життя, покращення здоров'я населення й демографічної ситуації, запровадження безвідходних і маловідходних, екологічно чистих технологій, розвитку екологічної освіти і виховання, забезпечення екологічної безпеки держави та захисту екологічних прав та інтересів громадян. Екологічна політика України розглядається як інтегрований фактор соціально-економічного розвитку держави, який сприяє забезпеченню переходу до сталого розвитку економіки та впровадження екологічно збалансованої системи природокористування [14, с. 275-276].

Розпочинаючи дослідження правових засад державної екологічної політики України, зауважимо, що питання охорони природних екосистем і впровадження екосистемного підходу можна простежити ще в "Основних напрямах державної політики в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки" від 05.03.1998 р. [15], де дається характеристика тієї кризової екологічної ситуації, у якій опинилась Україна, та закріплюються відповідні шляхи її подолання. Так, у розділі 8 зазначається, що порушення норм якості води досягло рівнів, які ведуть до деградації водних екосистем і зниження продуктивності водойм, а для екосистем більшості водних об'єктів властиві елементи екологічного та метаболічного регресу. З метою подолання цих явищ у розділі 27 закріплено довготермінові цілі політики раціонального використання та відновлення водних ресурсів та екосистем, серед яких є забезпечення стійкого функціонування водного об'єкта як елементу природного середовища з обов'язковим збереженням властивості водних екосистем відновлювати якість води. Далі вказується, що всі цілі досягаються шляхом поетапного здійснення комплексу заходів, до яких, зокрема, належить і впровадження екосистемного регулювання потреб водоспоживання (п. "а" ч. 2).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України 17.10.2007 р. була схвалена Концепція національної екологічної політики України на період до 2020 року [16]. Як і в попередньому документі, певну увагу в Концепції приділено екологічним проблемам держави, але головний акцент зроблено на потребі розроблення оновленої національної екологічної політики. Наголошується, що за період, який минув з 1998 р., на міжнародному рівні відбулися важливі події, які визначили подальший розвиток екологічних стратегій, що зумовлює необхідність розроблення проєкту нового стратегічного документа на довгострокову перспективу - Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року.

До того ж, у Концепції розкривається мета, основні цілі та завдання національної екологічної політики України. Одним із таких завдань є припинення втрат біологічного та ландшафтного різноманіття, формування екологічної мережі та розвиток заповідної справи (п. 8), що передбачає зниження рівня забруднення Азовського і Чорного морів, відновлення морських екосистем, охорону та збереження морського біо- та ландшафтного різноманіття (абз. 2 п. 8), створення і впровадження диференційованої системи науково-обґрунтованої вартісної оцінки об'єктів біорізноманіття із застосуванням екосистемного підходу (абз. 7 п. 8).

Крім основних завдань екологічної політики, у Концепції встановлені завдання, спрямовані на екологічно збалансоване використання природних ресурсів. Серед них можна виокремити невиснажливе використання тваринних і рослинних ресурсів та екологізацію лісового господарства (п. 3), що, у свою чергу, передбачає запровадження класифікації функцій і напрямів використання екосистем, забезпечення проведення їх еколого-економічної оцінки як основи для визначення можливості та екологічно допустимих обсягів використання сировинної складової екосистеми (абз. 1 п. 3), а також впровадження екосистемного підходу в систему ведення лісового господарства та комплексного використання лісових ресурсів (абз. 8 п. 3). Доречно підкреслити, що згідно з Концепцією екосистемний підхід визнано умовою підвищення продуктивності природних ресурсів, адже в абз. 1 п. 7 йдеться про те, що вдосконалення та наближення екологічного законодавства України до європейського, зміцнення інституціонального потенціалу природоохоронної діяльності держави та створення ефективних інструментів екологічної політики передбачають підвищення продуктивності ресурсів шляхом впровадження екосистемного підходу.

Через декілька років Стратегія національної екологічної політики, про яку йшлося у Концепції, була затверджена Законом України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року" від 21.12.2010 р. [17]. У цьому нормативно-правовому акті закріплювались причини екологічних проблем України, серед яких: неповне забезпечення багатоцільового, безперервного та невиснажливого використання лісових екосистем, катастрофічне зменшення площі степових екосистем, поширення неаборигенних видів у природних екологічних системах, повільний розвиток управління збереженням біологічного різноманіття прісноводних і морських екосистем тощо (розділ 1), а також визначалась мета національної екологічної політики - стабілізація та поліпшення стану навколишнього природного середовища України шляхом інтеграції екологічної політики до соціально-економічного розвитку держави для гарантування екологічно безпечного природного середовища для життя і здоров'я населення, а також впровадження екологічно збалансованої системи природокористування та збереження природних екосистем (розділ 2).

Для досягнення вказаної мети планувалося здійснення низки завдань, зумовлених стратегічними цілями національної екологічної політики (розділ 3). На підставі аналізу таких цілей і завдань можна виділити ті, що безпосередньо стосувались екосистемного підходу. Зокрема, одним із завдань у сфері поліпшення екологічної ситуації та підвищення рівня екологічної безпеки (ціль 2) було розроблення та виконання до 2015 р. плану заходів щодо зменшення рівня забруднення внутрішніх морських вод і територіального моря для запобігання зростанню антропогенного впливу на навколишнє природне середовище та відновлення екосистеми Чорного і Азовського морів. А серед завдань у сфері припинення втрат біологічного та ландшафтного різноманіття і формування екомережі (ціль 5) визначались такі: 1) створення до 2015 р. системи запобіжних заходів стосовно видів-вселенців та забезпечення контролю за внесенням таких видів до екосистем; 2) проведення до 2015 р. інформаційно-просвітницької кампанії щодо цінності екосистемних послуг на прикладі екосистем України, формування до 2015 р. та подальше застосування вартісної оцінки цих послуг; 3) впровадження до 2020 р. екосистемного підходу в управлінську діяльність та адаптація законодавства України щодо збереження навколишнього природного середовища відповідно до вимог директив Європейського Союзу. Крім цього, протягом 2016-2020 років передбачалося здійснити екосистемне планування (розділ 5).

Відтак, на підставі комплексного аналізу закладених у Стратегії 2020 мети державної екологічної політики, а також спрямованих на її досягнення стратегічних цілей і завдань, можна побачити, що у наведеному документі впровадження екосистемного підходу розглядалось передусім у рамках збереження природних екосистем як одного зі шляхів досягнення мети державної екологічної політики - стабілізації та поліпшення стану довкілля України.

Механізмом втілення Стратегії 2020 було названо Національний план дій з охорони навколишнього природного середовища, обов'язок розробки та затвердження якого покладався на Кабінет Міністрів України. Такий План дій, де встановлювались конкретні суб'єкти виконання, чіткі строки та джерела фінансування, був затверджений лише на 2011-2015 роки [18], а проєкт Плану дій на 2016-2020 роки був підготовлений, винесений на громадське обговорення, обговорений, однак прийнятий не був, що, безумовно, негативно позначилось на реалізації вищенаведених цілей і завдань.

На зміну Стратегії 2020 було прийнято та введено в дію (28.02.2019 р. та 01.01.2020 р. відповідно) Закон України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року" [19]. За словами колишнього Міністра екології та природних ресурсів України О.М. Семерака (O. M. Semerak), завдання нової Стратегії спрямовані не лише на подолання наслідків екологічних проблем в Україні, а й на усунення "кореневих" причин їх виникнення. "Система, яку ми заклали в оновлену Стратегію, - підкреслює він, - успішно діє у європейських країнах. Беззаперечно, вона має бути апробована в наших реаліях. Це доктрина формування нової екологічної політики" [20].

Здебільшого позитивну оцінку Стратегії 2030 дають і науковці. На переконання А.П. Гетьмана (A. P. Getman), прийняття цього документа стало важливим кроком на шляху формування сучасної національної екологічної політики, адже він скерований на перегляд її пріоритетних, першочергових завдань, що пов'язано з підписанням Угоди про асоціацію України з ЄС, і забезпеченням поетапного наближення екологічного законодавства до відповідних директив ЄС. Саме ця Стратегія, акцентує вчений, має стати орієнтиром для подальшої систематизації екологічного законодавства в контексті євроінтеграційних процесів [21, с. 57].

Також схвально щодо затвердженої Законом Стратегії 2030 висловлюється В.В. Носік (V. V. Nosik), за поглядом якого з введенням його в дію державна екологічна політика в Україні має здійснюватися на нових засадах забезпечення взаємодії людини та природи, серед яких варто виокремити збереження такого стану кліматичної системи, який унеможливить підвищення ризиків для здоров'я та благополуччя людей і навколишнього природного середовища, а також досягнення Україною Цілей сталого розвитку, затверджених у 2015 р. на Саміті ООН зі сталого розвитку в рамках 70-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН [22, с. 24].

Заради справедливості зауважимо, що вказаний Закон ще на стадії проєкту не завжди сприймався позитивно. Ознайомившись зі змістом законопроєкту, запропонованого Мінприроди України, і порівнявши його положення з чинною на той час Стратегією 2020, Г. І. Балюк (Н. I. Baliuk) висловила думку, що стратегічні цілі та завдання, на досягнення яких спрямована національна екологічна політика згідно зі Стратегією 2020, залишаються недосяжними або точніше - державна екологічна політика, яка проводиться в Україні протягом тривалого часу, не досягла визначених цілей. Оцінюючи законопроєкт, дослідниця дійшла висновку, що запропонований нібито рух вперед насправді є "тупцюванням" на місці, а тому нинішню стадію можна назвати "простим перезатвердженням", яка нічого не вирішує і нікого ні до чого не зобов'язує. Не так потрібна нова редакція Стратегії, як саме створення умов, за яких виконання її положень було б ефективним і мало позитивні наслідки [23, с. 9].

На конкретні вади вже прийнятого Закону звернула увагу й Г.В. Анісімова (A. V. Anisimova), зазначивши, що цей Закон, який вважається документом довгострокового державного планування, на жаль, є прикладом непослідовного, двозначного, декларативного й алогічного використання термінів, що підтверджується, зокрема, позначенням мети державної екологічної політики, де одночасно вживаються такі словосполучення, як "добрий стан довкілля" і "чисте та безпечне довкілля". Крім цього, пише вчена, викликають здивування правові конструкції, точніше логічність їх побудови, закладені при окресленні правових засад державної екологічної політики [13, с. 563].

Погоджуючись із зауваженнями щодо змістовної і термінологічної недосконалості Закону, мусимо, проте, визнати, що в контексті впровадження еко- системного підходу його прийняття не є "тупцюванням" на місці та "простим перезатвердженням", оскільки саме в цьому питанні відбулись кардинальні зміни.

Так само, як і в попередній, у новій Стратегії 2030 суттєва увага приділяється збереженню і відновленню природних екосистем та впровадженню еко- системного підходу. Указується, що одним з основних завдань для забезпечення сталого розвитку природно-ресурсного потенціалу України (ціль 2) є покращення стану уражених екосистем, тоді як завданнями зі зниження екологічних ризиків з метою мінімізації їх впливу на екосистеми, соціально-економічний розвиток та здоров'я населення (ціль 4) є зменшення антропогенного впливу на екосистеми Чорного й Азовського морів, запобігання розповсюдженню інвазійних видів та контроль за їх появою та розповсюдженням у природних екосистемах, у тому числі морських.

Разом із тим, на відміну від Стратегії 2020 у Стратегії 2030 екосистемна складова чітко проявляється й серед очікуваних результатів її реалізації, бо відповідно до розділу VI у 2030 році Україна має досягти такого рівня збалансованого (сталого) розвитку, за якого залежність від використання невідновлювальних природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища будуть зведені до екосистемно прийнятних рівнів.

Однак найістотніша відмінність полягає в тому, що згідно зі Стратегією 2030 впровадження екосистемного підходу є важливим не тільки для збереження природних екосистем, а й для збалансованого природокористування та забезпечення права громадян на чисте і безпечне довкілля, і загалом, впровадження екосистемного підходу визнано необхідною умовою досягнення мети державної екологічної політики в цілому. Так, у розділі II, де закріплюється мета, засади, принципи й інструменти такої політики, проголошено, що "метою державної екологічної політики є досягнення доброго стану довкілля шляхом запровадження екосистемного підходу до всіх напрямів соціально-економічного розвитку України з метою забезпечення конституційного права кожного громадянина України на чисте та безпечне довкілля, впровадження збалансованого природокористування і збереження та відновлення природних екосистем".

Положення вказаного Закону та процитована мета державної екологічної політики, безперечно, не є досконалими та потребують істотного доопрацювання, про що, до речі, прямо зазначено у схвалених 14.01.2020 р. Рекомендаціях парламентських слухань на тему: "Пріоритети екологічної політики Верховної Ради України на наступні п'ять років" [24]. У п. 1 ч. 2 цього документа наводиться рекомендація Міністерству енергетики та захисту довкілля України спільно з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Міністерством, розглянути питання щодо конкретизації і уточнення положень Закону, механізмів забезпечення його реалізації, а також упорядкування екологічного законодавства України шляхом його систематизації по кожному з природних ресурсів із забезпеченням екосистемного підходу.

Про необхідність ґрунтовнішого розроблення екосистемного підходу для реалізації цілей Стратегії 2030 наголошується не тільки на законодавчому рівні, й у науковій еколого-правовій літературі. Як указує В.В. Носік (V. V. Nosik), аналіз закріплених у цій Стратегії засад, принципів та інструментів державної екологічної політики показує, що їх реалізація і застосування потребує науково-теоретичного осмислення філософських, методологічних, теоретичних, правових, законодавчих, а також інституційно-функціональних основ правового регулювання земельних, водних, гірничих, лісових та інших природоресурсних відносин на основі екосистемного підходу [22, с. 26].

Отже, як бачимо, нова державна екологічна політика, яка закладена у Стратегії 2030, ґрунтується на необхідності впровадження екосистемного підходу до всіх напрямів соціально-економічного розвитку нашої держави, адже лише за таких умов можливе забезпечення права громадян на чисте та безпечне довкілля, збалансоване природокористування, збереження і відновлення природних екосистем та досягнення мети державної екологічної політики України - доброго стану довкілля. Закріплення такого формулювання, безумовно, є значним досягненням на шляху від подолання сучасної екологічної кризи до побудови держави, заснованої на кращих міжнародних та європейських екологічних стандартах.

Серед інших програмних актів стратегічного характеру на особливу увагу заслуговують Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року [25]. Вони були затверджені 30.09.2019 р. указом Президента України на підтримку згадуваних вище Цілей сталого розвитку 2015 р., що містяться в резолюції ГА ООН "Перетворення нашого світу: Порядок денний у сфері сталого розвитку до 2030 року" [26], де серед 17 глобальних цілей закріплюються й ті, які безпосередньо стосуються збереження морських екосистем та екосистем суші (Цілі 14 і 15). Аналогічно, у переліку Цілей сталого розвитку України до 2030 року передбачено збереження і раціональне використання океанів, морів і морських ресурсів в інтересах сталого розвитку, а також захист і відновлення екосистем суші та сприяння їх раціональному використанню (Цілі 14 і 15). Як зазначено в самому документі, Цілі сталого розвитку є орієнтирами для розроблення проєктів прогнозних і програмних документів, проєктів нормативно-правових актів з метою забезпечення збалансованості економічного, соціального та екологічного вимірів сталого розвитку України.

Продовжуючи далі, наголосимо, що питання збереження і відновлення природних екосистем та впровадження екосистемного підходу знайшли своє відображення не тільки в загальних екологічних нормативно-правових актах, а й у великій кількості інших програмних документів з охорони та використання природних ресурсів, об'єктів і комплексів, зокрема земель, вод, лісів, гір, біологічного різноманіття, природно-заповідного фонду, екомережі, атмосферного повітря, клімату тощо.

Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.10.2014 р. була схвалена Концепція боротьби з деградацією земель та опустелюванням [27], де передбачено, що в результаті її реалізації та виконання Національного плану дій [28] планується досягнення стратегічних цілей, серед яких є покращення стану уражених екосистем, запобігання поширенню деградації земель та опустелювання.

Про важливість збереження земель йдеться й у Державній стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки, затвердженій 05.08.2020 р. [29]. Одним із її завдань за напрямом "Формування мережі природоохоронних територій, збереження та відтворення екосистем, поліпшення стану навколишнього природного середовища" визнано забезпечення охорони земель, відтворення екосистем, удосконалення структури земельних угідь та напрямів господарської діяльності з метою формування оптимального співвідношення земельних угідь, підтримання екологічної безпеки і рівноваги території та досягнення нейтрального рівня деградації земель.

Стосовно ж охорони та використання водних ресурсів, зокрема морських, то на підставі ухваленої Концепції [30] 22.03.2001 р. Верховна Рада України прийняла Закон [31], яким затвердила Загальнодержавну програму охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів. Метою цієї Програми є

розроблення державної політики, стратегії та плану дій, спрямованих на запобігання зростанню антропогенного тиску на довкілля Азовського і Чорного морів, сприяння розвитку екологічно безпечних видів діяльності в Азово-Чорноморському регіоні, збереження і відтворення біорізноманіття та ресурсів морів, створення сприятливих умов для проживання, оздоровлення та відпочинку населення. Крім усього іншого, Програма містить визначення термінів "екосистема" (природний комплекс, створений живими організмами, з умовами їх існування, пов'язаними між собою обміном речовин та енергії, які утворюють систему взаємозумовлених біотичних і абіотичних явищ і процесів), "екосистема морська" (сукупність живих морських організмів і середовища моря, що взаємодіють між собою), а також закріплює пріоритетні напрями вирішення основних проблем екологічного стану Азовського та Чорного морів, до яких належить зменшення рівня забруднення цих морів та антропогенного навантаження на їх екосистеми.

Відповідно до Морської доктрини України на період до 2035 року [32] серед напрямів розвитку приморських регіонів передбачено збереження і відтворення екосистеми таких регіонів та охорону приморських і морських екосистем, що відіграють важливу роль у збереженні біологічного і ландшафтного різноманіття в районах Чорного й Азовського морів, тоді як одним із напрямків розвитку рибного господарства зазначено створення системи штучних рифів для розширення функцій самоочищення морської екосистеми.

Підтримуючи тематику рибного господарства, зауважимо, що 13.07.2000 р. була схвалена Концепція розвитку рибного господарства України [33], яка окреслила стратегічні напрями державної політики в цій галузі. Серед питань Концепції є розвиток аквакультури і риболовства в Азово-Чорноморському басейні та внутрішніх водоймах (розділ 4), де зазначається, що перспективи промислового використання живих ресурсів цього басейну мають визначатися насамперед з урахуванням стану його екосистеми. У Концепції також указано, що охорона водних екосистем має стати одним із пріоритетних напрямів наукового супроводження діяльності рибного господарства (розділ 8).

На важливості науково-технічного забезпечення для розвитку рибного господарства наголошується й у Законі України "Про Загальнодержавну програму розвитку рибного господарства України на період до 2010 року" від 19.02.2004 р. [34], де серед заходів такого забезпечення передбачається розроблення наукових основ оптимального використання, збереження та відтворення водних біоресурсів на базі екосистемного підходу (розділ VII).

До речі, у згаданій раніше Державній стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки [29] також виокремлюється екосистемна складова морської політики України, оскільки одним із завдань за напрямом "Реалізація морського потенціалу для розвитку приморських регіонів та відтворення навколишнього природного середовища Азовського і Чорного морів" закріплено створення належної системи управління та відновлення прибережних і морських екосистем.

У сфері використання та охорони прісноводних екосистем України можна зазначити Концепцію екологічного оздоровлення басейну р. Сіверський Донець від 23.04.2003 р. [35], у якій забезпечення сталого функціонування екосистеми басейну р. Сіверський Донець визнано одним із пріоритетів у реалізації державної політики у сфері охорони довкілля. У Концепції наводяться причини негативної екологічної ситуації, яка склалася в басейні (серед яких - деградація водних екосистем унаслідок надмірного антропогенного навантаження), закріплюється перелік основних заходів щодо екологічного оздоровлення басейну (до яких, зокрема, належить відтворення екосистеми басейну) та визначаються очікувані результати від реалізації Концепції - зменшення антропогенного впливу на водні об'єкти басейну та його екосистему.

Концепція реформування та розвитку лісового господарства, схвалена 18.04.2006 р. [36], містить перелік основних причин виникнення проблем у лісовому господарстві, важливе місце серед яких займає зростання техногенного навантаження на лісові екосистеми. Метою Концепції є організація ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку, підвищенні ролі лісового сектору в економіці держави, а її завданнями, зокрема, є збереження біорізноманіття лісових екосистем та підвищення їх стійкості до впливу негативних факторів навколишнього середовища, техногенного навантаження та змін клімату. Також Концепція містить шляхи та способи розв'язання проблем лісового господарства, до яких належить запровадження принципів невиснажливого лісокористування та екосистемного підходу в процесі реформування та збалансованого розвитку лісового господарства.

Про підвищення стійкості лісових екосистем йдеться також у Державній цільовій програмі "Ліси України на 2010-2015 роки" від 16.09.2009 р. [37], яка визначає напрями збалансованого розвитку лісового господарства, спрямовані на посилення екологічних, соціальних, економічних функцій лісів. На зміну цієї Програми Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України наразі розроблено проєкт Державної стратегії управління лісами України до 2035 року, який так само містить певні положення екосистемного характеру [38].

Політико-правові засади збереження гірських екосистем визначено передусім у Державній програмі розвитку регіону українських Карпат на 20202022 роки, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2019 р. [39] та розробленій для комплексного розв'язання першочергових наявних проблем в економічній сфері за умови збалансованості інтересів зростання якості життя населення гірських територій та збереження їх екосистем. Ця Програма є ключовим документом розвитку в середньостроковій перспективі регіону українських Карпат, у той час як пріоритети розвитку гірських територій у довгостроковій перспективі визначені в Державній стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки [29], згідно з якою завданням за напрямом "Створення умов для подальшого розвитку гірських територій українських Карпат" є впровадження збалансованого природокористування та збереження і відновлення природних екосистем.

У Концепції збереження біологічного різноманіття України від 12.05.1997 р. [40] проголошується, що біорізноманіття є національним багатством України, яке забезпечує екосистемні та біосферні функції живих організмів і їх угруповань та формує середовище життєдіяльності людини. Однією із цілей Концепції є збереження, покращення стану та відновлення природних і порушених екосистем, а серед основних напрямів діяльності у сфері збереження біорізноманіття визнано збереження прибережно-морських та морських, річкових і заплавних, озерних і болотних, лучних і степових, лісових і гірських екосистем.

Питання охорони та відновлення екосистем у контексті збереження біологічного різноманіття знайшли продовження в Концепції Загальнодержавної програми збереження біорізноманіття на 2005-2025 роки від 22.09.2004 р. [41]. Вона передбачає здійснення заходів зі збереження об'єктів рослинного і тваринного світу, їх угруповань, комплексів, екосистем і складових структурних елементів екомережі, зокрема, екосистем, у тому числі гірських, прибережно-морських та морських, річкових, озерних, болотних та заплавних, лісових, лучних, степових, агро- та урбоекосистем. Зазначається, що виконання цієї Програми дасть змогу відтворити деградовані екосистеми та сприяти збереженню видів тварин, які перебувають під загрозою зникнення, запобігати інтродукції видів організмів, характерних для інших природних регіонів, які можуть негативно вплинути на екосистеми, місцеві види або здоров'я населення.

Про необхідність збереження екосистем наголошується також у схваленій 08.02.2006 р. Концепції Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 р. [42], де консервативні методи збереження навколишнього природного середовища (формування розгалуженої мережі територій та об'єктів природно-заповідного фонду) визнано основними методами, які захищають генофонд унікальних природних екосистем і ландшафтів. Серед основних цілей Програми вказано забезпечення проведення комплексних довгострокових наукових досліджень типових та унікальних екосистем, а основними напрямами її виконання є складення реєстру типових та рідкісних екосистем у межах природно-заповідного фонду.

Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, затверджена Законом України від 21.09.2000 р. [43], своєю метою визначає збільшення площі земель з природними ландшафтами та формування їх територіально єдиної системи, що побудована відповідно до забезпечення можливості природних шляхів міграції та поширення видів рослин і тварин, яка б забезпечувала збереження природних екосистем, видів рослинного і тваринного світу та їх популяцій. Завданнями Програми, зокрема, визнано резервування і подальше надання статусу заповідних типовим та унікальним екосистемам і ландшафтам, поліпшення стану заплавних екосистем у межах річкових басейнів, збереження зміцнення та відновлення ключових екосистем, здійснення цільових заходів, які відповідають потребам збереження різних типів екосистем (гірських, степових, лучних, прибережно-морських, морських, річкових, заплавних, озерних, болотних, лісових) тощо, а у Заключному звіті про результати її виконання [44] наведено важливі досягнення щодо збереження і відновлення природних екосистем.

Однією з найгостріших екологічних проблем усього людства є зміна клімату. Враховуючи це, 07.12.2016 р. була схвалена Концепція реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року [45], метою якої є вдосконалення державної політики у вказаній сфері для досягнення сталого розвитку, створення правових та інституційних передумов поступового переходу до низьковуглецевого розвитку за умови економічної, енергетичної та екологічної безпеки і підвищення добробуту громадян. У Концепції також визнається необхідність збереження екосистем та впровадження екосистем- ного підходу, оскільки вказується, що одним з основних напрямів її реалізації є зміцнення інституційної спроможності щодо формування і забезпечення реалізації державної політики у сфері зміни клімату, яке здійснюється, зокрема, шляхом забезпечення реалізації національних ініціатив у сфері зміни клімату в ході міжнародних процесів і заходів, у тому числі відносно запровадження екосистемних підходів. А серед шляхів адаптації до зміни клімату, підвищення опірності та зниження ризиків, пов'язаних з такою зміною, закріплено визначення та впровадження підходів і технологій, які передбачають збалансоване управління природними екосистемами.

Проаналізувавши програмні документи у сфері охорони та використання окремих природних ресурсів, об'єктів і комплексів, переконуємось, що й вони так само містять певні вимоги щодо збереження і відновлення природних екосистем та впровадження екосистемного підходу. Разом із тим ці вимоги знайшли своє закріплення не лише у правових актах виключно екологічного характеру. Вони доволі широко втілені в багатьох стратегічних документах з інших дотичних сфер суспільного життя, як-то: аграрний сектор економіки та сільське господарство, економічний і соціальний розвиток, транспорт, енергетика, національна безпека тощо.

Так, на виконання схваленої 17.10.2013 р. Стратегії розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року [46] 30.12.2015 р. була затверджена Концепція Державної цільової програми розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року [47], дія якої спочатку була продовжена до 2021 [48], а потім до 2022 року [49]. її основною метою є створення організаційно-економічних умов для ефективного та соціально спрямованого розвитку аграрного сектору економіки, стабільного забезпечення промисловості сільськогосподарською сировиною, а населення - високоякісною та безпечною вітчизняною сільськогосподарською продукцією. У Концепції наводяться конкретні шляхи досягнення вказаної мети, один із яких пов'язаний із застосуванням екосистемного підходу. Зокрема, йдеться про забезпечення регулювання та здійснення промислу водних живих ресурсів у сталий спосіб відповідно до науково обґрунтованих лімітів та із застосуванням екосистемного підходу для уникнення надмірного вилову ресурсів, збереження біорізноманіття та запобігання негативному впливу на вразливі екосистеми і види, яким загрожує зникнення.

Також наголошується на необхідності вжиття заходів для зниження забруднення довкілля від надлишку біогенних речовин до такого рівня, який не завдає шкоди екосистемам та біорізноманіттю.

З метою створення належних умов для підвищення економічної стійкості держави 12.09.2011 р. була затверджена Державна програма розвитку внутрішнього виробництва [50]. У розділі "Екологізація та підвищення енергоефективності економіки" цієї Програми вказано, що екологізація виробництва передбачає впровадження відповідних ресурсозберігаючих та екологічно безпечних техніко-екологічних процесів, методів раціонального управління природно-ресурсним потенціалом, унаслідок використання якого буде забезпечено охорону довкілля та створення сегментів "зеленої" економіки. Один із напрямів екологізації - запровадження економічних механізмів та інструментів відновлення порушених екосистем.

Наступним програмним документом економічного спрямування, у якому також розглядаються деякі аспекти охорони екосистем, є Концепція розвитку цифрової економіки та суспільства України на 2018-2020 роки та затвердження плану заходів щодо її реалізації, яка була схвалена 17.01.2018 р. [51]. У ній зазначається, що цифрові технології мають значний потенціал для поліпшення екологічної ситуації в Україні, скорочення промислових викидів і зменшення наслідків глобального потепління. Серед головних напрямів цифровізації сфери екології та охорони довкілля названо "розумне" використання наземних і водних екосистем та запобігання втраті біорізноманіття, а першочерговими ініціативами є створення національної системи незалежного екологічного моніторингу та оцінки стану природних екосистем, створення аналітичної системи, інтегрованої в європейську онлайн-систему спільної екологічної інфраструктури (Shared Ecology Infrastructure System) з метою аналізу короткострокових і довгострокових тенденцій до змін біологічного різноманіття, забруднення довкілля, погодних умов і розвитку екосистем, а також для планування заходів щодо запобігання шкідливим змінам.

В аспекті соціального розвитку держави питання збереження і відновлення екосистем знайшли свої втілення у Стратегії подолання бідності від 16.03.2016 р. [52]. Ця Стратегія була підготовлена на виконання Цілей сталого розвитку, а її метою є поетапне зниження в Україні масштабу бідності, соціального відчуження та запровадження нових механізмів її запобігання. У ній проголошено основні напрями її реалізації, одним із яких є забезпечення доступу населення до послуг соціальної сфери незалежно від місця проживання, мінімізація ризиків соціального відчуження сільського населення. Зазначається, що за вказаним напрямом необхідно виконати низку основних завдань, важливе місце серед яких посідає відновлення, збереження та невиснажливе використання екосистем.

Стратегічним документом транспортної галузі є Національна транспортна стратегія України на період до 2030 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.05.2018 р. [53]. Відповідно до цієї Стратегії серед загальних проблем, що потребують розв'язання, визнано незадовільний стан збереження найбільш цінних річкових екосистем, тоді як одним із завдань, яке необхідно виконати для розв'язання цієї проблеми, є створення умов для запобігання аваріям на транспортних засобах, які можуть призвести до погіршення екологічного стану водних об'єктів (забруднення), що може шкідливо вплинути на здоров'я людей і стан водних екосистем.

Крім схваленої 18.08.2017 р. Енергетичної стратегії України на період до 2035 року "Безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність" [54], яка окреслює стратегічні орієнтири розвитку паливно-енергетичного комплексу нашої держави, важливим документом в енергетичній сфері є Концепція "зеленого" енергетичного переходу України до 2050 року, проєкт якої 21.01.2020 р. був презентований Мінекоенерго України [55]. Формування Концепції зумовлено трансформацією підходів до розвитку енергетики в світі та суттєвою увагою до проблем боротьби зі зміною клімату, одним із основних негативних наслідків якої визнано пришвидшення деградації екосистем.

Щодо національної безпеки, то 26.05.2015 р. указом Президента України була затверджена Стратегія національної безпеки України [56], яка серед основних напрямів державної політики національної безпеки проголошувала забезпечення екологічної безпеки, пріоритетом якої є збереження природних екосистем, підтримка їх цілісності та функцій життєзабезпечення (п. 4.14). В оновленій Стратегії національної безпеки України від 14.09.2020 р. [57] збереження природних екосистем прямо не визнано напрямом зовнішньополітичної та внутрішньополітичної діяльності держави, а тільки зазначено, що руйнування екосистем і біоценозів є загрозою національній безпеці України (п. 7). Разом із тим указано, що ця Стратегія є основою для розроблення Стратегії екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату (п. 66), де, переконані, питанням збереження і відновлення екосистем та впровадження екосистемного підходу буде приділена посилена увага.

Висновки

Проаналізувавши положення ключових політико-правових актів екологічного спрямування, як загальних, передусім Закону України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року", так і зорієнтованих на охорону та використання окремих природних ресурсів, об'єктів і комплексів, а також програмних документів з інших сфер суспільного життя, можна зробити висновок, що всі вони прямо чи опосередковано торкаються питань збереження і відновлення природних екосистем та впровадження екосистемного підходу. Враховуючи це, є достатні підстави вести мову про тенденцію до поступової "екосистемізації" державної екологічної політики України, що, однак, не виключає необхідності якісного оновлення та доопрацювання деяких нормативно-правових актів та прийняття нових концепцій, стратегій, планів і програм з обов'язковим урахуванням екосистемної складової. До того ж, очевидно, що незважаючи на певні успіхи в законодавчому закріпленні окреслених питань, вкрай важливо створити належні умови для їх виконання, а тому сподіваємось, що ці документи не залишаться суто декларативними, а якнайшвидше отримають практичну реалізацію.

Список літератури

1. Конвенція про охорону біологічного різноманіття від 05.06.1992 р. Дата оновлення: 29.10.2010. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/995_030#Text (дата звернення: 01.02.2021).

2. Доклад первого совещания Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии (Нассау, 28.11-09.12.1994; UNEP/CBD/COP/1/17, 28.02.1995). URL: https://www.cbd. int/doc/meetings/cop/cop-01/official/cop-01-17-ru.pdf (дата звернення: 01.02.2021).

3. Доклад второго совещания Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии (Джакарта, 06-17.11.1995; UNEP/CBD/COP/2/19, 30.11.1995). URL: https://www.cbd. int/doc/meetings/cop/cop-02/official/cop-02-19-ru.pdf (дата звернення: 01.02.2021).

4. Доклад о работе пятого совещания Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии (Найроби, 15-26.05.2000; UNEP/CBD/COP/5/23, 22.06.2000). URL: https://www. cbd.int/doc/meetings/cop/cop-05/official/cop-05-23-ru.pdf (дата звернення: 01.02.2021).

5. Доклад о работе шестого совещания Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии (Гаага, 07-19.04.2002; UNEP/CBD/COP/6/20*, 23.09.2002). URL: https://www cbd.int/doc/meetings/cop/cop-06/official/cop-06-20-ru.pdf (дата звернення: 01.02.2021).

6. Доклад о работе седьмого совещания Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии (Куала-Лумпур, 09-20 и 27.02.2004; UNEP/CBD/COP/7/21, 13.04.2004). URL: https:// www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-07/official/cop-07-21-part2-ru.pdf (дата звернення: 01.02.2021).

7. Про ратифікацію Конвенції про охорону біологічного різноманіття: Закон України від 29.11.1994 р. № 257/94-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/257/94-вр#Text (дата звернення: 01.02.2021).

8. Суєтнов Є. П. Збереження природних екосистем як мета національної екологічної політики України. Правове забезпечення економічного розвитку та екологічної безпеки суспільства: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф., присвяченої 50-й річниці створення Донецького нац. ун-ту та 30-й річниці створення каф. господ. права Донецького нац. ун-ту (14-15 травня 2015 р.) / Донецький національний університет; за заг. ред. проф., д-ра юрид. наук Бобкової А.Г. Вінниця: ДонНУ, 2015. С. 302-304.

9. Суєтнов Є. П. Екосистемний підхід в аспекті стратегічних цілей національної екологічної політики України. Юридична осінь 2018 року: зб. тез доп. та наук. повідомл. учасн. всеукр. наук.-практ. конф. молодих вчених та студентів (м. Харків, 14 листопада 2018 р.) / за заг. ред. А.П. Гетьмана. Харків: Нац. юрид. ун-т імені Ярослава Мудрого: Мадрид, 2018. С. 345-349.

10. Суєтнов Є. П. Політико-правові засади впровадження екосистемного підходу в Україні. Забезпечення прав в аграрних, земельних, екологічних та природоресурсних відносинах: зб. матеріалів Четвертого зібрання фахівців споріднених кафедр (м. Одеса, 6-9 червня 2019 р.) / відп. ред. д.ю.н., доц. Т Є. Харитонова, к.ю.н., доц. Григор'єва. Одеса: Гельветика, 2019. С. 181-184.

11. Андрейцев В. І. Екологічне право і законодавство суверенної України: проблеми реалізації державної екологічної політики: монографія. Дніпро: Національний гірничий університет, 2011. 372 с.

12. Заржицький О.С. Актуальні проблеми правового забезпечення екологічної політики України (теоретичні аспекти) : монографія. Дніпро: Національний гірничий університет, 2012. 200 с.

13. Анісімова Г.В. Теоретичні засади розвитку екологічного законодавства в контексті природно-правової доктрини: монографія. Харків: Право, 2019. 672 с.

14. Гетьман А.П. Екологічна політика України. Велика українська юридична енциклопедія: у 20 т. Т 14 : Екологічне право / редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова), А.П. Гетьман (заст. голови) та ін. ; Нац. акад. прав. наук України; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків: Право, 2018. С. 275-276.